民事公益诉讼适格当事人的扩张与完善

民事公益诉讼适格当事人的扩张与完善

【摘要】新增对公益诉讼制度的规定，是此次修改民事诉讼法的一大亮点与进步，是立法对传统当事人适格理论与制度扩张的承认。打破传统诉讼原告资格的过分是构建公益诉讼制度的起步。本文主要从我国修改后的民事诉讼法对公益诉讼适格当事人的规定入手，阐述适格当事人扩张的重要意义，在此基础上，对扩张后的适格当事人资格进行进一步的解析与完善，最后论证我国应建立以检察机关与行政机关、法律规定的有关组织和公民个人为主体的多元化公益诉讼原告制度。

【关键词】公益诉讼；适格当事人；检察机关；有关组织；公民个人

2013年1月1日起实施的修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》，将公益诉讼制度规定在了第五十五条中，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民提起诉讼。”这便意味着我国的法律制度向公益诉讼打开了大门。这项备受瞩目的制度在我国酝酿多年之后终于从理论到了立法，并付诸司法实践，成为了动态的法律。

一、民事公益诉讼与适格当事人概述

（一）公共利益与公益诉讼

1.公共利益的界定

“公益诉讼”（Public Interest Litigation）的立足点是“公共利益”（Public Interest），对公共利益的界定对公益诉讼的制度内涵的研究有重要意义。然而，“公共利益”的界定在我国目前没有统一的定论，而各国法律也没有加以明确的规定。

美国《布莱克法律大词典》（Black’s Law Dictionary）关于“公共利益”的定义：“公共利益是公众和社团普遍享有的，包含某种金钱利益，或者公众或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益；公共利益并不意味着狭隘得如某种稀见之物，或者像正处于争议中的事情影响的特定地区的利益；为公民所分享的利益通常属于地方、州或者联邦的大事。”梁慧星教授进一步分析，在诉讼中公共利益可能没有直接损害原告自身的利益，但是最终会间接损害公民个人的利益。①

2.公益诉讼的内涵

国内外学术界对公益诉讼亦有着不同的见解，公益诉讼在美国被称为“公共诉讼”或“公法诉讼”（Public Law Litigation），是哈佛大学法学院的Abram Chayes教授，在1976年《哈佛法律评论》上发表的《公共诉讼中的法官角色》一文中首次提出的。他指出：“在这些案件中，法官的作用不再是依照司法原则来解释公民个人之间的争议，相反，要求他们处理的是因某些公共或准公共项目的实施

而产生的冤屈，捍卫体现在相关法律或规定中的公共。”②1978年肯尼迪议员在其提交的“集体诉讼行动法案”中认为公共诉讼的目的在于取缔违法行为，防止不当牟利，在每人损失300美元以下的受害者达200名以上且诉讼标的金额为6万美元以上时即可提出。日本学者谷口安平指出：“新型诉讼被区别于所谓的‘纠纷解决模式’的一般民事诉讼，而称之为’行为调解模式’或‘公共诉讼’、‘制度改革诉讼’等，其特征简单来说就是涉及到大量利害关系者的公共问题发生争执并要求对此作出法律判决。”③

由于公共利益本身具有价值判断性，以公共利益为目的的公益诉讼也是一个模糊的概念。根据各国的实践，一般认为公益诉讼是特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定针对侵犯社会公共利益的行为提出请求，由通过司法程序追究违法行为并借此保护和捍卫公共利益的一种法律制度。

（二）民事公益诉讼与当事人适格

我国的民事司法制度受法系的影响，以当事人适格理论为确定诉讼当事人的基础。所谓当事人适格，是指在具体纠纷的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，并获得本案判决的诉讼法上的权能或地位，这种权能或地位在学理上称作“诉讼实施权”。④传统的“直接利害关系原则”起源于德国，直接利害关系人是指因自己的权利受到侵害或与他人发生争议而提起诉讼的人及其相对方。就民事实体法而言，只有实体法上有权利义务关系的主体，才可成为正当当事人。但是，随着社会纠纷的复杂化，破产管理人和遗嘱执行人参与到诉讼中，其诉讼地位是“直接利害关系原则”所不能解释的。此时，当事人是否具有诉讼实施权，成为了判断正当当事人的标准。正当当事人不仅包括与被争议的民事权利有直接利害关系的人，也包括对争议的民事权利只享有管理权和支配权的人，为保护他人的民事权益而进行诉讼并无直接利害关系的人。此时，当事人适格理论发展以广义的管理权为基础，这一理论在德国、日本及我国的地区至今仍影响深远。

以诉讼实施权为基础的当事人适格理论在新型诉讼不断涌现的现代社会，陷入了无法解释一些主体为了公共利益的要求而提起诉讼的实践情况，当事人适格理论受到了来自社会发展和司法实践的双重挑战。打破传统诉讼原告资格的过分是构建公益诉讼制度的起步。

二、民事公益诉讼扩张的适格当事人资格解析

公益诉讼的立法经历了三审，公益诉讼适格当事人的范围也经历了从“有关机关、社会团体”到“法律规定的机关和社会团体”，再到“法律规定的有关机关和有关组织”的推敲和演变。立法者如此谨慎和保守的态度体现在，如此项酝酿多年备受关注的重大制度，却在法律文本中仅用了一个条文予以规定，似乎显得过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态给未来的法律的制定与适用留下了巨大的想象空间，甚至会使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。因此，在修正案通过之后，我们需要从过去的立转向司、解释论，对公益诉讼制度做进一步的理论解析和立法跟进，使得公益诉讼适格当事人扩张的意义能付诸司法实践。

（一）对“机关”应当作目的性的限缩解释

“机关”的概念较宽，行政机关、立法机关、人民、人民等都有可能包含在内，因此，司法实践中须将“机关”目的性的限缩解释为：人民与行政机关。

1.我国检察机关作为公益诉讼的适格当事人已得到普遍认同无论是法系还是英美法系，检察机关都是公共利益的代表。在我国，人民是国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者，在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面所具有的优势是享有公益诉权的“有关组织”所不能代替的。且我国的《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定：“当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉”，即赋予提起附带民事诉讼的公诉权。更为重要的是，积累了大量的提起公益诉讼的实践经验。

我国检察制度自清末修律时从西方引进，地方各级检察机关在上个世纪50年代就开始参与民事诉讼活动。在19年部分统计中可以看到，山东、辽宁、陕西、河南、安徽、山西江西、甘肃、和北京9个省市，检察机关办理民事案件2352件，既有起诉的公益诉讼案件，也有参与诉讼的民事案件。⑤到目前为止，检察机关提起并参与民事诉讼在实践中不断深化，形式也日趋多样化。

2.行政机关作为公益诉讼的适格当事人仍有争议

关于我国行政机关是否能够作为原告提起公益诉讼，以及哪些行政机关可以提起，需要法律进一步明确。在现行法律中，只有《海洋环境保》规定在海洋生态受损后由海洋环境监管部门提起诉讼。但是关于行政机关能否具有原告资格，尚且存在争议。有学者认为，公益诉讼的存在，正是因为行政机关在环境行政上的不作为或不当行为，如果将环境保护行政机关作为原告针对违法企业提起民事诉讼，难免有“行政职权民事化”的嫌疑，并造成司法资源的浪费，不符合行政合法性和行政合理性原则。⑥同时，公共利益受损从某种程度上与行政管理缺位有关，因此行政机关提起公益诉讼的积极性不高。⑦

但本文认为，行政机关仍具有作为公益诉讼的适格当事人的天然优势。行政机关掌握大量有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的资料信息，在证据收集等方面能力较高。行政机关提起公益诉讼是表示支持的一种态度，因而在处理这类诉讼时，遇到的困难与冲突也相对较小。同检察机关一样，行政机关也有丰富的公益诉讼经验。以环境公益诉讼为例，迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中人民作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件，行政机关和作为原告起诉的9件案件都以原告胜诉而告终。⑧

（二）合理框定“有关组织”的范围

根据我国民政部2012年第三季度的统计，目前在民政部门登记的社会组织是48万多家，其中，“社会团体”有26.9万个，“民办非企业单位”20.9万个，还有2793个“基金会”。⑨上述各类组织，情况复杂，良莠不齐。因此，有必要在立法中进行过滤与，合理框定适宜提起公益诉讼的组织的范围。首先，在未来制定相关法律时予以进一步明确。以消费者协会为例，如果消费者权益保经过修改，明确规定其可作为消费者权益保护组织，则该法定组织即可就侵害众多消费者权益纠纷提起公益诉讼。其次，进一步细化社会组织的管理规范，在司法实践中逐步探索并进行必要的限定：“有关组织”必须依法设立并登记备案，为防止滥诉，起诉必须符合组织或团体章程的目的和业务范围；在设立时间上，必须以设立2年以上为宜，并且应具有一定的经济能力，以便保障经费来源与支出，必要时更可配备相关的法律专业人士。无论采取哪一种方式，分散式立法或实践探索的周期性均决定了未来一段时期内，对于社会组织主体资格的审查只能依赖于法官的自由裁量权。⑩

“它山之石可以攻玉”，国外的先进经验值得我们学习与借鉴。例如，法国民事诉讼法规定特定的社会团体如消费者团体、商业或手工业团体、防止酒精中毒委员会等可以在一定情况下提起民事公益诉讼。当然，但并不是所有团体都有提公益诉讼的资格，大多数维护公共利益的法律都规定社会团体必须具备一定的条件才有资格提起民事公益诉讼，即只有那些具备一定的实际行动能力、持续运作了一段时间、设立的目的是为了保护社会公共利益的社会团体才是正当原告。因此，我国可以赋予消费者团体、劳动者团体、妇女团体以及各种专业团体等在环境保护及公众消费等领域的当事人资格，以使其在法律的有力保障下有效解决纠纷，公益诉讼制度在我国平衡稳健地向前推进。

（三）“法律”一词应做目的性扩张解释

对“法律规定的”中的“法律”一词的理解，根据严格语释，应是指立法机关即全国及其常委会制定颁布的法律。倘若以此种方法解释的话，则会使我国的法律体系陷入窘境，因为目前的现状是，我国只有《刑事诉讼法》第九十九条第二款和《海洋环境保》第九十条第二款对公益诉讼作了相关规定。这种法律规定的极度匮乏会直接导致公益诉讼制度发展的停滞不前甚至倒退。所以，对“法律”一词做目的性扩张解释是必要且合理的出路，即将“法律”解释为立法机关制定颁布的法律和全国常委会做出的立法解释。有观点认为，“法律”应扩张解释为立法机关制定颁布的法律和最高人民的司法解释。○11本文认为，将“法律”扩大至最高人民的司法解释极易造成规定上的不统一，侵害立法机关的立法权，这种司法解释的越位和司法造法使得立法被虚化，显然是不可取的。

三、建立多元化的民事公益诉讼原告制度

在很多法律界人士看来，这次《民事诉讼法》修改首次加入公益诉讼的内容，是一个标志性的进步。公益诉讼在国外作为一项诉讼实践，很少有国家通过立法进行规定，民事诉讼法增加这项制度，可以说是一个创举。但其中对诉讼主体的“可以提起诉讼的主体是法律规定的机构和有关组织”，而没有赋予公民提起

公益诉讼的资格，也引发了“中国公益诉讼大门半开”的质疑。然而，对于构建一套体系化的公益诉讼制度而言，这是未来必然要修补的遗憾，但同时也是立法对现实的理性妥协。

在我国现代社会中，由于经济的快速发展，以牺牲公民身体健康，不顾环境污染的现象屡见不鲜。不管是各大国有企业还是私有企业，在生产经营活动中都没有尽到维护公民身体健康的责任；同时部门往往为了发展本地区的经济对这些现象视而不见，而监管部门的执法也因为自身局限性而不能有效监管。对于公民个人来说，他们是最直接的受害者，往往对这些社会问题有亲身感知，因此，公民个人往往是最有积极性的公益诉讼原告。对于检察机关与行政机关来说，其因自身国家权力机关属性的定位而被民众给予厚望，其优势在于提起公益诉讼的规范性与力量性，其不足在于缺乏对具体案件影响性的正确考量。○12当某一问题所涉及的利益范围过于分散，只有当这种利益大规模爆发至严重社会问题的时候才有可能得到检察机关与行政机关的关注。比如说历史上美国教育领域人种歧视的问题确实是由个人最先发动诉讼，引起了社会团体的加入才得以引起和法律的改变。所以检察机关与行政机关的这种不足必然需要个人和有关组织进行弥补。对于有关组织来说，其能力和影响力可能高于公民个人，其也是国家权力在管理社会方面的补充。所以确立公益诉讼原告资格，应将检察机关与行政机关、“有关组织”和公民个人作为多元化的主体进行确立，为了预防滥诉带来的社会问题，在法律中对其进行程序上或范围上的规制，共同推动我国公共利益的维护，提高司法在化解社会矛盾中的作用。

注 释：

①伍玉功.公益诉讼制度研究[M].湖南：湖南师范大学出版社，2006.8.

②Abram Chayes，The Role of the Judge in Public Law Litigation，HARVARD LAW REVIEW，Vol.，1976.

③[日]谷口安平著.王亚新，刘荣军译.程序的正义与诉讼[M].1版.北京：中国大学出版社，2002，11：18.

④[日]中村英郎著.陈刚等译.新民事诉讼法讲义[M].北京：1版 法律出版社，2001，4：-55.

⑤北京市东方公益法律援助律师事务所编。公益诉讼（第一辑）[M].北京：中国检察出版社，2006：136.

⑥张敏纯，陈国芳.环境公益诉讼的原告类型探究[J].法学杂志，2010（8）.

⑦褚志霞.关于公益诉讼的几点思考——写于民事诉讼法修改之际[J].学术交流，2012，3（3）.

⑧肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民报，2012-10-10（7版）.

⑨数据来源于民政部网站[EB/OL].http：/ /files2.mca.gov.cn/cws/201211/20121107093818219.htm，最后访问于2013-5-6.

⑩齐树洁.我国公益诉讼主体之界定——兼益诉讼当事人适格之扩张[J].河南财经大学学报，2013（1）.

○11肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民报，2012-10-10.

○12宁利昂.提起公益诉讼的主体——本土可行性分析[J].政治与法律，2012（4）.

参考文献：

[1]刘学在.民事公益诉讼原告资格解析[J].国家检察官学院学报，2013，3（2）.

[2]齐树洁.我国公益诉讼主体之界定——兼益诉讼当事人适格之扩张[J].河南财经大学学报，2013（1）.

[3]肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用[N].人民报，2012-10-10（7版）.