关于政社分开的探讨

关于“政社分开’’的探讨

马庆钰，程碉

(国家行政学院，北京1()(N)89；中央财经大学，北京10()081)

【摘要】“政社分开”作为行政改革中的一项重要议题，其不仅是政府职能转变和公共管理新模式的需要，而且符合“社会事务责任的剩余原则”，符合“多元促进生机”的规律，符合“直销”降低服务产品成本的规律。政社分开的努力离不开科学理念的引导，只有从公共管理的客观要求和社会组织发展的自有规律出发，来探寻改革之路和采取创新措施，才能使政府与社会组织既相对分开叉相互合作的目标真正得以实现。[关键词】政社分开；政社关系；政府职能转变；社会组织管理；公共管理

[作者简介】马庆钰，国家行政学院公共管理教研部教授；程明，中央财经大学文化传媒学院副教授。【中图分类号】D63【文献标识码】A

自从1988年我国政府在第二次行政机构改革方案中提出“转变政府职能”的战略目标以后，

“政社分开”就成为

的一元格局：开放改革三十年后的今天，我国基本上进入一个政府和企业组成的二元格局，至于说社会组织这个单元，虽然说我们已经发展出42．5万个登记过的组织，但是从总体经济规模、就业能力、社会影响来看，仍然微不足道，民间组织总支出占GDP的比例只有0．73％左右，远远低于发达国家7％的水平，也低于4．6％的世界平均水平，还不能算是多元结构中响当当的一元。

就第二个方面看，我国社会组织的性质相对于客观标准也存在明显距离。我国的社会团体中大量组织是官办组织，或者叫做“二政府”。它们有编制，吃财政，即便不是直接的，也与党委和政府有着千丝万缕的关系。“社会组织”是在2004年9月中共十六届四中全会决议中提出来的，目的是为了回避主观上不能接受的其他一些概念符号，增加名称对各类组织的涵盖性，体现我国的特色。但是，无论怎样变通，它都不能离国际公认的客观标准太远。作为与政府和企业不一样的角色，社会组织的主体就是非政府非营利的民间组织。因此它就不应当背离“独立性”和“非营利性”的主要特质，否则就会混同于政府和企业，也就没有什么政社分

开了。

各级政府对自身管理的一个带有转折意义的要求。所谓“政社分开”，就是促进实现社会各类角色的合理分化，让政府不再担当“千手观音”的全能职责，按照社会事务管理的规律，还原社会组织也就是民间组织或者“非政府非营利组织”的应有社会地位，在我国建构一个多元参与的公共管理新格局。“政社分开”是一个进步的理念，是一个改革的理念，是一个政府管理现代化的理念。所以二十年来，

“政社

分开”早已成为我们日常生活中一个频率很高的概念字眼。

与此同时，我国政府也一直在进行着相应的努力，比如从1998年开始，中办和国办就以“两办”的名义要求“党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务”。比如在行政改革中也着力推进政府职能转变，为社会组织留出发挥作用的空间：比如已经认识到双重管理体制的弊端并试图为社会组织的发展创造更好的条件等。

但是，按照公共管理的多元化本质要求来看，对照社会组织应有的性质看，根据我国社会组织登记管理的实际状况看，

“政社分开”的改革目标还远远没有达到。就第一个

面看，我国还没有真正形成多元管理和服务

就第三个面看，我国对社会组织的入门管理还是没有

的格局，计划经济时代，我国是一个政府大包大揽无微不至解决好。自1988年《社会团体登记管理条例》出台以来，

社团管理研究11

士，言霎筹盖辜麦釜蓑芦龛≥嘉差萎

学兼职教授，博士研究生导师。

主要研究方向为政治与行政价值、政府成本与竞争力资源开发与管理等。已发表《公民文化建设的价值尺度》、《中国政治文化的发展逻辑》’’、《中国改革怎样面对新公共管理》、《国

彗誓差羹喜兰辜窝辈茎彖姜：手≥鬈

文与一百余篇，出版个人专著和合著多部，代表作为《告别西西弗斯：中国政治文化分析与展望》、《中国政治文化分析与展望》、《中国非政府组织发展与管理》、《中国与韩国行政改革比较研究》、《非政府组织管理》、《中

国彳亍兰辜篆梨纛基金、国

务院、民政部、教育部等多项重要科研与咨询课题，诸如“将农村纳入公共服务体系的政策与实现机制”、“我国社会组织能力建设”、“发展与规范非政府组织，促进社会稳定与社会和谐”、“国外行政改革咨询报告”等。

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二十年间，大约只有20％的社会组织按照规定在民政部门登记注册，而80％的社会组织则处于“无法定身份”的状态。由于很多社会组织无法按照现有条件要求跨过正式登记的门槛，他们便只能半公开、半地下地活动。结果是影Ⅱ向了社会组织的规范和正常发展，也不利于政社分开格局的形成。

目前，我国党的部门和各级政府，都非常重视“政社分开”所遇到的困难，并且一直在进行实践探索，希望通过管理创新推进政社分开，为转变政府职能，建立公共管理新格局创造条件。在这个过程中，我们感觉有几个问题需要提出来，引起各方的注意。为的是使针对社会组织管理的改革少走弯路，使政府“政社分开”的目标越走越近而不是相反。

第一个问题，应当更加全面认识“政社分开”的意义。这似乎已经不是什么问题，正如上述，我们的改革实践者都能够清楚认识到，这是政府职能转变和公共管理的需要。除此而外，还有三个理由在这里强调：

第一个理由，政社分开是“社会事务责任的剩余原则”所要求的。根据国家共同体生成机理，应当承认，个人和家庭始终都是利益责任的核心和根本，而国家共同体是个人和家庭利益实现的延伸工具。尽管国家利益非常宏大和伟岸，但最终都是和共同体中每个成员的利益相关联的。在一个国家社会中，与社会成员利益息息相关的各种事务责任，并不是也不可能一概由政府来包揽和承担的，而是依照可实现程度由不同责任主体来分担的。人们日常的大部分事情都是个人和家庭能做的事务，这叫做私人事务，并不需要政府介入；而私人处理不了的首先应由社会组织或者社区组织来做，也基本不要政府来介入；在这个层面再处理不了的，再由政府组织承担起来。承担的责任也是先地方、后省里，只有那些复杂到地方各级政府组织都做不了的公共事务，最后才轮到国家政府出面来承担管理或者服务的责任。这就叫做-一社会事务责任的剩余原则”。所以，

“政社分开，，

是符合这佣舻种社△事务管理的责任分担㈣是国家共同体中一种最合

理的利益实现形式。

第二个理由，政社分开符合“多元促进生机”的规律。事物发展的一般规律是，多元要比一元好，有利于共生共存和生机活力的蓄养与保持，有助于生命力的延续。社会管理也不例外。我国计划经济时代的政府管理，是一元管理，在没有比照、没有学习、没有竞争的环境中，再加上政府自有的官僚文化和天然惰性，久而久之，最终丧失社会事务管理的活力和效率。而按照公共管理模式，引入多元机制后，各类社会组织也能有自己的权利空间，承担本来属于自己的利益责任。政府、营利组织和非营利组织之间围绕公共事务，各有分工，各有侧重，相互支持，相互合作。同时又能够相互借鉴与学习，这样既能够激发各自的潜能和动力，又能够给社会增加生机和活力。

第三个理由，政社分开有利于降低成本和提高效率。公共事务管理是需要成本的，管的越多成本越高，环节越多成本越高。传统政府管理是政府什么事情都去管，无微不至，无远不届。可是，社会事务纷纭复杂，性质有别，政府既没有人力和财力，也没有精力和能力把天下所有事情都管起来而且管得让每个成员都满意。按照“社会事务责任剩余原则”，只有个人、家庭、社会组织和社区组织做不了的事情，才由政府出面组织解决。这种责任分担机制不仅可以调动各方积极性，而且还有利于成本降低和效率提高。我们了解企业产品有“直销”和“转销”的销售做法。直销无论对生产者还是对消费者来说，都是最为经济和合算的。政社分开的做法，就很像采用直销的办法来处理社会事务，社会个人、家

庭、组织能够自己做的，不用代劳：只有实在处理不了的再让政府去做。政社分开，创造条件让社会组织直接参与社会事务的自我管理和服务，从理论上讲，既可以让政府摆脱全能政府的尴尬，也可以因为减少了“转销”环节而减轻公民纳税的财政负担。关于政社分开的进一步认识和分析，可以更加激发党和政府推进社会组织管理改革和促进政社分开的自觉性。

第二个问题，应当避免管理体制改革走入误区。为了实现政社分开，各地都在紧锣密鼓地进行社会组织管理的创新。新思路、新经验、新机制层出不穷，这的确是令人欣慰的好现象。但是创新如果偏离了正确价值理念的导向，我们的创新就有可能走进误区，付出成本收不到实际效果是小损失，更让人担心的是有可能创出一个更糟糕的工作机制，最终使政社分开的道路越走障碍越多。这样，我们就不是创新而是在继续守旧。

针对广为诟病的双重管理问题，不少地方都在寻求简化登记管理、扶持社会组织发展的做法。鞍山、北京、广东的创新实验虽然各有特点和贡献，但并不是每个探索都有利于政社分开的目标要求。

1．辽宁创新。辽宁鞍山针对行业组织管理采取的创新办法是将原来业务主管单位的审批权，转移到了当地工业经济联合会的名下，虽然将多个部门的管理简化为一个组织的受理，但是并没有在本质上突破“双重管理”旧做法，同时还违背了“社会团体的主体地位一律平等”的法规原则。

2．北京创新。从2007年开始，北京市就大张旗鼓进行社会建设的系统工程，核心是建立“枢纽型社会组织”。在这个新概念下面，他们成立了“北京市社会工作委员会”，和市政府的“社会工作办公室”，制订了五个社会建设的文件。具体动作是在改造、提升、新建基础上，将原来的134家社会组织的业务主管单位，减少为由各人民团体为主的25家挂靠和业务主管单位。

这个做法的初衷也是为了简化双重管理的体制，但是实际结果也很难如愿。现在围绕着社会组织发展与管理，出自党委和政府的不同职责部门越来越多。既有“民政局社团办”、又有“指导作用的政府部门”、“枢纽型组织”，还有“市社会建设工作领导小组”、

“领导小组办公室”、

“市委社工委”、“市府社工办”。根据2008出台的《关于加强推进社会组织改革与发展的意见》，

“社会建设工作

领导小组”是北京市社会组织发展和建设的总协调者：它的具体工作机构是“领导小组办公室”，具体召集联席会议，研究、部署、协调有关枢纽型社会组织管理、社会组织建设、社会组织党建等工作i

“市委社工委”和“市府社工

办”对全市社会建设进行规划、指导和综合协调：

“市民政

局社团办”负责登记注册和监督管理：枢纽型社会组织将承担业务主管单位的职责：原来的挂靠单位将做行业管理政策指导方面的工作。

这个探索，基本上与“组织管理的层次精简、环节精简和主体精简原则”相违背，导致管理关系更加复杂，法定民间组织管理机构地位被相对矮化。虽然在设计逻辑上是想逐渐淡化有关行政部门的“婆婆”作用。但是，

“市委社工

委”和“市府社工办”的作用有不确定性，且实践当中极有可能逐渐凌驾于其它职能机构之上，形成对社会组织管理的干预，最终不利于政社分开。

3．广东创新。在深圳市、广州市社会组织管理探索基础上，广东省近几年对双重管理体制进行了突破性改革。以行业协会管理为例，他们从2006年开始，率先取消了业务主管单位，统一由民政部门行使对行业协会的登记和管理。广东在协会组织管理改革中实行的“五自”(自愿发起、自选会长、自筹资金、自聘人员、自主会务)和“四无”(无行政级别、无官方编制、无业务主管部门、无现职国家工作人员兼职)也很好实现了与民间组织性质的真正对接。

广东的做法直接避免了不少地方所谓的“变通”和“迂回”措施，可以说是一步到位。尽管遇到现有法规的冲突以及原有挂靠部门资源和相应职能转移方面的滞后以及其它有待克服的问题，但是，广东在双重管理体制方面的改革的确具有标杆意义，在实现政社分开上具有一定的推广价值。

第三个问题，政府与社会组织应当建立合作机制。在多元参与的公共管理时代，其重要的管理特征，一个是讲究分工合作，一个是讲究成本效益。所谓分工合作，是强调政府的职责主要是掌舵，也就是进行总体规划和制定公共政策，而具体的社会管理与公共服务项目，则由包括企业、社会组织在内的各种角色来承担。所谓讲究成本效益，就是政府通过购买服务的机制，将各种社会资源都纳入到社会管理和公共服务中来，不仅调动和激发各类社会组织参与公共事务的积极性，而且还通过合约购买的方式，降低成本，提高效益。

在当今公共管理的潮流中，

“花钱买服务”和“政社伙

伴关系”，早已经是一些非常时髦的政府管理术语。比如英国布莱尔政府于1998年与全英慈善组织委员会共同签署的具有划时代意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT)和《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》，比如美国布什政府于2001年组建的“基于信仰和社区行动的白宫办公室”，以及在联邦和各州和城市成立的负责规划、协调、服务于NGO组织的“国家社区服务公司”等，都是政府“花钱购买服务”，与社会组织合作的实践典范。在这个合作过程中，政府管规划，管合约，管标

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准，管招标，管评估，管质量，管买单。而各类社会组织主要是以其相应资质争取公共项目和政府的资助。提供社会管理和公共服务。大量实践证明，这种政社分工，合约服务的机制，的确能够节约成本，提升质量，便于管理，容易问责。

我国如果想借鉴这方面的经验，需要先解决两个问题。一个是关于社会组织参与社会事务管理的空间问题。也就是说，政府必须要转变观念，克服履行职能当中的越位弊端，给社会组织留出机会来。现在的情况是受利益、习惯、体制等因素的影响，政府好多部门仍然是一边说着职能转变，一边却把很多服务事项继续揽在手中不放，比如政府机构和事业单位的关系中，就存在政府职能越位错位现象。由于双重管理体制的影响，也由于政府部门对自身利益的考量，再加上改革推进中的各种复杂因素，使我国事业单位呈现一种怪相。我们的政府部门，几乎个个都有各种中心，在门户网站上随便打开一个中央部委和省级厅局的机构，就可以看到，少的有五六个，多的有十几个、二十几个甚至三十多个事业单位，有些政府的部委，在内设机构之外，各种中心、研究所、研究院、培训基地、报社、出版社、学会、协会、基金会、促进会、联合会等等一应俱全。

“近水楼台先得月”，

这种政府和准政府组织一统天下，部门职能资源在内部循环的封闭局面。否则就无法实现政社相对分离和建立政社伙伴关系，当然也就没有社会组织的参与空间。

另一个问题是，要建立规范的政府与社会组织的合作机制。这个创新需要做的工作，首先是要通过法规或者规章的形式，对政府与社会组织合作做出规范性要求；第二是要指定具体部门梳理公共服务项目的性质，同时对社会组织的种类和资质能力进行评估和归类：第三是根据项目和社会组织的视情况制定可行性年度购买计划，并将年度购买计划与财政预算挂钩；第四是由相关部门制定服务项目的执行标准并确定评估程序与验收激励办法：第五是由政府机构根据国家“招投标法”选择公共项目的具体承担者并进行合约管理：第六，是由合约管理部门组织进行评估与验收，确保服务项目的质量。

没有政社分开，也就没有政社合作。政社分开是深化行政改革总框架中的一项必不可少的任务议程。中央政府反复强调要努力实现政社分开，说明改革领导者对这个问题的基本判断是准确的。但是这个推进过程一定会受到一些传统认识和习惯做法的阻碍。只有通过加深认识和进一步树立科学理念，从公共管理的客观要求和社会组织发展的自有规律出发，来探寻改革之路和采取创新措施，才能使政府与社会组织既相对分开又相互合作的目标真正得以实现。

“肥水不流外人田”。在这个结构中，内设机构制定政策和分配资源，然后将机会首先留给自己底下的事业单位，而不是民间社会组织。下一步应通过深入的事业单位改革，打破

■短讯……………………………………………………………………………………………………………

中国慈善组织能力公信力需进一步提高

中新网4月8日电(记者张希敏)民政部副部长窦玉沛8日指出，中国现代慈善意识普及不够，慈善组织能力、公信力等需要进一步提高。

窦玉沛在“2009年度中华慈善奖报告会”上说，2009年中国的慈善事业继续平稳健康发展。本次“中华慈善奖”的候选对象具有广泛的社会代表性，申报“中华慈善奖”的145位个人、180家企业，年度捐赠达133．5亿元人民币，占2009年度捐赠总额的40％。申报的247项目，资金总额达至i]75亿元，直接受益人达1800万人，间接受益1．3亿人。有136位普通个人申报“最具爱心慈善行为楷模”，他们中既有普普通通的平民百姓，也有声名显赫的名人富豪；有视慈善为己任，常年捐款赈贫助学，也有视慈善为习惯，默默服务鳏寡孤独；有在职警察，也有退休教师；有名人明星，也有在校学生；有耄耋老人，也有青

年孩童。

他说，2005年设立“中华慈善奖”一来，中国慈善组织数最不断扩大，截止至1J2009年底全同基金会达到1837家，比上一年增长258家。慈善成为了企业社会责任。企业社会责任在中国经历了理念启蒙、行动探索和社会共识的阶段，一种东方化的“中国式责任”理念正激荡成型。面对全球金融危机对实体经济和慈善事业带来的冲击，中国的企业并没有在慈善的道路上止步退缩，反而表现出高度的责任意识。

窦玉沛认为，目前中国慈善事业还存在一些突出问题，慈善发展环境有待改善，慈善文化宣传需要进一步加强；政府向慈善组织购买服务机制尚需建立、完整的志愿服务体系尚需搭建等。

(来源：中国新闻网)

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