近十年来的“中央一号文件”与农业发展

学报

哲学社会科学版

渤海大学

近十年来的“中央一号文件”与农业发展

孙

摘

丹（渤海大学马克思主义学院，辽宁锦州121013）

要：自2004年以来，中共中央连续发布了十个关于“三农”问题的中央一号文件，文件中连续推出

农业的基础地位进一步夯实。对连续出台的的强农惠农政策促使农业在这十年间得到了大力的发展，

包括逐步增加农业补贴，实行强农惠农政“中央一号文件”中关系到农业发展的政策进行梳理与总结，策；农业基础设施不断完善；农业基础地位不断加强，农业产量持续增加；强化农业科技支撑和社会化服务；逐年加强耕地保护制度。这几方面保证了农业发展的持续性。关键词：“中央一号文件”；农业补贴；基础地位；发展中图分类号：D601

文献标识码：A

文章编号：1672-8254（2015）02-0050-05

收稿日期：2014-10-11

作者简介：孙丹（1985—），女，渤海大学马克思主义学院硕士生，从事马克思主义中国化与中国社会发展研究。

自中共十六大召开以来，党中央领导集体

问题作为全部工作的始终坚持把解决好“三农”

“三农”问题重中之重。十年间，连续出台的关于

的“中央一号文件”，逐步推出了促进农业稳步发展的、切实可行的惠民政策，实实在在地维护了农民根本的利益，也使农业的基础地位更加稳固。在国家对于“三农”问题改革逐渐深入的十年期间，农业生产总量连续增产，农民收入持续增长。农业经济的飞速发展带动了整个国民经济的快速发展。自2004年以来，关于促进农业发展，持续增加农民收入的“中央一号文件”

加快农持续出台，关于如何稳固农业基础地位，

业的发展速度，“中央一号文件”都逐年给予了相应的政策安排，主要包含以下几方面。

一、逐步增加农业补贴，实行强农惠农政策

我国实行的农业补贴是政府对农业支持与保护政策体系中最主要的政策工具。为调动最

促进农民增收，自2004广大农民生产的积极性，

年以来的10年里，我国逐步建立并健全了以“四项补贴”为主要内容的农业补贴制度。“其四

项补贴包括四个方面：粮食直补，良种补贴，农

[1]

机具购置补贴，农资综合补贴。”

2004年中共中央颁发的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的一号文件，就提出对农民个人、农场职工、农机专业户以及从事农业生产的农机购置给予一定的经济补贴；2005年的中央一号文件提出中央财政继续增加良种补贴和农机具购置补贴资金，地方财政也要根据当地财力和农业发展实际安排一定的补贴资金；2006年，中共中央继续增加良种补贴，也对农民在退耕还林方面给予了一定的经济补贴及税务的减免；2007年提出各级

不财政应对农户参加农业保险给予保费补贴，

断发展与健全农业保险；2009年，对于“北粮南运”事宜，中央给予运费一定的补贴与减免,以平衡国内的粮食分配；2010年，禁止农业补贴与农民交费两项相互抵扣，确保补贴金额落到实处；2012年，加大农业科技投入力度，以科技惠农、支农；2013年，中央加大农业及生态补偿办法；2014年，对于农业的防灾减灾，稳产增产等方面给予关键技术补助。

邓小平同志曾经指出：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这

城市搞的再漂亮，没有百分之八十稳定不稳定，

[2]

农村这一稳定的基础是不行的。”但是农村发展的重要依托是要靠农业实实在在的进步与发展以及农民生产积极性的充分提高。中央一号文件中多次强调农业补贴的重要性，逐年加大的经济利益受损，影响全国农业的整体性发展。为了打破“靠天吃饭”的传统观念的束缚，自2004年以来，中共中央非常重视巩固农业基础

并出台了以加强地位，加强农业基础设施建设，

农业水利为重点的农业基础设施建设的相关政051

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学对“四项补贴”的投资力度，从中央到地方均层层渗透并认真落实补贴政策，确保补贴资金充分落实到农业生产中去，保证农民在发展生产方面得到切实的利益。这不仅提高了农民这个

作为“三农”的主体生产的积极性，

同时也是为了减轻农民投资与生产的资金周转压力，确保农业发展稳步前进。自2004年以来这十年里，中央及地方政府连续十年逐年增加农业补贴的资金份额，2004年国家投入四项补贴金额为145.2亿元，到2008年达到了1027.7亿元，并于2012年达到了1700.6亿元。这使农业生产减负

程度逐年加大，农民生产负担逐渐减小，

为农业的发展提供了有力的资金资助，扫清了这十年里农业发展资金动力不足的障碍，为农业发展奠定了丰富的物质基础。这十年间补贴金额的数量变化彰显了国家支农的力度与强度，其数据变化如下图所示：

表12004-2012年中央财政对于农业四项补贴

支出金额（单位：亿元）年份金额年份金额2004145.220091274.52005172.520101334.92006309.5201114392007513.620121700.6

2008

1027.7

2013

本图表数据来自2004-2013年的统计年鉴

（下同）二、农业水利基础设施不断完善，

有效灌溉面积逐年增加

中国农业遗留了传统的生产模式，面朝黄土背朝天的农民秉承着“靠天吃饭”的传统观念。农业生产受自然环境影响较大，良好天气环境不仅可以为农业生产增益，同时也大大影响着农民一年内的收成；不可抗力的不利天气不仅会减少农作物的产量，降低农作物的质量，甚至会导致农作物绝收。又由于目前我国农村的

土地经营分散，生产模式过于单一，

农民对于农业保险等了解甚少等诸多方面，最终导致农民

策。

从2004年起，中央一号文件就农业水利建设出台一定的政策，如积蓄雨水，治理河渠，节水灌溉等，并加大农村基础设施建设的投入。2005年，一号文件强调：对于田间抗旱水源工程的建设问题，中央及地方注重并承担起责任。2006年，中共中央与政府共同负责，逐步扩大小型农田水利补助资金规模。2007年，加强大型、

中型、小型的农田水利建设，

引导农民进行水利农田的实地建设。2008年，政府大幅度增加农田水利工程建设补助专项资金，增加中型及大中型灌区节水改造的资金投入。2009年，启动西北沿黄高扬程提水灌溉泵站、东北涝区排水泵站等更新改造建设。2010年，除了国家及地方政府

要增加补助资金外，市、

县两级政府也要切实增加农田水利建设的资金投入。2011年，中共中央发布了以水利建设为专题的一号文件，着重强调要加强农村安全性用水建设，并对节水灌溉设备税收等优惠政策进行了补充说明，彰显了水利建设在新时期的重要战略地位。2012年，实施东北四省区高效节水农业灌溉工程，全面提升耕地持续、有效的增产能力。2013年，农村灌溉管理费用由财政适当补助。2014年，用“以奖代补、先建后补”等方式，改革农田水利基本建设机制。

水利是农业生产的重要命脉，我们要以深入贯彻中央一号文件为契机，以加强农田水利基本建设为基础，继续抓好重大水利工程和水利枢纽建设，不断提高抗御不可抗力的自然灾害和水资源调配等能力。十年里，农业水利工程基础设施大力发展，在一定程度上人为地改变了农民“靠天吃饭”的现状，水利枢纽、大中小型的水库修葺等水利工程方面的政策实施与落实，人为地改善了春、秋两季干旱的状况。一号文件连续十年着重提出水利建设在农业发展中的主导地位，更是在2011年的一号文件中以水利建设发展战略为专题，整版地报告了水利建

设是新世纪农业发展不可或缺的重要因素，

突显了新形势下水利的重要战略地位。随着政策的落实，农业的水利灌溉面积逐年加大，这是在

报

二一○五年第二期十年里政策的演变所带来的不可小觑的农业大发展，其中土地灌溉面积逐年递增的事实及其逐年变化的、真实的数据，有力地证明了农业在政策引导下发展的辉煌历程。

表22004-2013年全国农业有效灌溉面积

（单位：千公顷）年份面积年份面积200454478.4200959261.4200555029.3201060347.7200655750.5201161681.6200756518.3201260347.72008

58471.7

2013

63466.7

三、农业基础地位不断加强，

粮食产量持续增加

农业是国家社稷的重中之重，农业丰则国强，农业的进步与发展能更好地实现以工带农、

以城促乡的发展愿景。农业稳步、

健康发展才能使全体人民的温饱问题得到实质性的解决，农业的基础地位才能得到进一步的巩固。江泽民提

出：“在我们这样一个人口众多、

底子又薄的大国里，农业始终是战略产业，粮食始终是战略物资，

必须抓得很紧，任何时候都松懈不得。”

[3]

自1998年以来，由于劳动力及生产资料的价格快速增长，农业的生产成本不断提高，农业的经营手段落后，科技兴农的战略又未能及时

的实施与落实，加之农村耕地面积不断缩减，

土地环境污染严重，农业生产环境被破坏等问题日趋突显，以至于1998年至2003年的全国粮食总产量一度出现滑坡之势，导致农业的基础

地位日益脆弱。自2004年起，连续十年来，

中央一号文件出台了加强农业基础地位的四项政策，包括“实施测土配方施肥补贴；安排科技入户项目经费；设立小型水利设施建设专项基金；

建立健全生态效益补偿机制四项内容。”[1](30)

现将其内容梳理如下表。

全国粮食的总产量由1998年的51229.5万吨降至2003年的43069.5万吨，出现滑坡之势。对于中国人口逐渐增加的现状来讲，这无疑给农业的发展造成了一定程度的压力，致使粮食的流通与供给出现短缺态势。自2004年起，中共中央及时地颁布了中央一号文件，并重新审视农业基础地位的重要性，连续十年强调在加

表3中央一号文件关于农业基础不断加强的相关政策年份文件内容

2004增加农村中小型基础设施建设的投入，

创新及完善农村基础设施建设的管理机制2005推广测土配方施肥补贴项目，设立小型农田水利设施建设补助资金

2006加大测土配方施肥补贴力度，逐步扩大中央、省级小型农田水利补助资金数目

2007扩大土壤有机质，完善森林生态效益补偿基金制度

2008扩大测土配方施肥规模，

健全森林、草原等保持生态效益补偿制度

2009安排专门资金以支持农业及农村的污染治理

2010对于测土配方施肥、土壤有机质需要提升补贴规模和范围

2011

不仅要增加中央的专项水利资金，地方支持不容忽视

2012政府多渠道筹集资金以增加农业综合开发投入并加大良种及森林保护的补贴

2013加大县及镇的生态文明建设，扩大水利建

设工程，

发展水利工程发展的重点县2014

中央与地方增加支农金额，

确保“三农”投入稳定增长

本表内容来自2004-2014年的中央一号文件

强生态建设、增加测土配方施肥补贴，

加大农业水利设施建设等方面政策的落实与实施，以重新巩固农业的基础地位，保障国家粮食安全和重要农产品的有效供给，稳定粮食收购的最低价格，及时加强储粮力度以备不可抗力的自然灾害。从2003年开始，国家逐渐实行减免农业税的政策，直到2006年彻底减免农业税，结束了中国历史上将近2600年的农民纳税的漫漫征程。自2004年起，中共中央又逐年增加财政支农的资金数额，由2004年的2144.2亿元增加

至2008年的5955.5亿元，直到2012年，中共中

央支农金额已达到12286.6亿元。其支农力度的增加使农民生产负担减轻，农业收入提高，全国

粮食的总产量变跌为涨，

实现了连续十年增产，为全面建设小康社会奠定了一定的物质基础，促进了农业的发展。具体的粮食增长数据统计如下表：

表42004-2013年全国粮食总产量（单位：万吨）年份总产量年份总产量200446946.9200953082.1200548402.2201054647.7200649804.2201157120.8200750160.32012589582008

52870.9

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60193.5

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四、加强农业科技支撑和社会化服务，农民年人均纯收入实现十连增

邓小平曾提到：“马克思说过，科学技术是

生产力，事实证明这话讲得很对。依我看，

科学技术是第一生产力。”[2](274)新时期，科技兴农战略

的应运而生与实施是将科技运用于“三农”并最终加快农业现代化的步伐，加快社会主义新农

村的建设，加快农民实实在在的增收。

我国在加强农业科技支撑的同时，也不断加强包括技术服务，生产服务，供销服务，信贷保险服务，信息咨询服务，医疗、社会福利和社会保障等农村方面的社会化服务。2004年的中央一号文件中就强调要大幅度地增加农业科研投入，并建立新型农业科技推广服务组织。2005年一号文件提到要加强农业领域的国家实验室、改良中心、工程中心和重点实验室建设，改善农业科研机构设施条件和装备水平。2006年，提出大力推进

农业机械化，在重要农时、

重点作物、关键生产环节和粮食主产区要提高农业机械化的作业水平。2007年，在大专院校等推进农业技术推广项

目，在农村实施基层的农业技术推广，

加强农村的信息化工程建设。2008年，支持各高校设置和强化农林水类等专业，培养农业发展方向的实用性人才。2009年，支持科技人员和大学毕业生到农业技术推广一线工作，在广大农村开展技术培训项目，培养新型农民。2010年，坚持培育新型良种靠科技投入，应用农业科技及机械化种田、育田、收田。2012年，对未升学的农村高初中毕业生免费提供农业技能培训，创建专业合作社、供销合作社等社会力量参与农业生产。

2013年，开展农业信息服务，

经营性与公益性社会化服务双管齐下。2014年，财政优先投入农业科技领域，发挥高校在农业科研和农技推广中的作用。

科技兴农政策的实施不仅能提高农作物的科技含量，还间接地为中国这个人口众多的农业大国提供着充足的粮食储备，在全国粮食产量提高的同时，农民的人均纯收入也发生了翻天覆地的变化，这不仅是全国性农业向前迈进

的喜人征兆，更使农民腰包逐渐鼓了起来。

这使农民对于物质性的财富支配额度大大增加，同时也为农业再生产打下了牢固的经济基础，提

高了农民生产的积极性。

十年间，农民人均纯收入由2004年的2936元增加到了2013年的

8896元，实现了质的飞越。农民富裕正是建设小康社会不可或缺的重要内容。如下图的农民人

均纯收入的数据变化，正是农业发展的变化，

同时也是农民物质生活水准的变化，是农民逐步向小康社会迈进的真实写照。

表52004-2013年全国农民人均总收入（单位：元）年份金额年份金额20042936200951532005325520105919200635872011697720074140201279172008

4761

2013

8896

五、逐年加强耕地保护制度，

严守18亿亩耕地红线

耕地是农民进行物质生产的重要依托，

也是我国农业发展的重要保障。我国给予耕地一定的保护制度，即运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行保护，以确保全国粮食的耕作与供给充足的物质基础，实现农业的可持续发展。党的十六届三中全会曾指示我们要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，保护、提高粮食综合生产能力。说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障。我国自2004年连续十年出台的中央一号文

件，提出要落实最严格的耕地制度，

严格控制土地转变为非耕地。如国家占有农用耕地，需给予农民一定的补偿；国家应推进对于土地的复垦、

开发等项目；提高耕地质量，

避免土地出现严重的盐碱化、沙化以及水土流失等不良现象。

2004年的中央一号文件提出要严格区分公益性用地和经营性用地，对于政府土地征用

权和征用范围给予清晰、

明确的界定，并提高对于农民的补偿标准。2005年提到保证农田的耕地数量不减，保证耕地质量及用途不发生改变，提高耕地占用税率。2006年，提出要明确并保护土地的承包经营权。2007年，控制农业耕地转为建设用地的规模。2008年，建立和完善土地违法违规案件查处协调机制，切实控制建设占用耕地和林地。2009年，基本农田必须落实到地块，基本农田区位严禁被地方擅自调整规划和改

变。2010年，给予耕地以保护补偿机制，

落实政053

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府耕地保护目标责任制，永久保护基本农田。2011年，制定搞好水土保持和水生态保护政策，防止水土流失。2012年，使现有土地承包关系保

农持稳定并长久不变。2013年，在政府引导下，

村土地承包经营权有序流转，并发展多种形式的适度规模经营。2014年，对于农户承包权及土地经营权给予不同程度的稳定与放活。

以下图表中是具体耕地数据，其真实、准确，是我国连续十年严格控制农村可使用土地规模的努力成果。没有政府领导农民彻底地严守住18亿亩的耕地红线，就没有粮食量的积累与突破，也不能实现农民人均纯收入增长的物质诉求。严格的耕地保护制度是十年里农业发展的可靠见证与牢固的物质依托。全国耕地的总面积得到了保障，使我国近14亿人口的温饱问题得到了彻底的解决，农民的根本利益得到合理的保护，并在此基础上使农民的生活达到了小康水平。这是农业的大发展，最终拉动了国民经济的发展。

2004至2014年的中央一号文件不仅尊重农民的主体地位及农民的创新精神，而且还不断地颁布促进农业发展的政策，保证我国这个

亿亩）表62004-2013年全国耕地总面积（单位：年份20042005200620072008

面积18.3718.3118.2718.2618.2574

年份20092010201120122013

面积20.3218.2618.247620.2720.3077

十年间，农业基础地位农业大国得以顺利发展。

得到党中央的进一步重视，农业发展在平稳有序中进行着，也许接下来的十年又是一个农业发展新的十年黄金期。中国共产党对于促进农业发展的探索脚步从未停止过，也永远都不会停止。

参考文献：

支农体系的建立[J]援学习论坛，2013(10)：29援

孔祥智援新世纪十个中央一号文件与财政[1]郑力文，

[2]邓小平文选：第三卷[M]援北京：人民出版社，1993：65援京：中央文献出版社，2002：120援

[3]江泽民论有中国特色社会主义：专题摘编[M]援北

（责任编辑郑艳凤）\"CentralNo.1Files\"inPast10YearsandAgriculturalDevelopment

SUNDan

(CollegeofMarxism,BohaiUniversity,Jinzhou121013,China)

Abstract:Since2004,thecentralgovernmenthasissued10\"CentralNo.1Files\"concerningtheproblemsexistinginChina'sagriculture.Inthosefiles,therearesomepoliciesthatfavorthefarmersinpromotingtherapiddevelopmentofagricultureinChina.Byananalysisofthefiles,itisdiscoveredthattheagriculturaldevelopmentofChinabenefitsalotfromthepoliciesinthosefiles,suchasthegradualincreaseofagriculturalsubsidies,improvedinfrastructuralconstruction,determinationoffundamentalstatusofagriculture,enhancedsupporttoagriculture,protectionofcultivatedland,etc.

Keywords:\"CentralNo.1File\";agriculturalsubsidy;fundamentalstatus;development