国企改制疑难问题的政策法律思考

友坪坷吁Ｉ国企改革　作者小传　屈玉林：高级律师。原天津市司法　局律管处干部．现任天关律师事务　所主任。从事法律工作近二十年，　具有丰富的执业实践经验。曾代理　多起轰动全国及本市的案件。年富　力强、知识结构全面，善于办理重　大、疑难、复杂案件，在国企改制　等非诉讼领域，具有较高的造诣。　党的十五大以来．全国各地按照中央确定的国有经济有　进有退、有所为有所不为的方针　积极探索和推进国企改制　的多种途径．取得了显著成效．积累了宝贵经验。同时．由　于国企改制是一项政策性很强的工作．涉及出资人、债权人、　企业和职工等多方面的利益．在实践中也凸现了一些值得注　意的疑难问题。从一定意义上讲　这些疑难问题都可以从　政策和法律层面找到原因。本文拟对这些疑难问题作一些剖　析和思考．以期引起重视．在国企改革实践中共同探讨。　一．国企改制政策法律衔接问题　一是国企改制相关政策法规缺位。　从国企改制实践看．国企改制依据的主要政策法规相　对缺位或不完善．在指导和规范国企改制中还存在盲点和　真空　导致在国企改制中有时无所依从．甚至产生误导。　如《中华人民共和国公司法》曾对国有独资企业公司制改　造作了相关规定。这种公司制改造．是指国务院确定的生　产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司．数量是极为　有限的。但实际上．从上个世纪九十年代中期开始．我国　国有独资企业却据此掀起了一轮公司制改革热潮。许多国　企几乎在一夜之间．魔术般摇身一变成为国有独资有限责任　公司或国企相互参股的有限责任公司。国企党组织负责人　摇身变为书记兼董事长．有的甚至书记、董事长、总经理　一人担任。而实质上．这种为赶时髦换汤不换药的公司制　改革．结果只能流于形式。只能是穿新鞋走老路。其根本　原因就是没有触及产权制度改革这一体制性障碍．对国企　实施产权制度改革这一历史必然趋势估计不足。如今。时　空跨越了十几年，国企改制所面对的国际、国内环境都已　发生巨大变化。尽管国家和地方各级政府部门对国企产权　制度改革出台了一些行政法规．但从国企改制总体实践看．　指导国企改制的法律法规仍显不足。除少数国务院确定的　生产特殊产品如造币企业及军工企业外．对大多数国有独　资企业如何实施产权制度改革和公司制改造．作为企业根　本法的《公司法》至今对此没有作出明确规定，这不能不　说是一个大的缺位。实际上，从国家角度看．除《公司　法》外．国企改制所直接依照的法律法规还有《关于国　有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实　施办法》（国经贸企改［２００２］８５９号）。其初衷仅限于主　辅分离．但在国企改制中．因为国家只有这一个文件给　国企改制疑难问题　的政策法律思考　一天关律师事务所主任屈玉林　出政策支持　导致国有企业趋之若鹜．千方百计往政策上　靠．主业辅业已很难区分。结果　国家的这项政策规定成　了国企改制的一个大而无当的”筐“。　二是国企改制有关政策法规滞后。　最突出的问题就是关于国企改制中的国有资产流失问　题。从国企开始改制．国有资产流失问题就开始显现。由　于这方面的政策法规明显滞后．较长一段时间内．国企改　制中的国有资产流失带有普遍性．随之产生的是变相贪污　和腐败。这方面的案例触目惊心．教训深刻。其中最直接　的原因就是对国企改制中国有资产监管的政策法规滞后。　第一．国有资产监管机构滞后。除国务院国资委外　至今不少省市一级国有资产监管部门尚不健全　地（市）　县级许多尚未建立国资监管部门．形成国资监管机构弱化。　第二．对国企改制中的国有资产直接监管滞后。如有　的省市一级政府只对部分国有资产实行直接监管．而对大　部分国有资产仍然实行委托监管。实际上．委托监管仍然　是沿袭传统的政府管理。有的政府委托监管部门三四个　人．要监督管理十几个国有大型企业集团的成百上千亿国　有资产。由此出现监管盲点和真空．从而导致对国有资产　监管失控在所难免。　第三．防范性、纠正性政策法规滞后。如国企改制中　曾严重发生的管理层自卖自买．低价收购问题．管理层期　股期权问题．暗箱操作问题．评估贬损问题．隐匿债权问　题等．都是在造成极坏影响．国有资产严重流失后．才出　台相关政策法规。形成”撑死胆大的．饿死胆小的；有人　牵驴．有人拔橛．老实人吃亏”等不良改制氛围。　第四．监督检查滞后。目前，许多地方的国有资产监　管部门对各项政策法规执行情况只是满足于进行一些例行　检查。而且还以自查为主。起不到应有的监督检查和警示　作用。国企改制中的国有资产流失案件大多是靠审计部门　和纪检监察部门、通过群众举报才能发现。　三是国企改制中的有关政策法规衔接问题。　国企改制相关政策法规难以衔接．容易造成对政策法　规理解和执行上的偏差。　比如：为了推进中小国企产权制度改革．天津市出台　了《关于推进我市国有中小企业产权制度改革的若干意见　（津经中小企［２ＯＯＯｌｌ０号）．其中．对国有中小企业产权　维普资讯 http://www.cqvip.com

制度改革给予一系列政策优惠，极大调动了国企改革的　积极性。但随着国企改制的深入，国家相继出台了相关　改制政策法规。与国家政策规定相抵触的条款当然不能再　执行，但其他条款能否继续执行，如何处理好”全国粮票”　和”地方粮票”的关系，时隔多年，没有一个明确的说法。　造成国企改制中政策法规不衔接，出现导向上的混乱。天　津如此，其他地方也大致如此。结果，许多国企在拟定改　制方案时，不得不罗列一大堆国家和地方出台的所有涉及　改制的政策文件，为我所用，各取所需，不管其他。　二、国企改制中国有资产流失问题　对此前面已有简述。从国企改制开始，国有资产流失　问题就备受世人关注。为此，国家制定并下发了一系列遏　制国企改制中国有资产流失问题的法律法规。如《企业国　有资产监督管理暂行条例》　（国务院令第３７８号）、　《关于　规范国企改制工作的意见》　（国办发［２００３］９６号和《企业国　有产权转让管理暂行办法》（国务院国资委、财政部令第　３号）等。应该说，这些法律法规对规范国有产权转让行　为，保证国企改制中国有资产不流失，起到了极其重要的　作用。但也不能过于乐观。时至今日，国有资产流失问题　仍然存在。　一是资产评估问题。　现有法律法规注重的是有形资产评估，对无形资产也　只是集中在商誉权的评估。而对改制企业经过长期奋斗才　具备的各种等级资质：企业投入巨资长期培养的科研技术　人员、专业管理人员、科研成果；企业通过诚信经营形成　的生产经营渠道及企业文化等，都未列入评估范围．都是　无偿转让的。这些算不算国有资产流失，该不该以法律法　规的形式加以规范，值得探讨。　二是对土地出让价格的评估。　土地作为国企占用的一种特殊资产，一种特殊资　源，有着很大的升值空间，在国企改制资产评估中对土地　给出的价格并没有考虑其较大的升值预期。造成实际上的　低价转让。致使许多作为国有资产受让方的民营企业改制　后通过转让土地而大发横财。　三是对呆坏帐的核销。　几乎所有国企在改制中都存在大量的呆坏帐问题。尽　管这些呆坏帐不是国企改制中发生的，但如何处理好这些　呆坏帐，无疑是国企改制中保证国有资产不流失的重要环　节。呆坏帐实际就是国有资产的历史性流失，原因复杂，　决不能借国企改制之机一笔勾销。特别是对于一些人为因　素造成的呆坏帐，要实事求是地进行清理。对直接责任人　要进行行政和法律追究。但在此项工作中，一些人钻国有　体制的空子，寻找各种借口．一推六二五，把水搅浑．让　你剪不断，理还乱，把大量呆坏帐作为了旧体制的学费。使　许多呆坏帐成了无头案。一方面是大量呆坏帐国家不得不　核销，造成事实上的国有资产合法流失；另一方面是一些呆　坏帐责任人和从中渔利者却得不到应有的责任追究和法律追　究。看一看国企改制以来．到底有几个造成呆坏帐的责任人　受到了追究和惩处，又有多少呆坏帐在国企改制中被核销。　国企改革Ｉ丈　吁　难怪有人戏称：　”国企改制让许多该进监狱的人解了套儿。”　因此，遏制这种历史性的国有资产流失应该是国企改制中　的重要内容，亟需在有关政策法规中作出明确规定。　四是如何评判国有资产流失与否。　目前判断国有资产是否流失有这样一种说法：即只要　国企在改制中特别是在国有产权交易中程序合法，就不存　在国有资产流失问题。这种说法有失偏颇。　首先是国企改制目前规定的程序并不完善，需要在国　企改制实践中逐步加以完善。如，　《关于规范国企改制工　作的意见》（国办发［２００３］９６号）文件中规定：国企改制　必须制定改制方案，并按规定履行决定和批准程序。但相　关文件中都没有关于改制方案的决定和批准程序。只有产　权转让方案的决定和批准程序。改制方案和产权转让方案　是什么关系，改制方案都应包括哪些内容，文件中也没有　明确规定。实际上，改制方案应该是国企改制的基本要件，　产权转让、资产处置、职工安置等只是其中的一部分，它还　应包括企业改制后的股权构成；党、团、工会组织的重新　组建、关系接转；法人治理结构建立：企业生产经营结构　调整；企业发展目标规划；对产权受让方的要求特别是一　定时间内不得转让原国有产权；以及处理好职工安置遗留　问题等，这些内容对保证国有资产不流失、包括保证职工　利益在内的各方合法权益都是不可或缺的。应该依据改制　方案来制定国有产权转让方案，两个方案都应履行决定和　批准程序。　其次，　《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院　国资委、财政部令第３号）规定：企业转让国有产权成交　后，转让方与受让方应当签订产权转让合同。从实际情况　看，产权交易机构出具的国有产权转让合同都是通用文　本，诸如对受让方再行转让产权的限定．受让方还应承继　哪些遗留问题，承担哪些义务等都没有明确约定。很有必　要通过另行签订国有产权转让补充协议对此加以约定，以　确保国有产权转让的安全性。　另外．做好对国有产权转让后的跟踪监督十分必要。　根据国企改制中国有产权转让实践，确有一些人特别是进　入改制后企业管理层的原改制标的企业的管理人员损公肥　私，隐匿和贬损国有资产（包括国有债权），改制后作为　自己捞取个人好处和邀功请赏的资本。　确保国有资产不流失，重在监督检查。既要做到有法　可依，还要做到执法必严。在国企改制中如何保全国有资　产，是一个系统工程。不是规定了若干个程序就能实现　的。应该看到，当前国有产权转让中有法不依，钻政策空　ａ皤・Ｌ．＂ｌｉａ＇ｎｌｍｌａｗｙｅｒ　３１　维普资讯 http://www.cqvip.com

丈珂坷吁Ｉ国企改革　子、打擦边球等导致国有资产流失的案例还时有发生。　“行胜于言”。即使对国有产权转让有了比较完备的政策　法规，如何付诸实施，严格执法．如何通过强有力的监督　检查，惩恶扬善，对国有资产流失案件及时发现惩处．警　示震慑国有资产蛀虫，保持高压态势，真正筑起防控国有　资产流失的钢铁长城，还任重道远。　三，职工安置中的有关问题　国企改制为非国企的职工安置是一项十分重要和敏感　的工作。稍有不慎，极易引发职工上访、群访甚至围堵交　通、围堵政府机关等事件发生。因此，妥善和审慎处理好　改制企业职工安置中的敏感问题十分重要。　一是经济补偿金问题。　第一，由于相关政策法规衔接问题，改制企业开始执　行的是（劳部发【１９９４１４８１号）第五条的规定，对改制为非　国有的企业职工按照工龄计发经济补偿金，最高不超过１　２　个月。后来有了（国经贸企改［２００２］８５９号），取消了上限，　造成前后政策矛盾，引发职工上访。对此应予补发。　第二．补偿时点问题。人为设置补偿时点有亲疏之　嫌．容易引起不稳定。从国企改制实践看，把产权交易完　成之时或改制后企业完成工商登记注册作为补偿时点较为　客观、合理。　时点就是金钱。”因为确实存在一些职工　拿了补偿金就办理退休，补偿金成了一笔外快，而另一些　职工刚刚办理退休却就拿不到补偿金的问题。　第三，补偿标准问题。有的国企改制前一直处于停产　半停产状态，但计算企业平均工资和职工工资不能随意降　低。应把当地政府规定的职工最低工资标准作为补偿下　限。虽然由此会出现在岗职工和下岗职工补偿工资标准等　同的问题。但应该看到，职工下岗一般并非本人自愿，都　是领导安排的，下岗职工也是做出了牺牲的，不能歧视。　有的生产经营较为正常的国企，为了在改制中降低下岗职　工和工资收入低的职工经济补偿金标准，在计算企业平均　工资时把下岗职工的生活费也作为工资来计算，这是应该　制止的。改制企业的平均工资应不低于当地政府规定的最　低工资标准。这应该是一条底线。按照天津市缴纳社保费　工资基数，当前应在８８０元。因为相关政策法规不明确，　职工的合法权益就难以保证。有关职能部门至今没有设定　一条经济补偿金的底线，令人费解。　第四，补偿金的合理性问题。同任何事物一样，国企　改制职工补偿金的合理性只能是相对的。但有些问题确实　值得进一步探讨。　如，为什么要对改制企业职工进行补偿。比较认同的　说法是：这些国企职工为企业国有资产积累和保值增值做　出了贡献，改制后不能继续享受国有企业的福利待遇了，　因此应该给予经济补偿。问题是，国企改制时所拥有的国　有资产，是否都是当时在册的职工所创造　积累并拥有　的。从建国到国企改制将近半个世纪，许多老职工几十年　辛苦劳动，长期拿低工资，为企业创下了基业，退休后只　拿六七百元退休金。难道不应该对这些老职工进行补偿　吗７一些人把退休老职工当成包袱，没有看到这些老职工　对企业、对国家做出的贡献．这是不尊重历史，是不公正　的。更何况有的国企改制前因领导无能或心术不正，非但　没有保值增值．而是坐享其成，坐吃山空，肆意挥霍，把　前辈剩余的血汗钱拿来补偿，这公平吗７　同时，不加区别、完全按照在职职工工龄进行补偿，　也不尽合理。特别是一些接近退休的职工　工龄长．补偿　金高，把补偿金缴纳保险后还有剩余．这对已经退休的老　职工不能不说是很大刺激。一些进入国企时间尚短的职　工，拿到的补偿金很低，还要重新就业，面临的压力更　大。对此，应有所区别。如对接近退休５年内的职工补偿　金可以不给，完全内部退养。就是给补偿　也要按照适度　原则．距离退休年限越短，补偿递减。而对工龄过短的如　不足５年，以及　４０、５Ｏ职工”，可适当提高补偿。　第五，发放补偿金的企业和行业差别问题。这也是国　企改制中客观存在和不可忽视的问题。补偿金的适当差别　在所难免，问题是有时在一个总公司或集团公司内．由于　历史和现实的种种原因，改制企业之间占有的国有资产、　工资水平差距过大．同工龄、同工种的职工之间拿到的补　偿金相差几倍。对此，改制企业的上级主管单位应予干　预，综合平衡。　另外，国企改制行业间的差别也严重存在。目前，以　天津市国企改制为例，由于所在行业不同，一个３Ｏ年工龄　的国企职工，改制后最低的只能拿到１万多元补偿金，最　高的可以达到十几万．二十几万补偿金，甚至更高。据　说，在石油、金融　电信、电力等行业，一个有十多年工　龄的职工．给十几万元补偿金根本不走　这些行业的职　工，即使内退每月也要拿２０００元左右。这是明显的行业分　配不公。遗憾的是，国家的相关政策法规至今对此没有具　体规定。客观上是在助长新的行业分配不公。　二是如何保证国企改制后职工正常上岗问题。　虽然在这方面国家有比较明确的规定，要求改制后企　业要与职工签订不少于三年的劳动合同。实际上，国企一　旦改为民营，即使与职工签订三年的劳动合同，一些国企　改为民营企业后为”减员增效”．会采取种种手段，如给　你安排难以承担、干不了的工作，迫使职工不得不提前解　除劳动合同。这方面的例子屡见不鲜。对此，国家没有硬　约束。有些改制企业的上级主管单位为避免这样的情况大　量发生，采取与改制后企业签订补充协议的方式，并以收　回国有产权相约束，倒也不失为一种解决办法。　三是如何妥善安排伤病残职工问题。　改制企业几乎都有伤病残职工安置问题。根据实践：　第一　要落实好安置伤病残职工的专项资金，以确保　这这部分弱势群体原有待遇不变，保证他们都能得到妥善　安置。作为国企改制的必要成本，这部分人员的安置资金　一定要先从国有产权转让收益中预留。　第二、要落实好对这部分职工的托管。根据国企改制　实践，可以“留壳”托管，可以由其他国企代管，也可委　托改制后企业管理，但要签订托管协议，而资金要由改制　企业的上级主管单位掌控。．Ｊ罡量