“十一五”上海郊区农民住房建设政策措施研究

上海农业学报２００６，２２（２）：８４—８６　Ａｃｔａ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｅ　Ｓｈａｎｇｈａｉ　文章编号：１０００．３９２４（２００６）０２－８４－０３　“十一五”上海郊区农民住房建设政策措施研究　干经天。，奚剑鑫　（１上海市农业科学院农业科技信息研究所。上海２０１　１０６；　上海浦东剑鑫实业公司，上海２０１２００）　摘要：依据上海市推进“三个集中”的部署，提供了“十一五”期间推进上海郊区农民集中居住住房建设的　政策措施，指出了推进农民集中居住住房建设的切入点。　关键词：上海郊区；“十一五”；农民住房建设；政策措施　中图分类号：Ｆ３０１．３　文献标识码：Ａ　１推进“十一五”期间郊区农民住房建设的政策措施　１．１采取城乡统筹的房地产业发展政策，及时转移房地产业发展重心　贯彻“三个集中”方针，切实推进郊区农民集中住房建设，关键在于改变现行的房地产政策，采取城乡　统筹的房地产业发展政策，制定鼓励房地产企业到郊区去发展的调控政策，及时把上海市房地产业发展的　重心，转移到郊区。　由于级差地租的客观存在，上海市中心区与郊区的房地产业的经济收益，反差巨大。在经济收益的驱　动下，必然造成房地产业的发展，主要集中于市中心区。而目前的房地产业发展政策，并没有对这种状况　起到应有的调控作用，而是采取貌似公平的无差别政策。这种貌似公平的无差别政策，在经济收益差异客　观存在的情况下，其实并不公平，也并非无差别，实质上是在鼓励和驱使城市中心区的房地产业畸形发展。　如果说，以往由于市中心区经济、社会和城市形象发展的需要，在一个时期内，有必要对市中心区的房地产　业在政策上有所倾斜的话，那么，目前应该鼓励房地产企业到郊区去发展。　欧美主要发达国家大城市房地产业发展历程表明，当市中心区公寓的平均价格上升到每平方米１０００　美元时…，政府就有必要考虑采取调控政策，把房地产业的发展重心，向郊区转移。对此，国外通常采取三　管齐下的政策：①对市中心区的房产价格采取限价政策；②采取税收差别政策，借助税收杠杆，进行调控；　③制定房地产企业贷款和买房贷款差别政策和规划，调控房地产资源的供给和配置。　根据以上情况，建议市政府参照国外的经验，及时制定相应的市中心区房产梯度限价差别政策和税率　梯度差别政策，特别是要在房产价格和税率上，重点调控黄浦、静安、虹口、卢湾区的房产建设。对市中心　其余各区的房产，则根据其所处的位置，梯度性地依次进行限价和税率调控。同时，在税率和房地产企业　贷款及买房贷款政策上，大力向郊区房地产业倾斜。　１．２采取与“三个集中”方针相一致的市政基础设施建设政策　推进郊区农民集中住房建设的首要一步，是推进郊区农民集中住房区的市政基础设施建设。而推进　郊区农民集中住房区的市政基础设施建设，关键在于市政基础设施建设政策，必须与“三个集中”方针相一　致，在新要求下，以城乡统筹发展为指导，在政策上作出必要的调整，切实转移市政基础设施建设的重心，　重点加快郊区，特别是农民集中居住区的市政基础设施建设进程。应该说，市政基础设施建设重心向郊区　的转移，意义重大。其意义，不光在于促进郊区农民集中住房区市政基础设施建设进程，还在于有力地疏　导市中心区人口向郊区的必要转移，抑止市中心区人口的过度膨胀。因为现行的以市中心区为重心的市　政基础设施建设政策，已经并还将使人们陷入恶性循环的怪圈：市政基础设施建设以市中心区为重心一市　收稿日期：２００５—０５—１１初稿；２００６一Ｏ３—１４二改稿　作者简介：干经天（１９４９一），男。研究员，曾在国内、外专业刊物、国家级学报、专业核心期刊上发表论文１００余篇，出版专著、编著１２　部。近年来主要研究领域与方向为：区域农村发展与规划，上海农村经济发展和农村技术经济。联系电话：（０２１）６２２０８６６０　维普资讯 http://www.cqvip.com

２期　干经天等：“十一五”上海郊区农民住房建设政策措施研究　中心区与郊区生活设施差别一人口向市中心区流动一市中心区人口的过度膨胀、人满为患一交通与其他　社会生活设施需要改善一市政基础设施建设以市中心区为重心。鉴于此，联系加快郊区农民集中居住住　房区建设的具体情况，建议：①把郊区农民集中居住住房区的市政基础设施建设，切实列入全市市政基础　设施建设规划，并予以足够的关注；②制定鼓励社会各种投资主体，投资郊区农民集中居住住房区基础设　施建设的特殊宽松与利益优惠回报政策，以切实加快农民集中居住住房区的基础设施建设进程；③在政府　财政资金安排上，切实体现与三个集中方针相一致的市政基础设施建设重心转移政策。　１．３大力加快郊区小城镇的市政基础设施建设　城镇居住的主要吸引力之一，在于其市政基础设施较为完善，由此带来城镇居住生活方便。由于上海　郊区农村经济相对较为发达，加上政府的资助，使郊区农村改善基础设施的能力大大提高。近年来，上海　郊区农村加快了基础设施建设，农村的道路、交通、水、电、通讯状况，有了很大的改善。而小城镇市政基础　设施条件并未较快向更高层次提升，这样，农村与小城镇基础设施条件的差距，正在日益缩小［２】。农民日　益感到在农村居住与在附近小城镇居住，生活同样十分方便，已没有十分明显的“落差感”。另一方面，由　于农村住房相对较为宽敞，活动余地大，又有自留地可耕种，增加一笔收入或减少一笔支出，加上空气比城　镇新鲜等因素，农民在权衡利弊之下，逐步在丧失进入城镇的内在感觉，无法培养对城镇居住的强烈向往　和“恋城情结”，自然也就慢慢消磨了对进入城镇居住的强烈冲动。这种情况，将严重影响今后农民集中居　住住房建设的速度和部署方案的实现。解决问题的办法之一，在于集中农村财力，加快郊区城镇，主要是　小城镇的市政基础设施建设，特别是提升其市政基础设施的层次，比如说建设生态城镇、休闲设施等，在更　高的层次上，适当体现农村小城镇与农村的差别。　１．４实行郊区农民集中居住住房建设的创新推进政策　郊区农民集中居住住房建设，是事关上海未来发展的一件大事，需要动员全市各条各块协同出力，形　成合力，共同推进郊区农民集中居住住房建设。由此，就需要启动市郊联动机制。基于事关全局和紧密联　合方能切实调动各方积极性的想法，建议改变以往的思维定势和习惯性做法，摒弃无行政约束性和松散型　的模式，代之以对口联动的新机制。具体方法：①由市政府牵头，块与块挂钩，市中心区各区与郊区各区　（县）分别对口联动，进行农民集中住房建设；②条块挂钩，局（包括由行业局改制的集团公司）与郊区各区　分别挂钩，对口联动，共同出力，推进农民集中居住住房建设；③建立必要的联动保障机构，由市政府组建　专门委员会，下设办公室，担负政策、规划制定、牵头与协调、实施与考核职能，使上述挂钩对口联动、紧密　协作具有机构与行政上的保障；④建立条块结合，以块为主的郊区农民集中居住住房建设规划和建设目标　责任制，以更为有效地保证郊区农民集中居住建房规划和建设的如期实现。　１．５实行农民集中居住住房建设的鼓励政策　借鉴兄弟省市的经验，采取一定的柔性政策，在部分城镇，允许和鼓励农民在统一规划和管理下自建　其城镇住房。同时实行开放新型农民集中住房的“安置性住房”交易市场政策，以使这部分农民住房有变　现的可能，让拥有这部分住房的农民真正拥有财产权。这样，既可以维护农民利益，加大对农民积极参与　其在城镇或集中居住点建房的吸引力，又可以提高房地产开发商建设郊区农民集中居住点的积极性，积极　投入郊区农民集中居住住房的建设，切实加快郊区农民集中居住住房建设的步伐。另外，要鼓励地区和企　业借助开发区建设，进行农民集中居住点建设。特别是鼓励具有较强经济实力的大型企业，在统一规划　下，选择城镇或新型农民集中居住区的开发建设。　１．６实行农民进镇或进入农民集中居住点居住的鼓励政策　为加快郊区农民集中居住区（点）建设，消除部分农民进入农民集中居住区（点）的就业后顾之忧，政府　应适当购买部分相对较为稳定的就业岗位，并采取部分“ＢＯＴ”机制。政府在为部分农民提供充分就业岗　位的同时，为较为困难的部分进镇落户、离土离乡农民，进行住房建设与住房购买优惠和补贴。对部分地　区农村宅基地采取政府“高价”征收或租赁政策，或实施以宅基地置换城镇或农民集中居住点商品房政策。　同时，制定农村住房和宅基地流转的鼓励政策。　在实行农民进镇或进入农民集中居住点居住的鼓励政策与措施的同时，从城镇建设、环境整治、社会　管理等诸角度考察，也要考虑把外来农民临时居住点相对集中居住住房建设，纳入郊区农民集中居住住房　建设规划与建设的范畴。　维普资讯 http://www.cqvip.com

上　海　农　业　学　报　２２卷　１．７加强农村基层的农村宅基地和农民住房建造管理　近年来，郊区农村宅基地和农民住房建造，出现了新的情况。从总体上看，是上面紧、下面松。即市、　区（县）管理比较到位，控制得比较严，而基层一级，特别是村、队（村民小组）这两级，则管理比较松。结果　是，农民的宅基地和农民乱搭乱建住房，大有急剧膨胀的趋势。据调查，在近郊的１个村，近２年，每户农　民的宅基地实际占有量，增加了８６％，且上升势头还在加剧。因此，加强农村基层对宅基地和农民住房建　造的管理，十分紧迫。建议加强农村基层组织对宅基地和农民住房建造的管理，应采取３项措施：①在村　和队（村民小组）分别建立农民宅基地台帐制度，专门登记和记录农民宅基地和农民住房建造的增减情况。　②定期和不定期实地抽查制度；③建立考核制度。把农民宅基地的增减和农民乱搭乱建住房，列人村镇干　部工作业绩的考核范围，以制度来保障农村宅基地和农民住房建造管理的强化。　１．８开征农村宅基地超标准使用税（费），加强对农民出租房屋征税管理　近年来，导致农民的宅基地超标准扩大和农民乱搭乱建住房情况蔓延的原因，除了农村基层有关管理　工作的放松外，就是缺乏必要的经济调控手段。目前农民乱搭乱建住房，以供出租给外来人口的现象，十　分普遍，特别是近郊，更为严重。连有些城镇居民，也加入了到郊区农村买宅基地盖房，以供出租的行列。　据随机抽样调查，在近郊１个镇３个村的农村农户中，向外来人口出租住房的比例，分别达到７２．１％、　７８．３％和７７．６％。３个村出租住房的农户，平均每户每月房租收人达１　０７３元人民币。若元得力的经济措　施，长此下去，恐怕积重难返，因此，建议，采取以下措施：首先是在宅基地置换的名义下，进行一次较为彻　底的普查，并伴之以抽查，以真正摸清宅基地的情况。在此基础上，坚决开征农村宅基地超标准使用税　（费）。同时，坚决征收农村住房出租税，以此切实制止超标准乱占宅基地，乱搭乱建住房现象的蔓延。　２当前推进郊区农民住房建设的切人点　２．１为加快郊区农民集中居住住房建设的步伐，应停止审批分散居住农民的住房建设，抑止农民乱建房　现象发生。　２．２郊区９大市级工业开发区和１２个现代农业园区，应先行进行农民集中居住区（点）规划与建设，使其　成为农民集中居住区（点）规划与建设的示范区和先行区，为今后上海结合各类开发区推进农民集中居住　区（点）规划、建设与管理，取得微观层面上的推广性经验。　２．３郊区各区（县）选择１～２个较有代表性的镇（乡），先行进行较为全面的整建制农民集中居住区（点）　规划与建设。以便以点带面，为今后全面推进上海郊区农民集中居住区（点）建设取得经验。　２．４制定差别推进政策。近郊、中郊与远郊，在推进农民集中居住住房建设进程及相关要求上，应有所不　同，配套政策也应有所差别。近郊应进一步加快步伐，并为中、远郊提供实施经验。　２．５加大农村宅基地归并力度，采取“先拆零、后整体，先少后多，先小后大，先安置，后搬迁的方针。　参考文献　［１］陈仕中．上海郊区城镇化建设与发展［Ｊ］．上海城市管理职业技术学院学报，２００３，１２（１）：２７—２８．　［２】王桂新。胡琪．上海郊区城镇化发展的现状、趋势及对策［Ｅ　０Ｌ】．［２ｏｏ６—０１—２０］．ｈｔｔｐ：Ｈｗｗｗ．ｐｏｐｉｎｆｏ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｏｏｐｉｎｆｏ／ｐｏｏ－　ｄｏｃｒｋｘｘ．ｍｆ／ｖ－ｄｚｚｚｗｄ／ＡｔＫ）ＦＣ８４２８６３３８３８Ｄ４８２５６Ｅ６１００２３９ＥＤＡ．　Ｓｔｕｄｙ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｐｏｌｉｃｙ　ａｎｄ　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ｏｆ　ｐｅａｓａｎｔ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｂｕｉｌｄｉｎｇ　ｉｎ　Ｓｈａｎｇｈａｉ　ｓｕｂｕｒｂｓ　ｄｕｒｉｎｇ“ｔｈｅ　ｌｌｔｈ　ｆｉｖｅ－ｙｅａｒ”　Ｇａｎ　Ｊｉｎｇ－ｔｉａｎ　，ＸＩ　Ｊｉａｎ－ｘｉｎ２　（‘Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　Ｉｎｓｔｉｔｈｒｔｅ　ｏｆＳｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，ＳＡＡＳ，Ｓｈａｎｇｈａｉ　２０１１０６，Ｃｈｉｎａ；　ＰｕｄｏｎｇＪｉａｎｘｉｎ　Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ　Ｃｏｍｐａｎｙ，Ｓｈａｎｇｈａｉ　２０１２００，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｔｈｅ　Ｓｈａｎｇｈａｉ　ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ“Ｔｈｅ　Ｔｈｒｅｅ　Ｃｏｎｃｅｎｔｒａｔｉｏｎｓ”，ｔｈｅ　ｉｃｙ　ａｎｄ　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ｏ　ｔｐｒｏｍｏｔｅ　ｔｈｅ　ｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄ　ｐｅａｓａｎｔ　ｈｏｕｓｉｇ　ｂｕｉｎｌｄｉｇ　ｉｎｎ　Ｓｈａｎｇｈａｉ　ｓｕｂｕｒｂｓ　ａｒｅ　ｐｕｔ　ｆｏｒｗａｒｄ，ａｎｄ　ｔｈｅｎ　ｔｈｅ　ｅｎｔｒａｎｃｅ　ｔｏ　ｐｒｏｍｏｔｉｇ　ｔｎｈｅ　ｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄ　ｐｅａｓａｎｔ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｂｕｉｌｄｉｇ　ｉｎｓ　ｐｏｉｎｔｅｄ　ｏｕｔ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｓｈａｎｇｈａｉ　ｓｕｂｕｒｂｓ；“Ｔｈｅ　ｌｌｔｈ　ｆｉｖｅ－ｙｅａｒ”：・Ｐｅａｓａｎｔ　ｈｏｕｓｉｇ　ｂｕｉｎｌｄｉｇ；Ｐｏｌｎｉｃｙ　ｎｄ　ｍｅａｓｕｔａ－ｅ