“疏解非首都功能”的现状、问题及对策调查研究

田子锟张璋赵鑫伟摘要院随着北京市人口日益增多袁各种问题已经影响到北京市的整体发展遥为解决北京市的野大城市病冶袁文章基于问卷调研数据分析野疏解非首都功能冶的现状及存在问题的原因袁借鉴国外其他城市的疏解经验袁提出相关建议遥

关键词院大城市病曰疏解非首都功能曰人口疏解

一尧引言

野大城市病冶通常指在大型城市出现的人口膨胀尧交通拥挤尧住房困难尧环境恶化尧资源紧张尧物价过高等问题袁导致城市中人们生活压力过大尧居住环境日益恶化遥同时容易导致企业的投资过于集中在大城市袁小城镇发展缺少动力袁使许多城市的发展模式逐渐偏离原本应有的理性增长轨道遥叶北京城市总体规划渊2016年-2030年冤曳已经完成袁本次规划牢牢抓住疏解非首都功能这个主要矛盾袁努力破解北京市的野大城市病冶袁旨在提高北京城市治理能力袁也由此规划了北京作为国家首都和迈向国际一流和谐宜居之都的发展路线遥规划到2020年袁北京的人口规模控制在2300万以内袁然后长期稳定在2300万遥与人口控制同步进行的是北京市城乡建设用地规模袁计划在2020年减至2860平方公里左右袁到2030年减至2760平方公里左右遥显然袁该规划把控制全北京市人口规模袁被视为破解北京野大城市病冶的主要手段遥这同时袁北京市于2018年发布了叶北京市新增产业的禁止和目录(2018年版)曳袁从产业上进行袁将管理产业措施分为禁止性和性遥禁止性指不允许新增固定资产投资项目袁不允许新设立或新迁入法人单位尧产业活动单位尧个体工商户遥性主要包括区域尧规模和产业环节尧工艺及产品袁其中对农业尧制造业尧服务业等90个行业做出了不同程度的规定遥

从现有研究看袁杨舸渊2013冤介绍了经济结构转型战略背景下的北京市人口问题袁分析了北京大城市病产生的原因以及疏解非首都功能的重要性遥魏庆渊2015冤深入了解了莫斯科尧纽约尧伦敦尧巴黎尧东京等大城市的治理效果袁并藉此对解决野大城市病冶提出了相关建议遥冯双丽渊2010冤提出可以通过建设野中心城+新城冶的全新城市空间结构袁将过度集中的人口疏解到外城来疏解人口遥本文将基于问卷调研数据分析野疏解非首都功能冶的现状及存在问题的原因袁以提出相关建议遥

二尧调研问卷分析渊一冤基本情况

本次调研中袁共发放300份问卷袁其中有效回收267份袁全部采用网络发放和回收遥被调查者中男性占总数的48.55豫袁女性占51.45豫遥年龄分布上袁20周岁以下的人数占比28.99豫袁20~30岁的人数占比29.71豫袁30~40岁的人数占比12.32豫袁40~50岁的人数占比28.26豫遥北京户籍人口占比82.61袁已婚的人数占比41.3豫袁未婚的人数占比56.52豫袁准备结婚的人数占比2.17豫遥从以上数据来看袁被调查者的性别尧年龄和婚姻状况构成均与现实较为符合遥

渊二冤行业分布及住房情况

在本次调查对象中除除能源供应袁水利和环境及公共设施管理业以外袁社会中其它行业均有涉及袁其覆盖的行业面较广具有一定的代表性袁其中文化娱乐尧教育培训尧建筑业等都占比10豫以上袁86.95%的被调查者月收入在6000以下遥在住房状况上袁74.%的被调查者有自有住房袁9.42%的被调查者由单位提供住房袁15.94%的被调查者租房遥结合被调查者的户籍状况袁租房是在非京籍人员的主要居住方式遥

渊三冤对于了解情况

关于被调查者对疏解非首都功能相关的了解程度袁将近三分之一的被调查者表示不了解袁说明人们对于该的了解并不全面遥然而袁疏解非首都功能关系到多方的利益袁的出台和具体执行可能会对部分群体特别是非京籍群体的利益造成一定的冲击袁甚至出现对抗现象袁从而影响的实施效果遥

渊四冤对于人口疏解的影响

在被问及在疏解非首都功能的大背景下袁被调查者是否依旧计划在北京工作遥75.36豫的被调查者表示仍会留在北京工作袁仅有7.97豫的被调查者表示会离开北京遥通过数据可以看出北京对人们的吸引力依然巨大袁其原因主一方面是北京这种特大城市能提供更多的就业机会袁另一方面其提供的医疗尧教育等公共服务在整个华北甚至全国都具有其它城市不可比拟的优势

三尧北京人口疏解缓慢的原因分析渊一冤人口分布不均衡

清华大学教授蔡继明指出袁北京城区

中国集体经济21

战略研究的人口规模还有以部分提升的空间袁最终可以达3600万人左右遥北京野大城市病冶的原因表面看起来是人口规模过于庞大袁但实际上是人口分布不均衡袁北京核心区域人口过于密集袁主要集中在五环以内遥北京城区路面交通拥堵不堪就是一个体现袁然而袁其重要成因是轨道交通使用率低下遥同样是特大城市袁东京的都市圈轨道交通出行比例为59.6%袁东京市区更是高达78.4%袁而北京这一比例仅为22.7%遥如此看来袁北京市人口恐怕是个多方面的系统性任务遥

渊二冤资源分布不均衡

北京野大城市病冶和中国超大城市太少尧北京占据资源太多也不无关系遥如在医疗资源上袁北京的医疗资源占据全国首位袁在2017年叶中国医院专科声誉排行榜曳中袁北京占了7大科室的5席遥教育优势也同样明显袁北京名校云集袁北京拥有985高校10所遥因此袁要减轻北京的人口压力袁更好的途径恐怕不是高筑壁垒袁而是完善中国城市群格局袁增加超大城市的数量遥以控制人口规模来治理野大城市病冶袁其实在一定程度上是错把伴生现象当做因果关系遥按经济学家周其仁的说法袁野我们看到密度就头大袁希望回到人口低密度状态去遥冶这显然解决不了问题遥要知道袁治理野大城市病冶袁是为了让城市生活更美好袁而不是将更多的人口拒之门外遥

渊三冤规划缺乏弹性

北京城市总体规划描绘的是一个城市整体性尧框架性尧长远性的具有战略意义的蓝图袁经法定程序批准之后袁成为下一步编制详细规划的依据遥总规确定北京人口规模控制在2300万袁那么其他的更加详细规划也一定会以此为依据进行建设遥如果到时候北京的人口规模超过2300万甚至远超几百万袁那么就会对于已经规划完成的城市功能形成一定的考验遥在规划上严格上限的封闭式人口控制袁未必能够缓解野大城市病冶袁反而有可能带来一定的副作用遥事实上袁叶北京城市总体规划渊2004~2020年冤曳实施近10年袁当时制定的人口规模为1800万人袁但这一数字早已经被突破遥当初总体规划对人口规模的预估不足袁城市建设没有跟上袁基础设施配套缺乏袁可能也是北京患上野大城市病冶的一个重要原因遥那么袁今天在总体规划中袁对于北京的人口规模袁可否更开放一些袁留下更大的余地呢钥

四尧国外其他城市的对比分析

从人口密度看袁在东京尧首尔尧孟买尧

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2019年24期渊8月冤

墨西哥尧上海尧北京等国际六大都市区中袁东京的人口密度最高袁为4684人/平方公里袁而北京的人口密度以2583人/平方公里袁居倒数第一遥

渊一冤巴黎

巴黎在工业化和城市化的进程中袁出现了空气尧水污染严重袁就业竞争激烈袁住房短缺袁犯罪率居高不下袁交通拥堵等野大城市病冶遥针对这一情况法国在2007年提出大巴黎计划袁希望能够将巴黎的城市功能进行疏导遥将巴黎周边的凡尔赛尧枫丹白露等地区全部纳入巴黎的管辖范围袁并且作为巴黎的功能城区遥为解决上述问题袁其一袁法国投资1080亿欧元打造欧洲最大的基础设施工程袁其中的大巴黎快线计划囊括90%居住在离地铁站2公里以内的居民遥其二袁在巴黎周边修建大量停车场袁方便外地车辆停泊袁通过收入燃油税和排放费等措施鼓励大众进城选择有轨电车遥在上述措施真正落实以后袁巴黎的汽车数量减少了30%袁交通拥堵和环境问题都有了袁极大的改善遥

渊二冤东京

在二十世纪五六十年代袁日本东京随着经济的发展袁人口在短时间内急剧增加袁导致交通拥堵情况严重袁东京甚至一度被人们叫做野通勤地狱冶遥为解决上述问题袁日本于1956年出台叶首都圈整备法曳袁通过转移机构和吸引企业迁入等办法袁在涩谷袁新宿等地建成副中心遥在1982年又在上野等地建立副中心袁到1995年袁东京的副中心达7个遥这些副中心的医疗尧教育尧文化尧娱乐设施十分完善袁且与其它地方的交通联系十分密切遥在迁出功能的同时袁东京大力改善公共环境质量袁将企业外迁空出的地皮用于城市绿地的建设遥便捷的交通袁合理的副中心布局袁让东京圈大而有序遥

渊三冤伦敦

工业化之后的伦敦同样人口聚集袁大气污染严重遥为了解决伦敦的野大城市病冶袁英国颁布大伦敦计划袁包括内城圈尧城郊圈尧绿带圈尧乡村圈遥同时袁共建8个即能生活又能工作袁自主的新城遥此外袁出台企业税收优惠袁为人们提供保障住房袁这直接吸引了几百万人口进入新城遥但大伦敦计划也存在一些问题袁一是由于过于注重就业与居住袁忽视了休闲娱乐设施的建设袁导致新城人口增长速度较慢袁没有完全达到预期效果曰二是东伦敦大量资源尧人口流入新城区袁导

致伦敦内差距悬殊尧治安下降严重等问题遥

五尧相关建议

其一袁循序渐进袁平稳发展遥在访谈过程中袁受访者普遍指出袁北京非首都功能疏解需要循序渐进尧平稳发展袁给予在京企业以及在京就业人员一定的缓冲期遥疏解非首都功能不是一朝一夕的工作袁应给予人们和企业一个合理的过渡期袁并且在此期间切实做好保障民生的工作遥面对如此浩大且密切联系民生的工程袁企业尧人口尧就业尧住房等诸多问题需要进行安排协调袁平稳发展袁愚公移山式的疏解是人们最希望的遥

其二袁解决人口就业问题遥随着北京非首都功能疏解的进行袁产业结构调整袁部分行业可能迁出北京袁部分行业人口可能随之迁出袁而部分行业人口可能因此而转行袁重新就业遥调查数据显示袁有17.39%的人因此失业或更换工作袁有25.36%的受访者表示因此而增加了在京就业的难度遥因此袁在北京非首都功能疏解此过程中袁切实解决就业问题是确保疏解工作顺利进行的先提条件遥31.16%的受访者表示即使不在京工作袁也将选择在环京地区工作遥那么袁在北京非首都功能疏解的策略应该首先以环京为主袁再逐步外推遥

其三袁立足民生袁服务于民遥对于北京疏解非首都功能袁老百姓最关注的就是野疏解冶的出发点尧采取的方式和得到的结果袁最终是否真正促进民生遥因此袁疏解工作的出发点应以人为本袁人性化疏解袁做好宣传工作袁获取大部分老百姓的支持遥

其四袁公开透明袁公众于民遥北京疏解非首都功能工作袁既神秘又熟悉袁切实发生在身边袁部分受访者却又表示不是十分了解遥事实上袁任何的实施袁在立项前做足调研工作袁做好公示与宣传工作曰在项目执行期袁根据实际情况进行调整曰在项目后期能根据前期实施效果进行反馈和修正遥一切流程做到足够的透明化袁普惠于民袁才能获得人们的支持袁才有助于疏解非首都功能的相关工作有效进行野基于元产基业金项目遥

结构优院化的土地国家社会科供给学结基构金项目化设计与动态管理研究冶渊项目编号院18BJL053冤袁北京联合大学野启明星冶大学生科技创新项目渊项目编号院201811417SJ079冤遥

渊作者单位院北京联合大学遥张璋为通讯作者冤