城市群租房治理中的困境与出路

城市群租房治理中的困境与出路张恺琦（首都经济贸易大学法学院，北京100070）摘要：城市群租房已经成为我国社会发展过程中显现出来的一个突出现象，对其进行有效治理是依法治国、构建和谐社会的至关重要的问题。多年以来，有关部门所实施的举措并没有收到实质性效果，群租房现象依然存在，存在诸多治理困境。为此，应当转变思路，完善部门间行政协作，建立多元治理机制，完善保障机制。

关键词：群租房；治理；困境；出路中图分类号：D922.1

文献标志码：A

文章编号：2095-7017渊2019冤10-0046-04

一、问题的提出2017年11月18日18时许，北京市大兴区西红门镇新建村发生火灾，共造成19人死亡，27人受伤。调查发现，发生事故的建筑是典型的集生产经营、仓储、住人于一体的“三合一”建筑。房屋是用简易木质板等非阻燃材料分隔而成的隔断空间，空间格局复杂，居住密度、可燃性极高，在地下室的明火产生之后，火势迅速蔓延至整栋楼房，导致逃生难、搜救难，最终酿成了悲剧。

事故调查组认定，事发建筑属于违法建设、违规施工、违规出租，安全隐患长期存在，镇落实属地安全监管责任不力，属地派出所、区消防支队和区分局针对事发建筑的消防安全监督检查不到位，工商部门对辖区内非法经营行为查处不力。这些均是导致事故发生的间接原因。

事实上，北京市早在2013年就明令禁止改变房屋内部结构分割出租的行为，对群租房进行治理的呼声一直也比较强烈，但由一些火灾事故暴露出的信息看，群租房问题仍未解决。这不禁令人反思，目前和社会对待群租房的态度是什么，对

于群租房的治理达到了怎样的程度，能否探寻更加有力的手段来治理群租房，避免悲剧的发生。

二、群租房治理中面临的法律困境群租现象是社会经济发展到一定阶段的产物，是多方利益追求下的结果。不难发现，当前我国城市群租房治理陷入了一定的困局，在法律层面上，主要体现在主体、执法、监督等方面。

（一）监管主体职责不清

实践中，群租房治理问题涉及的部门众多，《北京市居住房屋租赁管理若干规定》第四条将处理房屋租赁相关事宜的权力分别赋予了、工商、民防等多个行政管理部门，要求各部门协同治理。

目前现有的法律法规对部门之间的职责划分并不清晰。北京市《关于加强出租房屋安全管理的通告》第六条规定：“对房屋出租人、承租人违反有关房屋租赁管理规定的行为，由、规划、住房城乡建设、卫生、工商、安全生产监督、民防、城市管理综合执法等行政部门依法查处，追究有关单位、个人的法律责任。”住房和城乡建设部颁布的《商品房屋租赁管理办法》规定：“出租住

基金项目：首都经济贸易大学研究生科技创新资助项目“城市群租房治理中的困境与出路”；北京市社会科学基金研究基地项目（18JDFXB004）

作者简介：张恺琦（1996—），女，河南信阳人，首都经济贸易大学学与行学硕士研究生，研究方向为行、行政诉讼法。

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房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地规定的最低标准。违反规定的，由直辖市、市、县建设（房地产）主管部门责令限期改正。”颁布的《租赁房屋治安管理规定》中规定：“承租人将承租房屋转租、转借他人未按规定报告机关的，由县（市）或者城市分局予以处罚。”然而，许多承租者不仅违反了关于房屋租赁的最小出租单位的规定，还极有可能涉及承租房屋转租、转借的行为，在这种情况下，由哪个部门来进行管理就成了棘手的问题。

在实践中，由于执法部门间权责划分不清，内部监督、追责机制不健全，多部门联合执法在加大执法力度的同时也出现了相互推诿、监管真空、公众举报无门的尴尬境况。

（二）监管执法难度大

由于没有设立长效监管机制，联合执法行动结束后，随着监督力度的减弱，群租房屋业主纷纷再将房屋打成隔断间出租。

在监管部门接到投诉、举报之后，通常由街镇组织房管办、人口办等部门，采用上门核查或者比对房屋面积信息、实有人口信息的方式，协助认定“群租”，但实践中，出租人和承租人拒不配合的情况时有发生，业主和“二房东”刻意回避，进门核查十分困难。如需责令整改，则必须约谈业主，向业主说明情况并发放整改通知书，但对于这些整治行动的必要流程，业主大都采取回避态度，拒接电话、不参加谈话，甚至让联合整治的进度和效率显然不高。

此外，行政执法从立案、调查取证、听取当事人陈述和申辩、责令整改到最后作出处罚决定，正常情况下需要一个月时间，如果还涉及听证、申请强制执行等程序，则需要三至六个月的时间。在走完流程、确认可以作出行政处罚决定之时，当事人可能已经拆除了群租房内的隔断等设施，并自行整改，此时，对其进行何种程

社会治理

度的处罚值得商榷。若对其施以较重的行政处罚，可能会违背行的适当性原则，造成行政相对人负担过重；若对其施以较轻的行政处罚，则不足以实现惩戒作用。且这种情况下的当事人在整改之后极易重蹈覆辙，若对其进行处罚就需要再次将程序进行一遍，不仅浪费了司法资源，而且降低了行政处罚的震慑力。

（三）社会监督有局限

目前执法部门仍然主要依靠社会和公众的力量锁定群租现象，通过社会举报、投诉，或者通过报道出来的社会事件发现群租现象，进而展开执法行动。但群租房管理范畴涉及多个部门、社会多个行业，被管理主体涉及低收入的各类人群，单凭社会的力量很难全面掌握情况。

在监管执法层面，北京市将针对群租房的执法权、监督权主要授予了八部委和派出所等部门，基层组织如居委会、物业等的公共管理职责未能得到有效发挥。由于不具有监督、执法权，基层组织在发现违法群租现象时，不能在第一时间进行执法，缺乏监管力度，增大了执法难度。

在群租房问题中，社区其他业主是最大的受害者。因此，在对群租房进行监管时，应当充分发挥业主委员会的作用，但就目前而言，业主委员会在群租房治理方面并未发挥其应有的作用。

同时，社会监督不具有强制力，使其监督产生了极大的随意性，监督效力缺乏刚性的制度保障，效果不佳。

（四）缺乏相应配套措施

群租问题的出现，从表面上看，源于一部分低收入群体的生活窘迫问题，从本质上说，则是所必须提供的公品和公共服务不到位的问题。在现代社会中，的职能已经从传统的干预行政走向福利行政，为社会成员提供高效、便捷的服务已经成为行政的重要目的咱1暂。现代意义上的行政权就是国家行政机关或其他特定的社会组织进行行政活动，包括管理公共事务和为社会成员提供公共服务的国家权力咱2暂。因此，行政共同

2019·10行政科学论坛47“二房东”出面交涉，执法工作很难正常进行，社会治理

体应当以满足社会成员的人道生活的需求为其行动的价值依归咱3暂。当前我国的行政监管部门在针对群租房进行治理时以强制手段为主，这种措施非但不能根治群租现象，反而会加深社会矛盾，影响社会稳定。因此，行政执法主体应当依照法定职权对违法行为进行必要的查处，同时也要出于对公共利益的考虑，为低收入群体提供相应的服务。

三、解决城市群租房治理的出路党的十八届三中全会提出的治理理念，为解决行政问题提供了度的思考，加强公共部门与社会组织的联系，鼓励社会参与是其中的重点。在城市群租房治理中，完善多元主体平等协商的机制、构建多元主体共同参与的平台是解决这一问题的有效途径。

（一）完善部门行政协作

在针对群租房进行监督管理的过程中，由于承租方的复杂性和群租房的不易管理性，对有关监管部门的责任要量化分解，标准统一、任务明确、制度健全、落实到位。目前治理主体多是以授权的行政部门在少数情形下会行使对应的职权，但不论是哪一种形式，行政行为最终都必须由一个依法拥有行政职权的行政主体来施行。

为解决这一问题，关键是整合各方的力量，将执法力量统一起来，既不违反现有法律法规对各部门职责的限定，又能够调动各方的积极性，合理高效地治理群租房。

由专门的指挥机构对各部门权力的行使进行统一调度的“大模式”能够有效地促成部门间行政协作的实现，即通过一个上位的指挥机构以行政命令的方式进行调度，行政部门必须依其命令来履行各自的职责咱4暂。《北京市房屋租赁管理若干规定》第四条规定：“出租房屋管理机构具体负责房屋租赁管理的组织、指导、协调、监督等综合管理工作。”但是，在实践中，出租房屋管理机构的具体工作职责和流程并没有得到合理设

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置，在群租房事件发生之后，治理群租房多是以联合执法的形式进行，在主体层面较为混乱。

在治理群租房的过程中，既要发挥出租房屋管理机构的统筹规划职能，又要利用好机关现有的资源。要调动工商行政管理部门、民防行政部门等行政部门的积极性，将其在监督检查过程中发现的违法群租现象统一上报给出租房屋管理机构，由管理机构进行统计，将数据发送给机关，在此基础上充分发挥机关的力量。可以设立“群租房执法小组”，由其在特定时间对特定区域的违法群租现象进行整治。由此，既可以实现群租房治理的效率，又可以进行有效监督，行政相对人若想寻求事后的救济也投诉有门。

此外，2018年3月17日，在机构改革中组建了中华人民共和国应急管理部，内设火灾防治管理司，指导消防监督、火灾预防、火灾扑救工作。火灾防治管理司应发挥有力的指导作用，在工作规划中明确各部门职责，并积极推动落实。

（二）优化治理方式

群租房问题监管执法之难主要体现在程序上过于繁琐，执行起来较为困难。解决这一难题，要从多方面进行考量。

1.优化监管手段

针对群租的法律责任，法律法规所规定的治理方式主要是行政处罚，其手段主要有罚款、责令当事人改正、限期改正违法行为等。考虑到承租者收入水平普遍偏低，出租人文化水平普遍不高且所获利益也不是很大，对其处以较大金额的财产惩罚会激起其强烈不满，易造成拒不执行的情况发生。因此，违法情况较为复杂、立即改正确有困难的，可以在对其作出一定金额的罚款之后限期改正，不能以罚代改。对于收入水平不高、生活水平较低的行政相对人，可以根据实际情况，不采取罚款手段，将责令改正、限期改正作为主要的处罚手段。

2.细化监管执法程序

在法治国家中，通过行政实体法已经无法约束行政权的正当行使，正当程序则可以成为一种

“专项行动小组”的形式出现，法律和行规社会治理

驱使行政权正当行使的法治力量咱5暂。因此，对于限期拒不整改的当事人，可以要求相关部门对其加强监管，并采取更为有效的法律形式对其进行处罚。对于不积极配合群租治理的当事人，可以采取行政强制执行的手段。

3.完善监管执法

行政处罚的首要任务是纠正违法行为咱6暂，因此，在治理城市群租房的过程中，要建立长效监管机制，成立相应的组织和实施机构，根据各地方的实际需要，做好群租房治理的落实工作。根据各地机构设置的实际情况，成立整治群租房管理工作领导小组，建立并完善由部门、社会组织共同参与的联动综合执法机制，明确以“疏堵结合”为核心，强化前期宣传，加快人员疏导，发展长效管理，落实责任追究，逐步形成快速响应、妥善处置、长效治理的管理。

（三）建立多元治理机制

城市违法群租现象频发，覆盖的人群和面积都很大，因此，对其治理需要全社会的共同参与。

首先，可将对群租房的约束管理权授予给业主委员会，由提供、法律等方面的支持。业主委员会的权力基础是其对物业的所有权，鉴于业主代表是物业服务的最直接受益者，出于对自身利益的维护，其对群租房的监管会更有效。

其次，可以发挥社区管理在治理群租现象中的积极作用。社区管理是多元主体的自我管理，社区工作人员和社区民警可以有效掌握社区内的居住环境和住户的状态，可将社区内流动人口进行登记备案，将社区内群众矛盾比较大以及拒不接受整改的参考文献

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群租户记录在案，禁止其享受社区的各项服务。

最后，要发挥公众监督的社会责任。可以通过媒体宣传让公众更加了解群租房的危害，并适当设立一些激励措施，鼓励公众监督，协助克服群租治理困难。此外，各部门可以加强指导，鼓励各类社会主体对群租现象进行监督。

（四）完善保障机制，综合治理

面对群租房问题，最终的立足点还是要回归到“治理”层面。

应当明确，每个城市都有中低端劳动力群体的存在，他们在收入水平较低的情况下，必然需要低价的租房市场。应对群租，只有人们的正当权益得到保障、城市居住的格局得到改善，社会阶层关系才能更加和谐，公共管理才能不断减负，群租问题的综合治理才能得见成效。因此，应当积极采取措施，调整住房的供应结构，完善住房保障机制，使其能够适应中低收入群体的需求。

四、结语群租房现象具有一定的时代性，是经济社会迅速发展的产物，不可否认其所具有的经济价值，但更不可忽视其所带来的社会问题。因此，必须对其进行治理。但是，基于群租房问题的复杂性，对群租房的治理必须循序渐进，要在实践中不断探索出适合我国国情和社会发展现状的有力举措。此外，现代国家治理和公共治理的目标应当是以人为本，追求人的自由和幸福，因此，只有在行政执法过程中切实考虑民众的需求，才能构建和谐有序的社会环境。

责任编辑郭华敏

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