评析日本住宅政策改革

评析日本住宅政策改革

作者：梁艳琴

来源：《科学之友》2009年第01期

摘 要：文章通过叙述战后日本经济、社会情况的变化，指出了日本社会的住宅现状，并分析了其住宅政策的改革。

关键词：日本；住宅；政策；改革

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1000-8136(2009)02-0107-037

1 经济、社会情况的变化

1.1 少子老龄化及社会观念的变化使原有的住宅需求和家庭形态发生改变

从总的发展状况来看，日本城市总人口的减少和老龄人口的增加将是一个趋势。2006年，日本人口达到最高值；家庭户数也会在2015年达到最高值，之后开始下降。而且，由于老龄化速度加快，2015年，将有近40%的家庭属于老年家庭，且在这些老年家庭中，将近60%的家庭形态是单身老人或老龄夫妇二人构成。这些老年人，为了方便照顾自己，希望得到无障碍住宅，而现如今符合标准的无障碍住宅仅占所有住宅总数的3.4%，见表1。而且，不仅老年家庭，非婚家庭和单身家庭的比例也将不断上升。据统计，在1980年时，各种家庭形态中，核心家庭所占比例最大，约为40%左右，到2020年时，单身家庭所占比例最大，约为30%左右。总之，在泡沫经济破灭后，人们对居住条件的关心将从量的需求向质的要求转化，租赁住宅、住宅改建、二手住宅、有限土地所有权住宅、合作建房等、多样化的土地所有权和住宅产权的住宅需求和住宅使用方式将会成为主要特点。与此同时，随着就业形式、工作方式、妇女和老年人就业比例的增加，都将直接影响城市生活，使得住房需求更加的多样化。

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1.2 弱势群体种类增多

现在日本社会，有残疾成员的家庭、单亲家庭、存在暴力倾向的家庭越来越多。比如，家庭内暴力事件，1998年时，报案的数量是519件，2000年时，为1 212件，2003年时，为1 718件。还有一个现象是，以前，日本社会的经济成长一直处于上升期，公司的职员不用担心被公司中途解聘，而且工资会随着工作年限的延长不断增长，职工所住的住宅也由公司解决。可以说，职工没有什么后顾之忧。但近年来，终身聘用、年功序列等制度逐渐退出社会舞台，职工的住宅问题被推向社会。于是，有的人由于失业，经济能力匮乏，流落街头。因此，日本政府认为，有必要改变以前的住宅供给方式，建立新的住宅政策。

2 日本社会的住宅状况和居民的住宅要求

2.1 要解决的住宅问题变了

二战后，日本政府在住宅数量不足的情况下，利用国家财政拨款，有计划地推进住宅建设。到1968年时，已经实现了每家一户的目标。2003年，日本户均住宅1.14套，全国有4 716万住户，有5 389万套住宅。据推测，今后，日本全国，以及属于人口聚集区的都市，家庭数量增长会越来越缓慢，到2015年间，家庭总量将达到最高值，此后会越来越少。而与此相对，空房率会由2003年的14%不断上升。另外，就近年来所需的住宅用地面积来说，1996年-2005年用地105 600 hm2，而2001年-2010年需要68 000 hm2，减少了36%的用地面积，而且土地价格也在连年下滑。所以今后的住宅政策要解决的问题已经不再是住宅用地困难和住宅数量不足的问题，而是如何实现对存量房的合理、有效利用。以千叶县为例，在不考虑每年新增和被淘汰掉的住宅的情况下，现有的空置住宅已经完全能够解决今后住宅困难家庭的居住需求。千叶县现有空值公营住宅83 400套住宅，还有与公营住宅租价相当的民营租赁住宅38 000套，合计121 400套住宅，2010年-2015年，住宅困难户达到最高值97 500户，此后逐年下降。

2.2 空房率和住宅需求的多样化

据总务省统计，2003年，日本户均住宅1.14套，社会上有673万左右的空置住宅。而且今后还会更多。由于市场上住宅供应数量充足，好多家庭就希望能够根据自己的家庭状态，更好地选择有利于提高自己生活质量的住宅。比如，现在有一半的老龄单身住户和夫妇二人家庭住在100 m2以上的住宅里，他们苦于住宅管理和交通不便，希望能够住在交通便利的小户型里，从而使住房空间利用率和费用支出更为合理化；而另一部分，近30%的需要抚育幼小孩子的家庭却住在不足100 m2以下的紧凑型住宅里。这就表明，今后政府应该创造条件，满足各种类型家庭在不同时期的住宅调换需求，以实现住宅市场的良性循环。

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2.3 社会空房质量及居住环境有待提高

从第八期的住宅建设五年计划实绩可以看出，今后各类公共和民间住宅的建设供应总量必然呈逐渐减少的趋势，因此，今后影响城市居民居住问题的关键不再是住宅供应量的问题，而是如何有效、合理地利用存量住宅，提高城市居住水平、改善居住环境的问题。因此，解决存量房的问题，具有重要意义。

就目前的住宅面积而言，日本的人均居住面积为美国人均面积的64%，租赁住宅、尤其是大都市的租赁住宅的人均面积更低。日本的住宅使用寿命相较西方国家也比较短，据国土交通省推计，现在日本住宅的平均使用寿命是31年，美国的是41年，英国的是75年。另外，在全球温室效应的背景下，要求住宅在耐震、节能、环保等方面发挥积极的作用。但在2003年，符合节能要求住宅仅占社会总额的22.8%。

3 日本政府进行住宅政策的改革

3.1 由市场调节住宅供应

西方人在其一生中至少要更换3套住宅。在他们年轻时，由于刚参加工作，经济力量薄弱，只能从市场上租赁小面积的单身住宅；有了一定的经济能力，结婚后，为了抚育孩子，可以选择大一些的住宅；等孩子独立了，家庭人口减少，不需要那么大的住宅时，由于自己也将近退休，年龄渐老，为了保证优裕的老年生活，会卖掉原先的住房，用这些房钱，为自己选择一个各种福利设施完备、符合老年人生活要求的住宅居住。还有人因为工作的变动，也会经常更换住宅。总之，西方国家，二手房的交易和住宅更换非常频繁，二手房的交易量大约占每年二手房流通量的50%以上。就实践效果来说，这种方式可以有效解决社会上不同年龄段、不同家庭和经济状态下居民的住宅要求。

目前，日本户均住宅1.14套，市场上住宅供应量充足。但日本住宅交易量仅占流通量的13%。相较于美国的77%，英国的86%，法国的71%来讲，比例非常低。这主要是因为，市场没有对存量住宅进行合理、有效的利用。具体看就是表现在住宅维修行业和二级市场的发展、产权式公寓这3个方面。

日本的房屋修缮市场上，住宅维修的相关信息缺乏，未建立起有效的房产评估体系，针对这一情况，国家发布了二手房性能标识制度和“二手房价格认定守则”等制度，建立了住房履历信息登记制度。根据这些制度的要求，每个住宅的维修记录和无障碍化程度等各种信息，都必须登记在册。这就相当于为每个住宅建了一份档案，它便于消费者对住宅作出合理的评价和比较。同时，为了促进二级住房市场的发展，减少住宅流通中的经济成本，规定可以减免部分二手房的登记手续费。

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在存量住宅中，产权式公寓是现在日本城市居住的主要形式，其市场需求仍然占了较大的比例，同时它的维修、管理和改建也在很大程度上影响到城市居住水平的提高。日本现有的存量住宅，平均使用年限是31年，所以，除新建的耐用住宅，其中很多的木结构住宅，非抗震住宅，在今后的数年内，由于使用年限的到来，即将面临改建的问题。而相关的维护管理和改建等市场规则和制度还没有建立。为此，一方面，组建专业组织，加强对住宅建设企业和公寓管理人员的培训；另一方面，通过这些专业组织和各级政府的有关机构，进一步建立和完善住宅维修服务体系。同时在税收和融资上，对住宅业主和建设企业提供各种优惠政策，促进住宅维修和二手房市场的发展。

为了实现住宅的有效流通，提高空置房的利用率，国家必须改善空置房的周边环境和住宅质量。

3.2 建立保护居民住宅消费的安全网

重视住宅市场，除了通过公共住宅供应，以满足低收入阶层的住宅需求外，还需通过加强对市场运行状况的监督、加强住宅产业法制建设、促进相关技术进步，以推动和引导住宅市场成熟、有序的发展。比如，今后，老年人口将越来越多，但符合老年人居住的无障碍住宅仅占市场10%以上。而且，由于老龄人口收入和生活方式、健康状况的不同，对于住宅的需求也不同。

总之，要在政策上保障有残疾成员的家庭、单亲家庭、老年家庭等处于社会弱者地位的人们的居住权利。就现实情况来看，这些人一般都属于收入较低阶层，大都住在租赁住宅内，而有很多的民营租赁住宅不欢迎他们入住。例如，据2002年，日本租赁住宅协会调查表明：47.3%的民营租赁住宅不让外国人入住；42.3%的民营住宅不让单身老龄人士入住；30.9%的民营租赁住宅不让老龄家庭入住；20.9%的民营租赁住宅不让带有残疾人口的家庭入住。 3.3 推进都市和地方中心城市居住和居住环境的改善

推进城市中心区居住，就是为了增强城市的竞争性，减少城市活动的经济负荷。但是，东京以及地方中心城市，在经济高速增长期，城市功能布局发生了较大变化，主要特征是商务办公功能向城市中心区和副都心区的高密度聚集以及居住功能向郊区和远郊区迁移，造成严重的城市中心空洞化问题。虽然，从1997年开始，移到中心区居住的人口，首次多过移出人口，但远远没有改善经济高速增长期内形成的中心区人口空洞化和远距离通勤问题。

由于，城市中心区居住人口向郊区和原郊区迁移，每日通勤通学人数大量增加，造成严重的交通拥挤和堵塞；同时由于中心城区居住人口大量减少，这些地区的入学儿童数量减少，使得中小学等公共设施明显过剩，不得不关闭或合并；小型商业设施由于失去了顾客群，受到极大的打击，社区服务功能缺乏，生活环境不断恶化，同时，社区的防灾和治安方面也出现了较多的问题；居住人口的减少更直接导致了中心地区的社区管理不得不面临后继无人的窘境。

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从中心城市现有居民的居住环境来讲，这些地区还保留着大量战前建设的木造住宅。这些住宅不仅质量低，建筑密度高，而且道路狭窄，缺少公园与其他的公共设施，在防灾和居住环境方面存在较多的问题。

所以应建设距离工作地点较近的家庭用租赁住宅，减少中心区人口的流失，刺激人口向中心区回流；通过放宽城市规划制定地区内的住宅开发面积，积极引导和鼓励开发商在特定地区开发住宅建设；通过中央政府向地方政府和私有土地所有者提供建设费用补贴、房租补贴，鼓励他们建设符合标准而又租金低廉的租赁住宅等。 3.4 推进住宅供给的市场化采取的措施

（1）修改公营住宅法。1995年6月，作为建设大臣咨询机关的住宅宅第审议会审批了“新住宅政策体系”，即改变“国家与地方公共团体对住宅的直接供给以及以公共支援为中心的原有住宅政策”，将重心转向市场原理。实质上，标志着今后日本政府不再保障国民的居住权。 修改后的公营住宅法，严格限制了入住资格：家庭收入必须在790万日元以下。公营住宅的入住资格，1951年时，从最低收入（0日元算起）到最高收入，收入线在80%以下的家庭都有申请公营住宅的权利；这个标准逐渐变成33%。从1998年起，更降低到25%（老人是40%）。根据这项法律，对于已经入住的家庭，如果合计收入超过790万元，就算是“高收入”家庭，必须腾出住房；如果不搬，将按同标准的民间住房的两倍的价格征收房租。 （2）房租定期权的导入。1997年6月，作为行政改革的一环，“房租定期权”制度登场了。该制度是指出租合同期满时，房东即使没有正当的理由，也可以拒绝续签合同。推行这个制度的人主张，导入这个制度后，面向家庭的租房供给数会增加。但这个制度明显地侵犯了社会上“租房”者的权利。租赁住房居住的家庭不到几年就必须搬家，居住的连续性和建立在持续居住基础上的社区邻里关系都会遭到破坏。

（3）住宅都市整备公团的改组。主张改革的人认为，日本现在住宅数量已经超过了家庭户数，户均住宅达到1.14。已经解决了住宅数量的不足。而且公营和公团建成的公共住宅，大都地处偏远、面积狭小，已经不符合现代人的居住要求。于是决定，到2005年废止“住宅都市整备公团”。在此之前，“住宅都市整备公团”逐渐民营化，由“新都市整备事业公团”代替。新的公团主要从事城市基础设施的开发；今后不再新建出租型住宅，对现有的出租型住宅尽量出售，没有出售的住宅，交给民营部门管理；不再进行卫星城市的开发建设；逐渐减少出售型的公团住宅建设。

（4）住宅金融公库的改革。改革家们认为，住宅金融公库的制度违背了以公平为目标的所得再分配宗旨。因为，该制度规定：月收入是月还款额的5倍或5倍以上的家庭才有资格申请贷款。这样的制度下，低收入家庭很难从住宅金融公库获得融资，所以，住宅金融公库从客观上拉大了住宅不平等。另外，近年来，住宅金融公库贷款利率逐渐接近了民营金融机构的贷款利率，所以它的吸引力在逐年减弱。

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所以，主张从2002年起，不再为贷款者提供住宅补贴，并逐步缩小住宅融资业务。到2005年，全面废止该项业务。此后，公库成为新的独立行政法人，只进行证券业务。

4 个人分析

鉴于上文的分析，笔者认为住宅金融公库、公营住宅、公团住宅为解决战后“住宅难”的问题起到举足轻重的作用。虽然，这些制度在运行过程中有这样那样的问题，需要改革，但他们的作用还没有结束。

（1）主张废止住宅金融公库和住宅公团的人认为，日本的住宅数量超过了家庭户数。但是，这并不意味着用于解决中低收入家庭住宅困难的住宅数量已经超过了需求数量。据总务省1998年的住宅统计调查表明：当时日本有11.5%的空闲住宅，但是不符合最低居住水准的住宅占20%；不具备住宅条件的住宅占28.6%；正在招募入住者的空置住宅占43%。在特殊法人制度改革前，日本公共租赁住宅中有14.1%未达最低居住标准，民间租赁住宅中有12.2%未达最低居住标准，全国合计有5.1%未达最低居住标准。所以，还不能说，现存住宅已经满足了社会上的住宅需求。

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（2）日本的住宅数量是超过了家庭户数，但居住质量还没有达到日本政府标榜的欧洲国家的标准。

欧洲国家的住宅标准是1958年由国际家庭组织联盟、国际主犯共和城市规划联合会联合提出。住宅标准要求：每套住宅必须具备起居室、寝室、专用厨房、卫生间、浴室、储存室，每套住宅中至少有一间11.3 m2的房间，每个卧室的面积至少是8.5 m2。各个国家在此基础上根据本国情况，制定了不同的起居室面积标准，瑞典是20 m2，英国是15 m2，美国是14.4 m2。主卧室的标准大体为12 m2以上。这些面积都是不包括墙体的净面积。在英国不满5 m2的房间受到禁止，不满7 m2的房间不允许儿童居住。详见表2。

与此相对，在日本，根据住宅调查协会的要求，一间居室之外，如果配备了专用或共用的厨房、卫生间和入口的话，即被承认为一套住宅。对于房间的最低面积没有规定。比如，一座公寓如果设有10间房间，不论房间面积多少，只要外加公用的入口和卫生间、厨房的话，就被算作10户。

根据调查，美国每套住宅拥有的平均房间数是5.2间，英国是4.8间，西德是4.2间，瑞典是3.8间，日本是4.6间（根据调查年度的不同，数字略有差异）。

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另外，就住宅面积来讲，西方各国是采用内测法，不包括房内管道所占面积等。苏联，厨房、浴室、储物室都不算入住宅面积内。日本把房屋最外围的墙壁的中间线以内的面积都算作住宅面积。所以，从理论上来讲，日本的住宅数量及质量远没达到国际标准。

Analysis Policy Reform of Japanese Housing Liang Yanqin

Abstract: This paper points out the current situation of Japanese housing and analyzes reforms on housing policy through description of post-war economic and social changes in Japan. Key words: Japanese housing; policy reform