我国行政事业单位国有资产及其管理的基本情况与存在的问题

ＤＲＣ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　ＲＥＳＥＡＲＣＨ　ＣＥＮＴＥＲ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＳＴＡＴＥ　ＣＯＵＮＣＩＬ，ＰＲＣ　发展研究中心　调查研究报告　内部资料　２００６年４月２９日　第６８号（总２５８３号）　我国行政事业单位国有资产及其管理　的基本情况与存在的问题　内容摘要：我国行政事业单位国有资产总量规模　不断扩大，在国有资产总量中所占比重持续上升。　１９９８年原国资局撤销后，行政事业单位国有资产管　理职责合并到财政部，多数省级地方国有资产管　理职责划回财政部门，个别省份交给了国资部门。目　前管理存在的主要问题是家底不清、账实不符；　闲置浪费、配置不公；管理不善、流失严重；不　顺、职责不清；制度缺失、方法落后。　关键词：国有资产　行政事业　管理　一１一　维普资讯 http://www.cqvip.com

一、我国行政事业单位国有资产的概念与特点　行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使　用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经　济资源的总称。包括行政事业单位用国家预算资金形成的　资产，国家调拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按　照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及　接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业　单位国有资产的表现形式为：流动资产、固定资产、无形　资产、长期投资和其他资产。其基本特点主要表现为：　第一，行政事业单位国有资产占有使用的主体是行政　事业单位，这里的行政事业单位泛指党政机关、事业单　位、社会团体以及附属经营服务单位。　第二，行政事业单位国有资产不以赢利为目的。相对　于企业经营性资产追求利润最大化的特点而言，行政事业　单位国有资产主要用于行政事业单位履行职责和提供公共　服务的需要，行政事业资产一般不直接用于经营，不以赢　利为目的，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务　性、资产使用的无偿性等特点。　第三，行政事业单位国有资产主要靠财政拨款形成和　——　——　维普资讯 http://www.cqvip.com

维持运转。由于具有非赢利性，基本不产生利润，固定资　产不提折旧，因此行政事业单位国有资产没有自我补偿、　自我积累的能力，比如行政事业单位的固定资产基本不计　提折旧，主要依靠国家财政拨款进行购建、更新和维持运转。　二、我国行政事业单位国有资产总量及其变化特点　改革开放以来，行政事业单位国有资产的范围随着经　济和管理的改革，也在不断发生着变化。行　政事业单位国有资产包括非经营性资产和一部分由非经营　转化而来的经营性资产（非转经资产）。长期以来，非经　营性资产是行政事业单位国有资产的主体，行政事业资产　范围的改变主要体现在非转经资产范围的变化上。改革开　放之初，行政事业单位非转经的资产很少，上世纪９０年　代初，随着市场经济的发展，以及对开办第三产业的　放开，很多行政事业单位办起了经济实体，资产范围迅速　扩大。１　９９８年决定，、一律不再　经商办企业，要求其必须在１　９９８年底以前与所办经济实　体和管理的直属企业完全脱钩，不再直接管理企业，对所　属企业脱钩改制。此后，要求党政机关与所办经济实　体和管理的直属企业脱钩。经过这样的调整，行政事业单　一３一　维普资讯 http://www.cqvip.com

位国有资产的范围有所缩小。目前，行政单位国有资产　中，经营性部分的范围一般只包括直接为行政机关服务的　附属后勤单位，如幼儿园、招待所等。而对于事业单位而　言，情况比行政单位复杂一些。一些事业单位还办有经济　实体和直接管理企业，有些事业单位本身就是企业化管理　的单位，直接参与经营。随着机构改革的深入和事业　单位分类改革的推进，预计在不远的将来，行政事业单位　国有资产的范围将进一步缩小。行政单位国有资产的范围　将只限于非经营性资产，没有经营性资产；现有行使行政　职能的事业单位转为行政机关（或参照公务员管理的事业　单位），其资产也只有非经营性资产；从事公益服务的事　业单位，根据其从市场取得经济补偿的能力，国家财政根　据和单位特点给予投入，其资产主要是非经营性资　产；现有从事生产经营活动的事业单位，要通过改制转为　企业，财政不再供给经费，资产性质完全转为经营性资产。　从数量方面看，行政事业单位国有资产的总量在不断　上升。改革开放以来，随着我国经济发展和公共财政制度　的逐步建立，行政事业单位国有资产数量和质量也在不断　改善，不仅拥有一大批房地产、办公家具，而且大量地配　——　——　维普资讯 http://www.cqvip.com

备各种现代化办公设备、交通工具和仪器设备。从下表看　出，尽管我国国有资产总量，包括国有企业资产以及行政　事业单位国有资产的绝对值都在上升，但国有资产总量中　国有企业资产所占比重却在不断下降，行政事业单位国有　资产所占比重不断上升。随着公共财政的进一步实　施，行政事业单位国有资产比重还会进一步上升。　全国国有资产总量及结构　（单位：亿元）　年　份　１９９８正　１９９９焦　２０００正　国有企业　４８０５１．６　５３３０６．０　５７５５４．４　占国有资产　的比例（　）　７４．７　７４．２　７２．７　行政事业　ｌ６２３６．２　１８５５７．０　２１６５３．７　占国有资产　的比例（　）　２５．３　２５．８　２７．３　合　计　６４２８７．８　７１８６３．０　７９２Ｏ８．１　２００１年　２００２正　２００３正　２００４正　６２７２３．８　６５４７６．７　７Ｏ４Ｏ５．６　７７３４５．６　７０．６　６８．３　６７．４　６６．８　２６１６３．５　３０４０６．１　３４００６．４　３８４４８．８　２９．４　３１．７　３２．６　３３．２　８８８８７．３　９５８８２．８　１０４４１２．Ｏ　１１５７９４．４　资料来源：《２００３年中国财政年鉴》、《２００４年中国会计年鉴》等。　全国国有资产结构图　资料来源：｛｛２００３年中国财政年鉴》、（（２ＯＯ４年中国会计年鉴》等。　一５一　维普资讯 http://www.cqvip.com

三、目前我国行政事业单位国有资产管理中存在的主　要问题　我国行政事业单位国有资产数量庞大，有效地管好这　批国有资产对优化国有资产配置，提高国有资产的整体使　用效率是非常重要的。但是，我国的行政事业单位国有资　产管理存在很多问题，原因也比较复杂。　（一）家底不清，账实不符　我国许多行政事业单位都不同程度存在着资产存量不　清、账实不符的现象，大量资产以账外资产的形式存在，　这些资产应该属于国家所有，但却没有登记在册，所有权　掌握在单位甚至个人手中。如黑龙江省反映，在该省组织　的一次资产清查中，被查的１０３家单位中有７８家存在账外　资产，账外资产总值达到１８．１亿元，占资产总值的２８．５　。　据自治区反映，全区共有行政事业单位１．８９万户，　而进行行政事业单位产权登记的仅１．Ｏ９万户，漏登８０００　户，占全区行政事业单位户数的４２．３　，近一半单位游　离在财政部门监管范围之外。这个问题的成因比较复杂，　既与管理制度不够完善有关，也与使用单位的管理意识淡　薄，管理方法落后有关。　一６一　维普资讯 http://www.cqvip.com

（二）闲置浪费，效率低下　资产使用效率不高是行政单位国有资产管理中存在的　另一个严重问题，许多单位存在着大量闲置资产，大大降　低了国有资产的使用效率。以在京行政单位房产使用　状况为例①，在被调查的１０６个部门在京行政单位拥　有的２０５　６．６万平方米产权房产中，有０．４　的房产处于　闲置状态，面积达９．１万平方米。在车辆使用上，一些单　位的有些车辆每天除了接送通勤，其余时间都停在单位，　而这些车辆的保险费、维修费和司机的工资福利等费用却　必须照常开支。除了房产车辆等主要资产外，一些办公设　备也存在类似问题。例如有些单位盲目求全、求新，购置　了许多不常使用的设备，淘汰了许多不该淘汰的机器。尤　其是一些单位在举办会议时，计算机、传真机、通讯工具　等资产完全是重新购置，有的大型会议还购置了专用车　辆，而会议结束后这些资产就长期闲置，使用效率极低，　有的甚至不知去向。　资产使用效率低的原因与各单位对办公资源配置不科　①报告。　——　，７——　一　一《行政单位房产与费用定额测算的初步设想》，统计评价司，２００２年研究　维普资讯 http://www.cqvip.com

学，管理不善，使用行为约束软弱有直接关系。如有些单　位为了追求与兄弟单位“齐头并进’’，对一些尚能正常使　用的资产提前更新，导致了大量尚能使用的资产处于闲置　状态，或者为了购买新设备，对一些正在使用的设备不愿　花钱去进行正常的维护和保养，甚至破坏性地使用，造成　了这些设备的加速老化和提前报废。其中最典型的是电脑　的闲置浪费。　（三）配置不均，使用不公　房产、公务车等国有资产在各行政单位之间配置不公　平的现象在各地区、各部门十分普遍，也是目前国有资产　管理中比较突出的问题。据统计，在上述被调查的１０６家　在京行政单位中，有５９．４　的单位人均办公用房面　积低于平均水平，６　６　的单位人均职工宿舍面积低于平均　水平；而有些部门人均占用办公用房和职工宿舍的面积却　超出平均水平很多，有的部门人均办公用房面积高达１００　多平方米，是平均水平的３倍；有的部门人均职工宿舍面　积高达２００平方米，是平均水平的２倍，苦乐不均现象十　分严重。再以湖北省某市的办公用房为例０，该市的市直　０《继续深化行政事业单位国有资产管理改革刻不容缓》，十堰市常务副市　长杨朝中助理刘蕲冈，《咨询与决策》，２００３年第５期。　一８一　维普资讯 http://www.cqvip.com

行政事业单位现有房产总面积１４１．４６万平方米，人均占　用房产面积７７平方米，办公用房相当宽裕。但该市却有　许多市直单位没有房产可用，办公用房只能由市财政拨款　租借，而一些单位人均占用办公用房面积却达到几百平方　米，有闲置房产可供出租。如市的一个部门，有办公　用房２５　９１平方米，而现有人数只有８人（实际定编７　人），按现有人数计算，人均占用办公用房面积达３２４平　方米；除办公用房外，还有闲置房产２２７平方米，经营出　租房产面积１８５平方米，每年经营收益达几十万元。不仅　办公用房和职工宿舍存在配置不公平的问题，公务车的配　置也存在同样问题。仍以在京行政单位为例①，各单　位百人平均实际占用车辆１８．６台，但却有１８　的单位百　人平均实际占用车辆超过３０台，个别部门甚至超过４０　台，如某单位在职人员９８人，实际占用车辆４８台，　平均两人就占用一辆车；与此同时，却有６．６％的部门百　人平均占用车辆低于１　０台，如某单位实有职工１　６９人，　却仅有车辆１　４台。　①《在京行政单位车辆费用定额测算的初步设想》，统计评价司，２００２年研　究报告。　一９一　维普资讯 http://www.cqvip.com

资产配置不公平与资源配置标准不健全，执行不力有　关；同时也与传统的产权管理方式有很大关系。在传统的　管理下，行政事业单位国有资产管理一直是分散的，　国有资产被各单位分散占有和使用，实质上成为各单位所　有，作为所有者的国家产权虚置，失去应有的统一管理权　威，难以进行调剂。　（四）管理不善，流失严重　行政单位国有资产管理流失问题发生在资产管理的各　个环节。在购置环节，一些单位常常购买质次价高的产品　或者工程，造成了国有资产的大量流失；在资产使用环　节，一些单位管理不善，损坏和丢失现象时有发生；在资　产处置环节，资产流失的渠道更为复杂，如低价出售、无　偿出借，无偿担保等。从目前掌握情况看，“非转经’’是　资产流失的最为严重的一个渠道。一些单位把资产转为经　营用途后，直接将经营收入作为单位的“小金库’’；据财　政部对有关部门外补贴所作的调查，各单位发放的政　策外补贴中，３０　来自“非转经’’收入。有的则通过各种　手段变相侵蚀国有资产，如在出租、折股、联营时低估国　有资产价值，假借破产名义转移国有资产等，变国家利益　一１　０—　维普资讯 http://www.cqvip.com

为集体利益，甚至个人利益，造成了国有资产的严重流　失。以行政事业单位国有资产管理改革前的南宁市为例①，　该市某单位一间２９３平方米的铺面，原账面租金为２５万　元，但近年来其市场租价已经飞涨到４２万元，但这１　７万　元差价并没有进到单位的财务收入当中，而是通过层层转　租落入了个人腰包。这间铺面的问题并不是个别的，而是　“非转经’’中的普遍现象，在南宁，甚至形成了一个专门　从事转租的特殊群体——“包租婆”，他们利用各种关系　从国有资产占用部门低价拿到资产使用权，再转租出去牟　取暴利。资产流失的成因也比较复杂，有的是由于决策失　误、经验不足；有的是因为管理意识淡薄，管理制度不够　健全；而有的则是因为人为谋取私利。　（五）不顺，职责不清　管理的作用是解决“谁来管”的问题，好的　是管好国有资产的基础。但是长期以来，行政事业单位国　有资产的管理一直没有理顺，存在着职责划分不清的　问题。１　９９８年机构改革后，虽然全国及行政事业单　位国有资产管理职能划归了财政部，大部分省份也明确将　①《大楼“收归国有”？》，黄广明，《南方周末》，２００２年８月８日。　一１　１—　维普资讯 http://www.cqvip.com

职能放在了财政部门，但仍有少数地方将职能放在了国资　监管部门。另外，有的省份的省级机关事务管理局承担了　行政事业单位国有资产管理的部分具体工作。在财政部　门、国资监管部门、机关事务管理局对行政事业单位国有　资产管理的关系上，一些地方存在职能交叉、分工不明的　问题。这些上的问题，导致制定制度、开展监督等资　产管理工作“谁都负责，谁都不负责＂。可以说，不　顺是行政单位国有资产管理弱化的一个根本问题。不　顺的主要原因是由于目前我国处于特殊的经济转轨时　期，机构、职责都在不断调整变化和磨合过程中，管理体　制尚未定型。　（六）制度缺失，方法落后　行政单位国有资产的管理是依靠一系列管理制度以及　由其规定的管理办法实现的，它解决的是“怎样管＂的问　题。但是，目前行政单位国有资产管理依据的仍然是原国　家国有资产管理局１　９９５年制定的《行政事业单位国有资　产管理办法》、　《行政事业单位国有资产产权登记实施办　法》等规章制度。这些制度规定的管理方法已经不能满足　现在的管理需求，如在资产配置环节没有规定必要的审批　一１　—　维普资讯 http://www.cqvip.com

控制；在资产使用环节，缺乏提高资产使用率的调剂办法　和有效的监督机制；在资产处置环节，没有规定规范的处　置程序和处置方式；对“非转经＂管理不够严格等。这个　问题的产生主要与机构变动频繁，工作缺乏连续性，制度　创新不足，管理创新滞后等方面原因有关。　宏观经济研究部　“我国行政事业单位国有资产管理模式研究＂课题组　课题组组长：卢中原　李林池　课题组副组长：孟　春　张更华　课题组成员：卢中原　李林池　孟　春　张更华　杨瑞金　李建伟　盂春　张更华执笔　一１３—