一ＭＡＲＫＥＴ ｌ市场 究时被写进了报告，在后期大 了国家计委的批准。由此可以 发挥基础性作用，以公有制为 岳做ＢＯＴ项目时对移交时项目 确定１９９４年是ＢＯＴ试点项目的 主体多种所有制共同发展，为 设施的状态都做出了明确且严 起点，可以称为“中国ＰＰＰ元 ＰＰＰ的推广提供了理论基础。 格的规定。 年”。 “十六大”精神是建设部２００２ 探索阶段的项目都是投资 除了国家计委推出试点项 年底出台《大力推进市政公用 人发起的，通过谈判方式和政 目外，各地政府也推出了一些 市场化指导意见》的大背景。 府达成了一致，没有招标的过 ＢＯＴ项目，比较典型的有沈阳 随着ＰＰＰ项目的推进，建设部 程。这些项目也是地方政府自 发进行的，没有中央政府的关 注、总结和大规模推广。 ＰＰＰ发展的第二阶段—— 试点阶段 １９９４年到２００２年是我国 ＰＰＰ发展的第二阶段——试点 阶段。国内学术界较早研究 ＰＰＰ是从这个阶段开始的。 ＰＰＰ试点阶段的工作是国 家计委推动的，是有组织的， 这点不同于探索阶段各地摸石 头过河的做法。１９９２年初邓小 平南巡以及１９９２年底召开的 “十四大”确立了社会主义市场 经济体制，为基础设施市场化 投融资改革提供了理论依据。 １９９３年新一届政府成立后，国 家计委开始研究投融资体制改 革问题包括ＢＯＴ可行性问题。 １９９４年，国家计委选择了五个 ＢＯＴ试点项目：广西来宾Ｂ电 厂项目、成都第六水厂项目、 广东电白高速公路项目、武汉 军山长江大桥项目和长沙望城 电厂项目。１９９４年底，一批国 家计委官员下海成立了大地桥 基础设施投资咨询公司，其英 文名“Ｂｒｉｄｇｅ Ｏｆ Ｔｒｕｓｔ”的缩写 也是“ＢＯＴ”，目的同样非常明 确要做ＢＯＴ业务。大地桥成立 后开始为来宾Ｂ电厂项目做准 备，１９９５年５月，来宾Ｂ获得 ５６水工业市场２０１４年第７期 水厂ＴＯＴ项目、上海黄浦江大 桥ＢＯＴ项目、北京第十水厂 ＢＯＴ项目、北京西红门经济适 用房ＰＰＰ项目、新疆托克逊电 厂项目、北京肖家河污水项目、 北京房山大学城项目等。严格 讲，这期间的地方ＢＯＴ项目也 是试点项目，有的项目在政府 批文里就叫试点项目，不叫试 点项目的ＢＯＴ项目在当地即是 开创性的，也没有太多其他 ＢＯＴ项目出现，ＢＯＴ没有成为 地方常规投融资方式。 国家计委和地方的ＢＯＴ试 点项目涉及的行业是很多的， 包括电力、自来水、污水、燃 气、大桥、区域开发等。这些 试点项目有的成功了，不仅签 订了合同，而且合同得到了执 行。有的失败了，部分没有签 约就夭折了，部分签了合同但 在执行期间终止了。无论是成 功的还是失败的项目，都为后 来的ＢＯＴ项目运作积累了重要 的经验。 ＰＰＰ发展的第三阶段—— 推广阶段 ２００３年到２００８年是我国 ＰＰＰ发展的第三个阶段——推广 阶段。 ２００２年“十六大”提出我 国社会主义市场经济体制已经 初步建立，市场在资源配置中 又陆续出台了一些文件，包括 ２００４年出台的１２６号文《市政 公用事业特许经营管理办法》， 该办法及各地出台的特许经营 条例是这一时期开展ＰＰＰ项目 的基本法律依据。 借《指导意见》的东风， ２００３年全国各主要城市掀起了 市政公用市场化（ＰＰＰ）高潮。 ＰＰＰ项目所属行业以污水项目 为最多，当时正赶上全国各地 建设污水厂的高峰，自来水、 地铁、新城、开发区、燃气、 路桥项目也都有。比较著名的 ＰＰＰ项目有合肥王小郢污水 ＴＯＴ项目、兰州自来水股权转 让项目、北京地铁四号线项目、 北京亦庄燃气ＢＯＴ项目、淮南 新城项目、北京房山长阳新城 项目等。用目前ＰＰＰ的概念考 察，当时ＰＰＰ项目很多，但第 一个称ＰＰＰ的项目是北京地铁 四号线项目。 在ＰＰＰ推广阶段，市场经 济特征非常明显：第一，国外 公司、民营企业、国有企业、 上市公司同台竞争；第二，市 政公用行业作为一个传统赔钱 行业，多数项目的竞标过程未 受到领导干预，竞标过程公开 透明，很多项目的竞争达到了 白热化程度；第三，企业“八 仙过海”的竞争结果是溢价频 出，效率提高的改革效果开始 ＭＡＲＫＥＴ ｆ市场 视民间投资。２０１０年，国务院 阶段应该还会有较大的发展。 的基本内容。ＰＰＰ不是包医百 病的灵丹妙药，但ＰＰＰ可以带 出台了鼓励和引导民间投资的 新国３６条，但效果不明显。 在这个时期，国有企业尤 普及阶段 ＰＰＰ发展的第五阶段—— 来体制和机制的创新，可以为 解决当前的问题提供非常有益 在普及阶段，ＰＰＰ会出现 其是央企拿到了银行大量授信， ２０１３年开始我国ＰＰＰ发展 的帮助。 尽管没有政策规定私人资本和 进入了第五个阶段，这是一个 外资不能进人某些领域，但由 新的阶段，这个阶段的故事正 新特点：第一，并购机会将增 于国企特别是央企在强大政府 资源支持下按照自己规则的做 法，使私人资本和外资无法参 与竞争，社会上出现了“玻璃 门”、 “弹簧门”、 “旋转门” 和“国进民退”等说法。为了 促进民间投资，２０１２年国务院 各部委出台了２０多个落实新国 ３６条的细则，但ＰＰＰ市场没有 发生实质性改变。 当然，这个阶段有些地区 还是比较规范的，继续推出了 一些竞争性ＰＰＰ项目，私人资 本、外资和国资在这些项目里 进行了同台竞争，如大连垃圾 处理ＰＰＰ项目，经过充分竞争 处理费用只有５０多元每吨。国 企、央企的新做法对私人资本 和外资的行为方式产生了很大 影响，他们一方面向央企学习 寻求规避竞争，另一方面也寻 求与国有资本的合作，以利用 国有资本的优势。这个时期的 ＰＰＰ市场没有出现充分竞争、溢 价频发的火爆场面。 反复阶段的后期ＰＰＰ市场出 现了新的变化。在ＰＰＰ推广阶 段，私人资本较广泛地参与了 ＰＰＰ项目，其中有些新进入这 个领域的企业不够专业，有些 企业拿到一两个项目无法实现 规模经营，所以在第四阶段出 现了并购整合的案例，这完全 符合市场规律，并购整合在下 ５８水工业市场２０１４年第７期 在发生。很多人对这个阶段都 有很高的期待，我们暂且叫这 个阶段为普及阶段，希望ＰＰＰ 成为我国经济发展中一种常态 模式。 “十八大”提出“让市场 在资源配置过程中发挥决定性 作用”，这为ＰＰＰ的普及提供了 理论基础。为了保证ＰＰＰ项目顺 利实施，国家发改委启动了特许 经营立法工作。学术界、咨询界 也热闹起来，各种研讨、沙龙层 出不穷，各种文章著作不断问世。 最近财政部专门成立了ＰＰＰ中 心。ＰＰＰ已经展现出火热的场 面。 实际上，这次推动ＰＰＰ有 着很强的社会经济背景。中国 城市化经过十年高速发展，在 取得成就的同时出现了大量问 题：房价见顶，土地财政难以 为继；地方债超过２０万亿，还 在快速增长，有些地区甚至对 债务形成了依赖；环境问题日 益突出，治理环境需要大量资 金；国有体制可以调动大量资 源但浪费惊人，投资效率越来 越低；参与城市建设的央企负 债率快速攀升超过了８０％，如 果有些新城或房地产项目出现 问题，融资和抗风险能力会快 速减弱；等等。中国需要转变 发展方式，提高效率、减少浪 费、少走弯路是转变发展方式 多。国家要推动混合所有制经 济，并购将是实现这个目标的 重要手段。第二，多个ＰＰＰ项 目同时推进的情况会增加。以 前做一个项目较少关注相关项 目，协同效应差，多个相关项 目综合考虑可以减少浪费，提 高效益。第三，中国企业走出 国门做ＰＰＰ的情况会增加。中 国企业“走出去”是必然的， 这个过程已经开始。第四，总 结经验教训并进行推广会受到 新一届领导的重视。 千里之行始于足下，站在 普及阶段的起点上，我们无法 对特许经营立法有过高期待， 因为那需要太多时日，做好 ＰＰＰ的当务之急是规范、规范 再规范。选择社会主体要公开、 竞争，鼓励私人资本进人优化 混合所有制的管理机制，政府 要守信用并对社会主体进行严 格监管，充分发挥专业的第三 方评估机构的作用，要千方百 计扫除阻碍国３６条的种种弊端 包括利益集团的阻挠。做好 ＰＰＰ工作，任重道远……
