_执行难_的原因及对策

JournalofYanshanUniversity(PhilosophyandSocialScienceEdition)Vol.6No.1Feb.2005

“执行难”的原因及对策

董林华

（秦皇岛市海港区人民法院，河北秦皇岛066004）

[摘要]“执行难”现已成为妨碍司法公正的羁绊，如何解决“执行难”已成为司法界探讨的焦点问题。本文对“执行难”产生的原因进行了剖析，并对如何解决“执行难”进行了探讨，以期达到解决“执行难”问题，维护司法公正。[关键词]

执行难；原因；对策

[文献标识码]A

[文章编号]1009-2692(2005)01-0084-06

[中文分类号]D926.34

江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告明确指出“切实解决执行难问题”。[1]解决“执行难”问题在党的全国代表大会报告中提出，一则表明党中央对解决执行难问题的重视，二则表明“执行难”问题现在非常突出，已到了非解决不可的程度。“人民法院生效法律文书所确定的义务不能得到实际和充分的履行，已成为近年来强制执行尤其是对经济纠纷案件的强制执行实务中的一个突出问题。人民法院的生效判决书或调解书的应有刚性约束，在一定程度上呈软化趋势。”[2](p15)这种软化趋势使“审判工作为经济建设，

[3](p296)

为社会服务的宗旨都无法或难以落实”。“执行难”严重地妨碍了司法公正，损害了法律的尊严，降低了法院的形象。目前，造成“执行难”的原因是多方面的。其中，对法律的不遵守、执行立法滞后及执行体制设置的不科学是几个主要原因。

一、“执行难”产生的原因

（一）某些国家机关、企事业单位、社会团体的工作人员及部分公民不遵守国家法律，不自觉履行已生效的法律文书是产生“执行难”的社会原因

法律的遵守是指国家机关、企事业单位、社会团体的工作人员和全体公民必须依法办事、严格守

[收稿日期]2004-07-10

法。法的遵守是体现法律的本质，发挥法律的作

用，维护法律的权威，贯彻法制原则的基本要求。因此，遵守法律具有十分重要的意义。当前，产生“执行难”的原因是某些国家机关、企事业单位、社会团体的某些工作人员和部分公民，不认真遵守国家法律，视已生效的法律文书为儿戏，他们不但不认真履行法律文书所确定的义务，相反，还为人民法院的执行工作制造种种障碍，甚至对人民法院的执行工作百般刁难，使人民法院的执行工作陷入停滞或瘫痪状态。这就是“执行难”产生的社会原因。（二）执行立法滞后是产生“执行难”的法律原因

出现上述“执行难”的社会原因，是我国执行法律不健全（指民事部分），对执行当事人法律约束疲软。在执行工作的某些领域甚至出现无法可依的空白现象。例如，我国目前尚未有一部当被执行人不履行生效法律文书所确定的义务，而应当受到应有制裁即服劳役用其收入扣除自己的消费费用，将剩余劳动报酬用以履行生效法律文书所确定的义务的《劳役法》。目前，人民法院在执行工作中所依据的法律是《中华人民共和国民事诉讼法》第三编中的执行程序和最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见中的执行程序及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干

[作者简介]董林华（1962－），男，秦皇岛市人，海港区人民法院民四庭庭长。

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问题的规定（试行）》和一些最高人民法院针对执行工作中出现的具体问题所做的一些司法解释。这些法律、司法解释远远不能满足当前执行工作的需要。实践表明“执行难”的状况与在执行工作中就有些问题的处理因无法律依据而无法采取执行措施有一定的关联。[2](p18-19)因此，我国目前执行工作立法滞后的状况，是产生“执行难”的法律原因。（三）我国现行执行体制设置的不科学，是产生“执行难”的体制原因

“从世界各国来看，一般都实行各种形式的审执分立。在前苏联，执行由隶属于人民法院的司法执行员负责，在英国，由法院所设司法行政长官负责执行，在德国及日本，设立专门的执行机构，在法国，执行员是完全独立的执行机构，受债权人委托后独立执行职务，与法院截然分开，独立于法院之外。”[3](p304)

目前，我国的执行机构就是人民法院内设的执行庭，有的法院成立了执行局，该体制设置的不科学，存在许多弊端，阻碍了执行工作的开展，是产生“执行难”的体制原因。现执行体制的设置主要存在以下弊端：

1.双重领导体制的弊端。

我国现行的执行机构是设在人民法院内部的执行庭（或执行局），由于我国人民法院实行的是双重领导体制，即法院一方接受上级人民法院业务上的指导及监督，另一方面更直接的是接受同级党委、人大的领导和监督。因此，执行庭（局）作为人民法院的组成部分，也随着人民法院实行的双重领导体制而实行着双重领导。这种领导体制使得地方党委、人大甚至政府能够直接控制法院执行机构的工作，使人民法院不能独立执行案件，甚至产生了由于法院受地方党委、人大甚至政府控制下所产生的“地方保护主义”，影响了法院秉公执法，依法执行案件。

2.法院内设执行机构的弊端。

我国的执行机构是除最高人民法院外（最高人民法院设执行组）设在各级人民法院内部的执行庭（局）。根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》可知，人民法院执行机构执行的内容相当广泛，即有人民法院本身的判决、裁定、调解书、民事制裁决定、支付令，以及刑事附带民事判决、裁定、调解书及人民法庭审结的其中复杂、疑难或被执行人不在本法院辖区的案件，也有行政机关作出的行政处罚决定和行政处理

决定；仲裁机构做出的仲裁裁决和调解书；公证机

关依法赋予强制执行效力的关于追偿债款、物品的债权文书；经人民法院裁定承认其效力的外国法院作出的判决、裁定以及外国仲裁机构做出的仲裁裁决和法律规定由人民法院执行的其他法律文书。而目前我国各级人民法院的执行机构由于受法院编制的影响，人员及其缺少，有些基层法院的执行庭（局）仅有二、三人，人员最多的也就二十余人，中、高级法院的执行人员也不多，很难完成上述艰巨的任务，这是其一；其二，由于执行庭（局）设在人民法院内部，有些人民法院根本不重视执行工作，存在着严重的“重审轻执”观念，“重审轻执”观念已成为影响强制执行顺利进行的主要障碍之一。[6](p17)第三，由于人民法院本身的裁判由本院执行，致使错误的已生效的法律文书得不到及时纠正，成为影响执行的因素之一；第四，由于执行机构设在法院内部，很难按照最高人民法院的要求做到真正意义上的“审、执分开”从而确保司法公正。

二、解决“执行难”的对策。

既然产生“执行难”的真正原因有社会原因、法律原因和体制原因，那么就要针对这些原因研究对策，以便削除或遏制这些原因的出现，不再产生“执行难”，使“执行难”问题逐步得到解决，达到最终消灭的目的。

（一）对产生“执行难”社会原因的解决对策1.继续加强普法教育。继续加强普法教育，一方面教育公民、国家机关、企事业单位、社会团体的工作人员遵守国家法律，依法办事；另一方面也要告知公民、国家机关、企事业单位、社会团体的工作人员不遵守国家法律所带来的严重后果和应受到的惩罚，使公民、国家机关、企事业单位、社会团体的工作人员能知法、用法、守法，真正做到在宪法和法律的范围内进行活动，依法行使权利和承担义务，自觉履行生效的法律文书。

2.全党、全社会高度重视解决“执行难”问题。在当前，对解决“执行难”的问题，不要光依靠人民法院，不要把解决“执行难”看成是人民法院自己的事情。全党、全社会都要高度重视解决“执行难”这个问题。各级党委、人大、政府及其有关部门要把解决“执行难”问题切实予以重视，并与本地区、本单位、本部门的工作结合起来，要向重视“社会治安综合治理工作”一样重视“执行

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难”工作。

（二）对产生“执行难”法律原因的解决对策1.制订《民事强制执行法》。

目前，我国《民事强制执行法》尚未出台（民事强制执行法草案已到第三稿）。因此，应尽快制定我国的《民事强制执行法》，以适应执行工作的需要。但从《民事强制执行法》草案第三稿第二条即民事强制执行法的任务、第三条即民事强制执行法的调整对象可知，民事强制执行法的任务是：“保障人民法院及时、公正地执行生效法律文书、公平保护执行当事人及其他利害关系人的合法权益、维护社会作用和经济交易秩序”。民事强制执行法调整的对象是：“人民法院在民事强制执行程序中，有关执行机关、执行当事人、其他利害关系人、协助执行人相互间的权利、义务关系”。从上述《民事强制执行法》的任务及调整对象看，《民事强制执行法》是从程序上保障人民法院依法执行的重要法律，其性质与作用和《中华人民共和国民事诉讼法》第三编中的执行程序和最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见中的执行程序及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》是一样的，只不过比上述法律、司法解释规定的更详细、更完善，是上述法律及司法解释的完备化和细化。虽为执行工作提供了更充足的法律依据，但此法的性质决定了此法只能是从程序上保障执行工作的开展，对执行的实体部分，即对被执行人依《民事强制执行法》的执行程序执行后被执行人仍不履行义务或履行不了义务怎么办？这个问题不解决，“执行难”还是解决不了。因此还应制定一部解决执行实体部分的《劳役法》，并对现有《刑法》的有关条款进行修改，使《民事强制执行法》、《劳役法》、《刑法》配套使用，形成我国完整的“执行法律体系”，才能从法律上解决产生“执行难”的原因。

2.制订《劳役法》。

目前，对《劳役法》我国司法界还未进行研究，甚至还是空白阶段，但随着解决“执行难”问题的需要，《劳役法》的制订已迫在眉睫。

劳役在我国古代是一种刑罚，被称为“劳役

大司寇》记载，拘役适用于刑”。“据《周礼

罪过较轻的犯人。施刑方法是给犯人戴上刑具，强制其坐在官府门外的嘉石上示众，并在官府的监督之下服劳役。根据罪行的轻重，分别给以处罚。罪行较重的犯人坐嘉石十三天、服劳役一年。次一等

的坐十天、服劳役九个月。又次一等的坐七天、服劳役七个月。再次一等的坐五天、服劳役五个月。罪行最轻的是坐三天、服劳役三个月。刑满后乡里作保、释放。这是一种耻辱刑和劳役刑相结合的刑罚。法制史书上称之为嘉石制度。”[4](p23)“嘉石制度实际上也是一种劳役制度。不过是较圜土制更轻的一种处罚。”[5](p238)因此，劳役刑作为一种刑罚，在我国古代就已经存在了。“抗日战争、解放战争时，老解放区曾实行劳役办法。1941年《晋冀鲁豫边区惩治盗毁空室清野财物办法》规定：‘盗毁空室清野财物、除追还赃物或赔偿外，其情节轻微者，处以两月以下劳役，得并科一百元以下罚金’。1942年《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》规定：贪污‘不满五十元者，酌处六个月以下之徒刑或劳役’。1947年《东北解放区惩治贪污暂行条例》规

贪污之财物属于公有者、全部追缴归公；定：‘

如无法追缴没收者，应以犯罪者之财产或折合劳役抵偿之。’建国后，继续采取劳役办法。中华人民共和国惩治贪污条例把劳役作为刑种之一。1952年中央节约检查委员会关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定中亦规定：‘宣告缓刑者、有期徒刑缓刑，可不关押，改用机关管制或劳役改造的办法，以观后效。’我国现行刑法无此刑种。”[6](p408)可见，从我国古代到我国刑法颁布之前，都曾把劳役作为一种刑罚使用。

《中华人民共和国刑法》颁布以后，劳役作为一种刑罚，在我国刑法里面没有规定。表明劳役作为一种刑罚在我国刑法里已经完成了历史使命，退出了刑罚舞台。劳役作为一种刑罚既然退出了刑罚舞台，那么劳役能否做为一种合法手段，而不是刑罚，适用民事法律关系，并对其制定法律即《劳役法》，用于解决“执行难”呢？笔者认为是可以的，也是可行的。因为，现代汉语中劳役的含义为：指强迫的劳动。这里强迫的劳动没有刑、民之分，强迫劳动可以做为刑罚使用，也可以做为民事上的执行手段使用。即使我国古代将劳役做为刑罚的一种，也不完全意味着劳役只适用刑事法律，不适用民事法律。因为，“中国从战国李悝著《法经》起直到最后一部封建法典《大清律例》，都以刑法为主，兼有民事、行政和诉讼等方面的内容。这种诸法合体的混合编纂形式，贯穿整个封建时代，直到20世纪初清末修律才得以改变，这是和中国特有的国情分不开的，而以刑法手段调整各种法律关系，也表现了封建专制制度下司法镇压的严酷性。

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但是诸法合体的形式，并不排除实际上的民事、行政和诉讼法规范的存在和发展。”[7](p765)可见，古代封建社会适用劳役刑不完全是刑事犯罪，也有因民事犯法而适用的，因我国古代是刑民不分，用刑法手段调整各种法律关系，当然，也包括用刑法手段调整民事法律关系。而现代司法解释将劳役与刑事处分区别开来，也表明劳役已不完全属于刑罚范畴了。如1960年5月12日最高人民法院法研字第52号《关于判处罚金不能易服劳役问题的复函》第2条：“法院对海关移送依法科处罚金而被告抗拒不交的案件，应当强制执行，或根据具体情节给予适当的刑事处分，不能易服劳役。”这个复函，将劳役与刑事处分已经区别开来。也表明劳役也是不完全是按一种刑罚来使用了，劳役也可以做为一种别的惩罚手段、方法来实行。否则，就没有必要将劳役与刑事处分区别开来。因此，现阶段依据我国的实际情况制定《劳役法》来解决“执行难”是十分必要的，有必要明确所要制订的《劳役法》与古代的劳役刑及我国建国后将做为刑种之一的劳役是有本质区别的，因为古代的劳役刑及建国后做为刑种之一使用的劳役均是一种刑罚。

而现阶段所要制订的《劳役法》中劳役的性质不是一种刑罚，而是一种执行生效法律文书的手段。现阶段所要制订的《劳役法》的任务：“是保障人民法院的判决、调解、裁定、支付令等有给付内容的法律文书以及法律规定由人民法院执行的其他法律文书生效后，债务人或侵权人不按法律文书履行自己的义务，经债权人或受害人申请或人民法院决定依法对债务人或侵权人强制劳动，用其劳动收入（扣除债务人或侵权人的基本生活费用）偿还债权人或受害人，使债权人或受害人的合法权益得到实现。”[8]

《劳役法》的作用就是让不履行人民法院的判决、调解、裁定、支付令等有给付内容的法律文书以及法律规定由人民法院执行的其他法律文书的债务人或侵权人服劳役，何时履行了自己的义务，何时解除劳役（对确实没履行能力的债务人或侵权人，也不能无限期的服劳役，可制订一个年限，如20年，20年之后解除劳役，不能履行的部分义务由债权人或受害人承担。这样，人民法院的判决、调解、裁定、支付令等有给付内容的法律文书以及法律规定由人民法院执行的其他法律文书都能得到执行，“执行难”问题解决了，法律的尊严、权

威也得到了体现。

《劳役法》还具有指引、评价、预测、教育作用，使债权人或侵权人能清醒的认识到如不履行生效的法律文书，即将面临服劳役的惩罚，使那些有履行能力的债务人或侵权人不敢不履行义务去赖帐，使没履行能力的债务人或侵权人也清楚知道自己将面临何种制裁，使生效的法律文书得以执行。《劳役法》还具有使人民法院的执行工作由被动变主动的作用。近年来司法实践表明，法院的执行工作始终处于被动地位，甚至受制于被执行人，尽管在执行过程中让申请执行人提供被执行人的财产状况信息，但申请执行人不是提供不出，就是提供的不准确，使得法院不得不主动的调查被申请执行人的财产状况，以便采取措施进行执行，这种主动调查被执行人财产状况的行为，就是一种被动行为，是法院为了执行案件，无奈而为，结果浪费了大量的人力资源，提高了司法成本，案件也不一定得到执行。而适用《劳役法》后，人民法院就不必主动调查被执行人的财产状况，被执行人只要不履行生效的法律文书，通过法律程序叫其服劳役。有履行能力的被执行人会很快履行自己的义务，案件能很快得到解决，这样不但解决了“执行难”问题，也使人民法院的执行工作由被动变主动。因此，制定《劳役法》成为当务之急。

《民事强制执行法》和《劳役法》是解决“执行难”的重要法律，《民事强制执行法》是从程序上保障人民法院的执行工作得以进行，《劳役法》是从实体上保障人民法院的执行工作得到解决，二者互相依存、不可偏废，任何轻程序重实体或者轻实体重程序的做法，将使执行工作无法展开，“执行难”问题将无法解决。

3.对《刑法》进行修改。

这项工作可在《民事强制执行法》和《劳役法》出台后进行，这样可与《民事强制执行法》和《劳役法》衔接，使法律有机结合、不留死角，使三部法律形成统一的整体，共同解决“执行难”。

鉴于目前《强制执行法》和《劳役法》尚未出台，一些条款尚未确定，如何修改《刑法》也不确定，但笔者认为，针对目前“执行难”的现状，应从以下几个方面考虑修改《刑法》

第一，目前我国《刑法》只对拒不执行人民法院的判决、裁定进行刑事处罚，对人民法院已生效的民事调解书、支付令等其它法律文书或应由人民法院执行的其他已生效的法律文书被执行人拒不

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执行怎么办，是否按拒不执行判决、裁定罪处理，刑法里没有规定，其它法律也没有规定。如按拒不执行判决、裁定罪处理，刑罚执行完毕后，其义务仍未履行怎么办？不能因对其进行刑事处罚，义务就不履行，是否仍需服劳役？

第二，对地方保护主义应在《刑法》里定罪，对暴力抗法行为应从妨碍公务罪里面独立出来，定暴力抗法罪。从重处罚，以树立司法权威。

（三）对产生“执行难”体制原因的解决对策1.对现行的执行体制进行改革。单独成立执行法院，隶属最高人民法院直接领导。财政经费统一纳入国家财政预算单列开支，由最高人民法院掌管。人事任免、机构设置、编制安排不由当地党委、人大、甚至政府部门管理，而改由上级法院统一领导。

1）机构设置及职责。最高人民法院内设立执行院，负责领导、协调全国执行法院的执行工作和认为需要自己执行的案件。

各省、自治区、直辖市单独设置执行法院，与各省、自治区、直辖市的高级人民法院平级，互不隶属，负责领导、协调本辖区内的执行法院的执行工作和认为需要自己执行的案件。

各省、自治区（不含直辖市）内的地区、自治州、地级市单独设置执行法院，与地区、自治州、地级市的中级人民法院平级，互不隶属，负责本辖区内的执行工作。

各区（含直辖市所属的区）、县、县级市、不设执行法院，各区（含直辖市所属的区）、县、县级市人民法院所办案件全部由直辖市、地区、自治州、地级市的执行法院执行。执行法院的职责为本文谈到的最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（执行）》中的执行机构的职责。在条件成熟时，还可将现在由司法行政机关管理的监狱工作（这是对刑事犯罪人员的执行）划归执行法院负责。

2）人员组成及待遇。执行法院内设立院长、副院长、主执行官、副执行官、书记官及司法警察。

院长、副院长、主执行官、副执行官的权利和义务及任职条件、等级、考核、培训、奖励、惩戒、申诉、控告与《中华人民共和国法官法》对法官的要求一样。但任免与法官不同。最高人民法院所属的执行院的院长、副院长、主执行官由最高人民法院提请全国人民代表大会常务委员会任免；副执行官由最高人民法院任免。省、自治区、直辖市

执行法院的院长、副院长、主执行官由最高人民法院任免；副执行官由本院任免。各省、自治区（不含直辖市）内的地区、自治州、地级市执行法院的院长、副院长、主执行官由省、自治区执行法院任免；副执行官由本院任免。书记官均由本院任免，管理办法与人民法院书记员管理办法相同。

司法警察按《中华人民共和国人民警察法》的规定执行。

院长、副院长、主执行官、副执行官、书记官、司法警察一律实行兵役制度。兵役制度对于解决“执行难”问题从体制上讲至关重要，国家对此要给予高度重视，要向重视反走私、辑毒（因为反走私、辑毒均配有现役官兵）那样高度重视“执行难”问题，况且“执行难”问题在某种程度上来讲，比走私、贩毒给国家带来的危害更为严重，一定要给予高度重视，否则后患无穷。所以，只要能解决“执行难”问题，可以采取任何形式，调动任何力量。“西方法律界有一句格言‘为了公正，那怕天崩地裂’。其基本含义就是判决一经生效，就必须无条件执行。这样做虽然有时会造成暂时的损失，但从长远的角度，其能维护司法权威，有利于社会的良好秩序的形成。美国就是这一格言的忠实执行者。为了维护生效判决的执行，国家可以调动军队镇压因对裁判结果不满引起的骚乱。”[9](p28)

院长、副院长、主执行官除违反国家法律，受到处罚被免职外，实行终身制。

执行法院的人员在本地区，本省、市、自治区或全国范围内实行不定期易岗制度，以保证执行工作的顺利进行。

2.设立劳役机构。

为了保障《劳役法》的实施，省、自治区、直辖市的执行法院应设立劳役机构（根据需要，地区、自治州、地级市的执行法院也可设立劳役机构），配备专职司法警察进行管理，使那些不履行生效法律文书的某些国家机关、企事业单位、社会团体的某些工作人员或某些公民在达到法律所规定的惩罚条件时，对其进行惩罚，强制其服劳役，以加大执行工作力度，保证生效法律文书得到执行。

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ＯｎｔｈｅＣａｕｓｅｓｏｆｔｈｅＤｉｆｆｉｃｕｌｔ－ＥｘｅｃｕｔｉｏｎａｎｄｓｏｍｅＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ

DONGLin-hua

Abstract:Theissueofdifficult-executionhashinderedthejusticeofjudicatureandhowtodealwiththeprob-lemisafocusinjudicialworld.Thispaperanalyzesthecausesofthedifficultyandproposessomemeasurestodealwiththedifficultiessoastomaintainthejusticeofjudicature.Keywords:difficultexecution;causes;countermeasures

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ＯｎｔｈｅＩｓｓｕｅｏｆＪｕｄｉｃｉａｌＳｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎｏｎＡｒｂｉｔｒａｔｉｏｎａｎｄｓｏｍｅＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ

FANGBao-guoXUYun

Abstract:ThepaperstartswithrethinkingofofthepresentjudicialsupervisiononarbitrationinChina.Anditisheldthattherearediscriminationsbetweendomesticandforeignarbitrations.Thejudicialsupervisionondomesticarbitrationislimitedonsubstantivelaw;theitemrelatingtopublicorderisnotapplicabletodomesticarbitration;andthepowerofarbitratorsisratherlimited.ThoseproblemsareexpectedtoberesolvedinChinaontheissueofjudicialsupervisiononarbitration.

Keywords:judicialsupervisiononarbitration;problemsandcountermeasuresrelated