社会行政

课件 云南大学公共管理学院

社会学与社会工作系

闫丽娜

社会行政

课程说明：

随着经济建设的发展和改革开放的深入，社会福利事业在整个社会发展中的地位和作用日益突现出来，社会工作者要将社会政策转换成社会服务，必须具备专业的管理和运作方法，因此，如何提高社会福利领域的行政管理水平，已成为我国社会福利事业发展的崭新而紧迫的课题。

社会行政是推行社会工作的专业方法之一，它通过行政的程序、技术来实现服务于社会的功能。

社会行政包括宏观社会行政与微观社会行政。宏观社会行政主要是在政府层面推行社会政策；微观社会行政常常表现为社会服务机构的管理活动，即通过对机构资源的有效发掘与配置，更有效地提供服务。本质上，社会行政就是将社会政策化为具体的社会服务的过程。

具体内容：

首先，介绍社会行政的一些基本知识，为进一步理解宏观社会行政、微观社会行政的

相关理论和方法进行准备。这些基础知识包括：社会行政的含义、功能、层次结构、内容、要件、社会行政与社会政策的关系、社会行政的发展等。

其次，在宏观的层面上介绍社会行政的体制和制度，具体包括社会行政体制的构成，中国及国外社会行政体制的分析，社会行政与立法，社会行政组织制度、人员管理制度、经费管理制度等。

再次，介绍社会服务机构，包括社会服务机构的组织理论基础，机构的概念、性质、类型、职能，比较不同社会体制下的社会服务机构。社会服务机构是社会福利服务的中介组织，它包括政府及非政府的各类社会服务机构，其功能的发挥有赖于宏观社会行政体制的影响，同时也与机构自身管理的理念和水平直接相关。

最后，在微观的层面上介绍社会行政的具体过程，包括社会行政的计划、组织、社会服务机构在人力资源管理、评估、发展等。社会行政的管理理论与技术是一个系统的操作过程，社会服务机构的管理水平直接影响社会政策的落实。

主要参考书目：

。

第一章 社会行政的涵义与功能

第一节 社会行政的涵义

一、社会行政的不同解释

关于社会行政，专家学者们有不同的界定。

1.社会行政是社会工作机构的行政者，将其机构既有的服务与政策转化为具体的服务输送给案主的过程。

2.社会行政是把社会政策变为社会服务的过程，不但如此，还认为它包括用执行政策所得的经验去修改政策。

3.社会行政是现代国家推行有关社会福利工作的公共行政事务的一部分，因此，又称作社会福利行政。

4.社会行政是政府的社会福利行政主管机关依照国家的立国思想、社会政策和社会立法，在其辖区内的有关社会福利的措施。

5.社会行政是针对全体人民的，是社会福利行政主管机关及其他行政机关有关社会福利的各种措施。

6.社会行政是社会福利（服务）机构中进行机构管理，推行社会政策的工作。

7.社会行政包括以下几个基本内容：1）社会行政是一个连续的行动过程；2）这个过程在于达致共同目标；3）在这一过程中要妥善运用各种资源；4）以协调与合作的方法运用资源；5）在这个过程中计划、组织和领导是重要的。

8.社会行政是一个国家依据其立国主义，参照社会需要，以人为对象，以社区为单位，运用社会工作方法，本着社会服务精神，以启发诱导的方式，从事民众训练与组织，策动民众自力，配合各种行政设施，综合积极地推进社会建设，谋求社会福利，以促进社会正

义的实施与国家福利责任的完成。

9.社会行政是依照行政程序，妥善利用各种资源，实施社会政策，向有需要者提供社会服务的活动。其中心含义是执行、实施社会政策。

二、社会行政的涵义

社会行政是指政府的社会工作机构、社会福利保障组织对社会福利工作进行行政管理，实施社会政策，满足人民各类福利需求的活动。它可分为宏观和微观两类，其中心含义是制定、执行、实施、修正社会政策，提高服务机构的工作效率及服务品质。

三、 社会行政的特点：

1）社会行政是现代国家依据立国思想，参照社会需要，应运而生的一项新兴的公共行政；

2）社会行政是以人为对象，并以一定区域为单位的工作，因此其一切设施都是为着整个人群与整个地区造福，而非专为少数人，亦非专为部分地区着想；

3）社会行政是以社会工作方法为其主要工作方法，概括的说，分为五种：①社区组织；②社团工作；③个案工作；④社会研究；⑤机构管理。其目的在于完成社会建设，谋求社会福利；

4）社会行政工作人员必须具备服务精神与行政技术，二者并重，因此特别注重专业人才的培养。

四、社会行政与公共行政

公共行政涉及的是社会生活中的公共领域，诸如公共安全、交通、教育等。公共行政的目的是使全体公民享受上述服务以正常地生活和工作。它不同于经营性管理，不是牟利行为而是向公民提供福利服务的活动。

公共行政与社会行政的区别：

第一，社会行政涉及的对象较公共行政的狭窄，只是公民日常生活方面遇到困难者，是社会弱势群体；第二，社会行政的内容带有更强的福利性，而不是一般服务；第三，社会行政工作者多带有社会工作者的特征，更关心价值的问题。

五、社会行政与社会管理

社会管理是一个被广泛使用的概念，它是指对整个社会系统的运行过程有目的的影响，具有整体性特点，它的对象是整个社会，其效果的评价也以社会系统的协调运行为标准。

社会行政与社会管理的区别

第一，对象不同。社会管理的对象是一般的社会活动，不仅局限于弱势群体；第二，方法不同，社会管理强调权力，不同于社会行政鼓励共同参与和治理；第三，任务不同。社会管理强调效率，社会行政侧重效益。

社会管理、公共行政、社会行政的关系：

第一，从涉及范围而言，社会管理是针对全社会，公共行政针对社会的公共领域，社

会行政针对遇到社会问题的部分群体；

第二，从目标取向而言，社会管理追求整个社会的协调运行，公共行政关注全体公民的公共福利，社会行政关注社会弱势群体的合法利益；

第三，从执行者来看，从事社会管理的是对整个社会运行负有责任的部门，公共行政的承担者是与公共福利有关的政府部门及其下属机构，社会行政责任的承担者是社会福利行政机关及其他社会福利机构。

第二节 社会行政的功能

一、社会福利思想与福利最大化

社会行政以社会福利思想为社会政策的制定依据，将社会福利思想转化为社会政策及社会服务，从而提高并扩大社会福利的影响面，力争达到社会福利的最大化。

二、社会服务效率的提高

社会行政为社会政策的执行和落实制定行动方案，将社会政策更好地变为社会服务，且在具体服务的临界面上对其进行具体的统筹和管理，合理利用资源，促进有效服务。

三、社会政策的修订

社会行政是社会政策贯彻和执行的过程，社会行政人员对由政策转化而成的服务有深入的了解，因此具备了评价社会政策的合理性和可行性的功能，且可以对社会政策进行合理调整和修订。

第三节 社会行政与社会政策的关系

一、社会行政是社会政策的执行过程

社会行政的过程是把社会政策变为对社会成员开展社会服务的过程，当社会政策被执行、落实时才真正具有意义，没有社会行政的过程，社会政策只能是一纸空文，没有任何价值。

二、社会行政是社会福利的传递过程

社会政策是一个国家或机构为解决社会问题，增进成员福利，实现社会进步所采取的基本原则和方针。它将社会福利思想转化为具体的条文，并通过社会行政的手段加以实施。

三、社会行政是对社会政策的检验和修订

社会政策通过社会行政贯彻执行，其是否合理，由社会行政过程加以检验，并根据具体实施的情况进行合理修订，以便政策更加趋于合理和完善。

四、社会政策与社会行政实施之间的关系

•社会行政是社会政策的延伸，也就是说，社会行政是社会政策的后续过程，但这不一定表明任何社会政策都会得到认真执行并达到政策预期效果。

•1社会行政的效果受到社会政策的科学性及其他条件的影响。

•2社会行政过程对实施效果的影响。

第四节 社会行政的发展

社会行政的发展是伴随着社会福利制度的建立而发展的。

一、社会福利制度的建立

现代国家的社会福利制度和社会行政的建立，曾经历过很长的一段历史演进过程，大体可分为五个不同的时代。

1.部落时代

在这一时代，虽然已经产生了人类最早的行政体制，但由于宗教占据了绝对统治地位，完全没有什么现代社会意义上的社会福利及社会行政可言。

2.封建时代

封建时代，在理论上，统治阶级担负着为被统治者谋取福利的责任，同时，由于神学宗教的兴起，行善、积德在当时的社会伦理中较为流行，社会福利及行政也相应的产生了萌芽。

大司徒保息六养万民：

“慈幼，养老，赈穷，恤贫，宽疾，安富。”《周礼》

“老有所终，壮有所用，幼有所长，令鳏寡孤独废疾者皆有所养。”《礼运·大同篇》

3.专制时代

该时代中，产生了统一集权的国家，一般而言，官吏在行使职权时只对君主负责，不会体恤民情，也不大考虑到人民的福利。但在历代君主中，为了维护其统治，对灾荒和救济方面相应也会有所顾及，从而在社会福利和行政中有所作为。

4.民主时代

随着社会的发展，社会经济得到极大发展，人们在观念上冲突很大，一部分人提倡无政府主义，对国家实行福利行政持反对态度，一部分人提倡社会应肩负起福利行政的义务。这一时期最大的特点是社会的非国家的慈善事业得到大力发展。

5.福利时代

福利时代的社会福利及行政特征是社会化、科学化、国际化、专业化。其福利与行政行为是有系统的、完整的、相互配合的整体行政，社会福利及行政已确定为国家和社会应有的责任。

二、社会行政作为一种专业方法

1930年，美国出现经济危机，促使美国的社会福利作了重大改变，联邦政府通过福利立法和设置专门机构的方式，广泛介入社会福利与社会保障领域，社会工作行政成为政府公共的一部分。

1945年，50个国家在美国旧金山签订了《联合国宪章》，明确规定联合国应致力于“促进国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质的国际问题”。

1946年，英国社会保障制度的法案相继通过，建立了一个典型的福利国家。从此，社会行政的观念逐步为国际间所普遍接受。

20世纪60年代，新公共行政学派产生，该学派认为有必要把社会公平作为行政原理和政府目标的一部分，作为政府基本的价值之一，作为政府公共行政管理的真正的规范基础。主张变革那些妨碍实现社会公平的政策和制度，建构新型的政府组织形态，坚持政府管理的公共性质。

新行政理论对社会福利制度与政策的改革，对社会福利行政效率的提高具有重大、持久的影响作用。世界各国纷纷对社会福利体制的组织建构、运作程序、机构管理、效率评估等问题作深入的研究，以提高社会福利服务的品质。社会行政成为了一个具有专业规范化的社会工作的工作方法。

三、社会行政在不同层面的发展

长期以来，西方国家借助于个案工作和小组工作等直接社会工作的手法，为社会弱势群体排忧解难，解决了不少重大社会问题。但随着社会问题的出现越来越多，问题的解决需要越来越复杂的行政程序，单靠直接工作方法，影响范围有限，缺乏在更大范围内对有需求者提供帮助的能力。

20世纪50年代后期，伯恩斯等提出社会工作应该干预社会政策，在宏观层面上负起自己的责任，并把社会行政纳入社会工作专业范围。因为社会行政并不直接提供服务，因此被称为间接工作方法。

社会行政最初侧重于从宏观的、政策的角度考察社会福利服务，并借助行政体系推进

社会服务福利的落实，大大提高了社会工作的效能，从而在社会福利和社会工作体系中占有重要地位。

20世纪70年代以后，随着各类社会工作机构和NGO组织发展的不断成熟，在这些机构和组织中形成了一套较为合理和高效的管理模式与方法，微观社会行政产生，并为这些机构和组织更好地利用社会资源，开展社会工作提供了极大的帮助。

复习思考题：

1.社会行政的含义？

2.公共行政与社会行政有何区别？

3.社会行政有哪些功能？

4.社会行政与社会政策的关系如何？

5.社会行政的特点是什么？

第二章 社会行政的结构与内容 第一节 社会行政的层次结构

综观社会行政的内容，可以将其分为宏观社会行政和微观社会行政两大类。

宏观社会行政所要解决的是社会福利政策的制定、社会福利立法、社会行政体制、社会行政机构的设置等较为广泛的问题；

微观社会行政则主要解决一项政策的具体实施、推行，机构管理等较为具体和细微的问题。

一、宏观社会行政

宏观社会行政的主要内容包括各国政府根据自己国家的立国主义所推行的一系列社会福利措施及社会福利行政组织的设置等方面的内容，由于各国历史背景与社会环境的不同，因而所采取的观点及其实施内容也有所差异。

宏观社会行政的特征

• 宏观社会行政是政府部门、大型非营利组织在较高层次上设计推动社会政策贯彻执行的活动。

•1较强的政治 广泛的协调 对政策实施负有主要责任 4运用权力系统推动政策实施

以目前开展社会行政较好的英、美、日等国的宏观社会行政的具体内容上来看，主要包括以下几个方面的内容：

1.社会保险；2.社会救助；3.福利服务；4.卫生保健。

至于其他的诸如劳工行政、国民住宅、社区发展和NGO管理等也可酌情纳入。

二、微观社会行政

微观社会行政主要从事的是具体的社会政策的执行和社会行政机构的管理，是对社会福利的实践，其主要内容包括社会服务的计划、社会服务的组织结构、社会行政机构的内部管理等一些内容。

微观社会行政的特征

•在政府部门或社会服务机构中比较接近于具体服务的基层从事的行政活动。

•1实务 2局部协调 3部分责任 4科层权力和其他方法并

•三、二者之间的关系

•宏观社会行政是微观社会行政的依据和指导思想；微观社会行政是宏观社会行政的实践和履行。只有通过微观社会行政的工作，宏观社会行政才能实现，同时微观社会行政对宏观社会行政政策的合理制定有着决定性作用。

从性质上、结构角度上、功能上来看

•性质上：宏观社会行政与微观社会行政具有某种相对性。宏观社会行政是在宏观层次上，在更大范围内，面对复杂的情况对推行政策的设计、筹划和组织；微观社会行政则主要面对地区、具体问题。在社会行政中有些中间性的行政工作可能具有较多宏观特征，也可能具有微观特征。

•结构上：宏观社会行政是对于实施某种政策的总体设计和推动，微观社会行政则是微观设计和对实际服务的推动，它是对宏观社会行政的延伸，并且是必要的延伸。

•功能上：宏观社会行政处理的是与政治相关的问题，是构建资源筹集和分配的总体格局，是建立政策实施中的总规则，而微观社会行政处理的时与实施服务相关的具体问题。但两者在功能上又是相互依存的。宏观社会行政的框架设计和搭建不科学、不合理、不符合实际，必然会影响到微观社会行政的模式和效果。反过来，微观社会行政的的效果对宏观社会行政目标的实现也具有实质性的影响。

第二节 社会行政的内容

社会行政提倡以人为本，是人本主义的行政。其目的在于推行整体的“人政”和“仁政”，以满足整个人群与整个社会的福利要求。

一、社会行政的任务

社会行政的任务主要包括通过对社会和人群的合理福利需求的调查与评估，进行社会福利立法，制定社会福利政策，计划并实施社会福利政策，完成社会福利的实践，合理调整社会福利政策和制度。

社会行政任务的达成，必须有赖于各项推进条件，简单来说有如下几个方面：

1.了解问题。

这是施政的依据，施政之先必须搜集资料，经过整理、研究和实验以后方可付诸实施。应该强调学术与行政融为一体。

2.确定政策。

确定政策的远大目标和基本原则，使政策具有整体性、时效性、层次性和可操作性。

3.从事立法。

立法的意义在于使行政及其设施均具有法律依据，借以强化其推行的效能。立法必须注意：1.不采取消极保护式的立法，而采取积极发展式的立法；2.在整个政策之下，一切立法均须富有弹性，以期适应地方个别需要。

4.统一机构。

机构是具体实施行政的关键所在，其客观要求是日趋统一，只有这样，才有利于社会行政能够统筹运用，划一推进。因此在机构上应力求单一有力，在职权上应力求专权集中。

5.训练并任用专才

社会行政需要专门人才来推进。社会行政的主管机构必须一方面与教育机构、学术团体通力合作，培养专门人才并加以任用；另一方面就现有的工作人员进行训练。

6.充分合作。

社会行政的范围是整个社会的整个人群以及整个的福利设施，除自身内部的合作之外，还必须与其他各项行政及其设施交互联系，共同努力。

7.宽筹经费

经费为行政的酵母，虽然不期望它多多益善，但必须适应实际需要。应该一方面提高

各级社会行政机构事业经费的比例，另一方面充分利用各种社会资源。

二、社会行政的过程

社会调查与分析

立法及制定政策

试行及评估

修正

推广执行

三、社会行政的过程分析

社会行政是一个动态的过程，且这个过程是一个循环往复的过程，在这个过程中，社会调查与分析、试行及评估是关键所在，而立法及制定政策、推广执行需要专业技巧。总体来说，社会行政的过程是一个整体。

第三节 社会行政的要件

社会行政要能够运行正常，必须要具备社会政策、社会福利机构、社会行政人员、社会服务人员、社会福利资源五大要件。

一、社会政策

通常，人们将政策理解为政府为实现某一目的而采取的策略。政策有宏观和微观之分，宏观政策是由政府制定的，具有政治性，影响相当广泛，涵盖面大，政策的规定也比较笼统；微观政策则是由某一社会团体和组织制定的，以协调内部利益关系，指导其成员的活动行为，比较具体，更具操作性。

社会政策是由国家根据自己的立国主义，针对国家的实际情况所制定的在一国内为解决社会问题，增进成员福利，实现社会进步所采取的基本原则和方针。

社会政策的特点：

1.社会政策是与人们的基本生活和生存有关的政策；

2.社会政策追求的直接目标是社会公平，对社会弱者的利益具有明显的保障作用；

3.社会政策的作用空间具有广泛性，它要改变的是相当数量的遇有困难者的共性问题。

社会政策的功能：

1.它直接通过利益分配的形式使社会弱者受惠，改变他们的生活处境，从事正常的社会生活；

2.可以缓解社会问题所造成的压力，从而维持社会秩序的稳定；

3.通过稳定社会，支持社会成员的正常活动，保障他们的生产和生活。

二、社会福利机构

社会福利机构，也可称为社会服务组织或社会工作机构，即从事社会服务或社会工作的机构。它通过组织内部的角色间的分工与合作完成社会服务的任务，将社会政策转化为具体的社会服务。

机构都有一定的组织形式和类型，其结构类型有直线型、职能型、直线－职能型、事业部型和矩阵型等多种形式。在社会福利的组织类型中，直线型和矩阵型两种形式使用的较多。

直线型的组织结构呈金字塔形状，是一种自上而下通过严格分工和权力分层而形成的组织形式。在社会服务的任务比较单一的情况下，直线型的结构是较为适宜的。

直线型结构

矩阵型是根据工作需要配置组织成员而形成的多种工作任务并存的较为灵活的团队式组织形式。其特点是将机构看做一个人力资源库，根据工作任务的需要而进行多种搭配社会服务任务。多元化的和变动的机构，一般采用该种组织形式。

矩阵型结构

三、社会行政人员

社会行政人员是指在社会行政工作领域从事社会政策的制定、宣传、解释、推进、修订的社会工作者。他们必须具有分析问题、理解政策以及社会工作专业工作方法的能力。分为行政人员、业务人员、事务人员和研究人员四类。

四、社会服务人员

社会服务人员是社会行政工作中社会政策的具体执行者，他们将社会政策转化为具体的社会服务，通过自己的本职工作，营造社会公平，并在实际工作中评估社会政策。他们必须具有社会工作的价值理念和社会工作的专业技巧方法。

五、社会福利资源

•资源是可以用来满足人们某种需要的东西，社会福利资源是可以用来改善或增进人们的社会福利的资源。社会福利资源是社会中存在的，可以用来改变有需要的人群、特别是有困难群体和弱势群体的不利处境的物质和服务的总和。

•社会福利资源包括物质性（资金性）资源和服务性资源。

•社会福利资源是社会行政的重要组成部分，如果没有社会福利资源，那么作为组织资源、传输资源的行政活动就不可能产生。社会福利资源的存在形式、类型和数量，对社会行政发生着直接影响。

复习思考题：

1.宏观社会行政和微观社会行政有何区别和联系？

2.社会行政任务的达成必须具备的条件有哪些？

3.社会政策的特点和功能有哪些？

4.社会的要件包括哪些内容？

第三章 社会行政体制

社会行政体制是国家或权力机构实施社会政策的制度化架构，它是政治体制和经济体制的结合部，涉及面广，内容庞杂，同时，它又是国家公共行政管理体制中的一个极其重要的领域。

第一节 社会行政体制的构成

一、概念

体制是制度的、具体的、外在的表现形式和实施方式，是对有关制度主体，包括正式组织、社会团体及个人行为规范的总和。

行政体制是指国家行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称，是国家行政管理的制度架构模式，包括行政组织的设置、目标的选择、职权的划分、行为运作的模式、人事管理制度的设计等等。

社会行政体制是指国家对社会福利事业的行政管理体制，其组织管理模式和其他公共领域的行政管理没有太大区别，仅仅是在服务的对象、内容和方法方面有所不同，或者由于服务及管理内容的特殊性，导致管理模式与制度方面有一定的差异性。

二、建构原则

1959年，联合国专家工作小组报告书提示了社会行政体制建构的原则：

1.政府有保障供应人民所需要的社会服务的责任，这种服务不管由政府机关或非政府

组织承担都可以；

2.社会服务应该是政府职责中的一个特定领域；

3.社会服务行政应集中于一个独立部门；

4.不论采取何种行政体制，社会服务领域内的工作乃至和其他部门的社会性计划，在计划方面和执行方面都要互相协调配合。

三、社会行政体制的基本架构

（一）社会行政体制构成的方式及特点

1.社会行政体制专业化

基本前提是有一个专业政府主管机构，下设许多相对独立、完整的社会行政机构。政府对社会工作进行指导、支持和管理。

2.社会行政人员职业化

对社会行政人员开展职业化教育和培训，实行资格证准入制度，进行专业实践考核与审评工作。

3.社会行政组织机构多元化

由政府、企业和民间非政府组织组成的公共部门、市场部门及非市场部门共同推动社

会福利事业的发展。

4.政府对社会福利财政资金宏观调控

社会福利的正常财源为：公共税收、保险费收入、志愿捐款。政府要通过立法和行政手段对这些资金进行宏观调控。

（二）社会行政体制的基本架构

一个国家的社会行政体制应包括有立法机制、监督机制、组织制度及机制、人员管理制度及机制、经费管理制度及机制，且这些机制是具有整体性的，相互关联、相互补充。

第二节 国外社会行政体制分析

在最近几十年里，世界各国中央政府社会行政部门相继建立。但是由于政治体制、经济发展水平、历史文化传统等因素的区别，各国的社会行政主管机关在名称、组织结构、职责范围等方面都不尽一致。

一、美国社会行政体制

（一）美国社会行政体制的确立

美国的社会行政体制首先是由各州自行推行，以后才影响到联邦政府。1929年的世界经济大危机使得美国政府开始实行全国性的社会行政体制。此后，历届政府通过一系列的立法，完成了美国的社会行政进程。

美国社会行政的主要内容有社会保险、公共救助、卫生及医疗方案、退伍军人方案、教育福利、其他社会福利等。

（二）美国的社会行政组织

1.中央社会行政组织

美国中央政府主管社会行政的最高行政单位是卫生与人群服务部（DHHS），负责全国卫生、社会安全、人群发展、以及社会复健服务业务。该部在美国的十个重点地区设置有区署。

2.地方社会行政组织

美国的地方社会行政组织体系由各州自行决定，各州之间差异很大，并隶属于不同的行政系统。这些组织并不隶属于中央行政机关，只是配合中央行政机关开展相应的工作。

二、英国社会行政体制

（一）英国社会行政体制的确立

英国的社会行政体制从1338年开始运作，此后，在漫长的历史发展进程中不断通过立法的方式逐渐完善，到20世纪50年代，英国完成了其福利型国家的进程（From cradle to grave）。

英国社会行政的主要内容有社会安全、国民健康服务、教育福利、住宅福利、一般福利五项。

（二）英国的社会行政组织

1.中央社会行政组织

英国的中央行政组织分为三个部门。健康及社会安全部负责社会安全、国民健康服务；住宅部负责住宅福利；教育及科学部负责教育福利。实际主管机关是健康及社会安全部（DHHS）。

2.地方社会行政组织

英国的地方社会行政组织仅有英格兰与中央的体制相统一，苏格兰、威尔士和北爱尔兰有自己的体制，不过与中央主管机关的配合较好。

三、日本社会行政体制

（一）日本社会行政体制的确立

日本社会行政体制早先受中国的影响，明治维新以后，大量吸取西方文化，主要以仿效欧陆为主。二战以后，受美国影响，日本依据美国的方略进行现代国家的改造，形成了以美国模式为主的社会行政体制。

日本的现代社会行政体制的建立开始于1946年5月制定的《生活保护法》，在此后的40年间，通过颁布一系列的社会行政立法逐步加以完善。

日本社会行政的主要内容有社会保险（医疗、年金、雇佣、灾害）、公共救助、福利服务（儿童、老人、残障）、公共卫生四大部分。

（二）日本的社会行政组织

1.中央社会行政组织

日本的中央社会行政最高主管机构是厚生省，成立于1949年，最高行政长官是厚生大臣，为内阁阁员之一。

2.地方社会行政组织

日本的地方社会行政组织与中央的组织相配套，隶属于中央机构。在各级地方政府中均设有于中央相对应的社会行政机构。此外，在人口超过10万的地区还设有福祉事务所、保健所及职业安定所等机构。

四、各国社会行政体制比较

综观美国、英国、日本三国的社会行政体制，可以明晰的看到他们之间有共同之处也存在着很大的区别，但由于他们在社会行政体制上的相互借鉴，也可以看出他们相互之间有着密切的联系。

（一）社会行政的内容

从社会行政的实施内容上来看，各国的内容都大同小异，他们都把主要的行政重点放在社会保险、公共救助、社会福利等几个方面，只是在具体实施时根据自己国家的情况对具体内容作相应的调整，以便于更好的适合自己的国情。

（二）社会行政的确立

美、英、日三国的社会行政的确立均是通过立法的方式而确立的，这样便使得社会行政在实施时有法可依，但相比较而言，由于实施社会行政的时间的先后不一，后者比前者在立法上就显得较为完善和细致。

（三）社会行政体制

美、英、日三国在社会行政体制的设置上区别较大。美国联邦政府和各州互不隶属，机构显得较为庞大；英国虽有所隶属，但仍有一定差别；日本从中央到地方整齐划一。虽然体制设置各有差异，但三国在机构归属上显得比较统一。

（四）美、英、日三国社会行政的借鉴

1.社会行政虽然已经推行多年但仍然无法彻底解决贫困问题；

2.过度强调高福利会增加政府的财政负担；

3.政府在推行社会行政时仔细考虑，不可轻易推出行政措施；

4.社会行政要有长远具体的政策与计划，且必须具有持续性；

5.社会行政必须要有健全完善的法规体系支持；

6.社会行政机构的设置必须要符合社会的需要；

7.要善于运用民间资源和组织民间社会行政机构；

8.鼓励金融机构和社会力量积极投入社会行政的运行机制；

9.鼓吹社会连带的责任观念，加强天生我才必有用的信念的培养；

10.运用得当的社会行政措施不会鼓励人们滋生依赖、懒惰思想和阻碍社会进步。

第三节 中国社会行政体制分析

中国的社会行政体制可以追溯到较古远的封建社会早期，但真正意义上的社会行政体制应该是在辛亥革命后，中华民国建立以后才开始设置，并在中华人民共和国成立以后得到不断完善。

一、中国社会行政体制的发展

（一）古代社会

历朝政权虽在思想上大力提倡并相应的设置了一些机构，但力度不大，主要体现在救灾上，显得软弱无力，不成体系。相对于封建政权的软弱无力，民间在社会福利行政措施方面的互助则显得比较突出。

（二）近代社会

中国的社会行政在晚清开始起步，在改革维新思想的推动下，清政府开始派员出洋考察，学习西方的社会制度，并于1906年改革官制，在中央设立民政部，但该体制随着清政府的覆灭而没有取到任何作用。

（三）民国时期

民国之初中央政府设立内务部，后改为内政部。1940年设立了社会部，并在1942年召开了全国行政会议，使社会行政成为了一种制度，但并未起到实际作用，反而是民间组织的作用显得比较突出。

（四）中华人民共和国时期

中华人民共和国成立后，中央政府立即着手建立自己的社会行政体系，从1949年创立体制起，发展到现今，共经历了五个时期。

（一）创建阶段（1950－－1957）

建立了企业职工的劳动保险制度、国家机关工作人员包括在福利之内的保险制度。

（二）调整完善阶段（1958－－1966）

这一时期的主要工作是统一退休制度，统一退休规定，改进医疗制度，规定职业病处理办法，调整学徒保险待遇，规定被精简职工保险待遇，规定移地支付劳动保险办法，发展城镇集体经济单位劳动保险等。

（三）严重挫折和破坏阶段（1966－－1976）

十年“文革”使我国的社会行政事业陷于瘫痪。劳动保险管理机构被撤销，保险统筹基金制度被废除。

（四）改革中前进的新阶段（1976－－1992）

在这一阶段，随着改革开放的深入发展，我国开始把社会行政制度的建立和改革作为经济体制改革的一项重要内容进行研究和推进。

（五）建立新型的社会行政制度（1992至今）

在提出建立社会主义市场经济体制的同时，第一次明确把深化社会行政制度作为经济体制改革的重要环节之一。

二、中国社会行政体制的改革

（一）建立新型社会行政制度的必要性

1.资金来源单一； 2.没有实行社会保险统筹； 3.劳动保险制度覆盖范围小； 4.社会保险业务没有实行社会统一管理； 5.国家财政负担过重。

（二）建立新型社会行政的原则

1.要与我国社会生产力发展水平相一致；2.坚持义务与权利相统一；3.坚持效率和公平相结合； 4.城乡有别； 5.逐步建立； 6.多方共办。

（三）建立新型社会行政的目标

基本建立适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道，方式多层次，权利和义务相对应，管理和服务社会化的社会行政制度（初级目标）。

完成上述目标的条件：

1.政策、机构要统一 2.政事分开 3.管理服务社会化；4.普遍覆盖。

三、我国社会福利行政管理体制

（一）沿革

1.创立阶段（1951－1957） 2.发展阶段（1957－1966） 3.停滞阶段（1966－1976） 4.探索阶段（1978－1997 5.创新阶段（1998至今）

（二）社会行政主管部门及其职能

1.劳动与社会保障部 2.民政部

（四）我国社会行政的机构体系 1.纵向机构设置 2.横向机构设置

（五）我国社会行政的主要内容

1.社会保险 2.社会救济 3.优抚安置 4.社会福 5.社会互 6.农村社会养老保险

复习思考题：

1.试述美、英、日三国社会行政对我国的借鉴。2.社会行政体制建构的原则是什么？

3.试述社会行政体制的基本架构。4.建立我国新型社会行政制度的必要性是什么？

5.建立我国新型社会行政的原则是什么？ 6.我国新型社会行政的目标是什么？需要什么条件？

第四章 社会服务机构

社会服务机构是在政府机关的指导下，负责社会行政事务的执行机关，其所从事的工作主要与社会福利事业紧密联系。

第一节 社会服务机构的界定

一、组织及其基本理论

（一）组织

组织是人类社会中普遍存在的现象，人们为了实现自己的目标，需要结合起来，以群体的力量去实现个体的力量所无法达到的目标，这就形成了组织。

组织是人们为了达成共同目标，按特定的结构形式、活动规律结合起来的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的开放性群体。

2.组织的要素

①成员。任何社会组织都要有一定的成员，这是组织活动得以进行，组织任务得以完成的先决条件。

②章程。任何社会组织都要有自己的章程，以此来规定组织的性质，确定组织的纲领、

目标、任务、结构、活动原则，以及组织成员的地位与角色、权力与义务等。组织章程是组织活动的依据。组织成员都必须遵守。

③机构。任何社会组织都要有一个权威性的领导机构及执行系统。组织机构是组织活动的管理体系。组织机构的设置是否合理，直接影响着组织活动的效率。

④设备。设备是组织活动的物质基础和技术手段。设备分为物质设备和象征设备两种。物质设备是组织活动所使用的工具及手段。象征设备是表征组织意义的工具和手段。一个组织的设备优劣，对组织的活动效果同样有很大影响。

3.组织的特征

①特定的组织目标。组织目标一般是明确的、具体的，表明某一组织的性质与功能，人们围绕某一特定的目标才形成从事共同活动的社会组织。组织目标是组织活动的灵魂。它可以是单一的，也可以是具有内在联系的目标体系。

②一定数量的固定成员。社会组织是由至少两个人或两个以上的人组成的系统。组织成员是相对固定的，成员明确地意识到自己属于某一组织；社会组织如无固定的成员就失去了自身存在的实体基础。进入或退出一个组织必须按照一定的程序进行，特别是组织成员资格的取得一般都要经过组织的考核与审查。

③制度化的组织结构。为了实现特定的目标并提高活动效益，一般都具有根据功能和分工而制度化的职位分层与部门分工结构。只有通过不同职位的权力结构体系，协调各个职能部门或个人的活动，才能顺利开展组织活动并达到组织目标。

④普遍化的行动规范。它一般是以章程的形式出现，并作为组织成员进行活动的依据。组织的行动规范是每个成员必须遵守的,它通过辅助的奖惩制度制约组织成员的活动,以维护组织活动的统一性。

⑤社会组织是一个开放的系统，就每一个社会组织来说，它不仅自身要与周围环境进行物质、人员、信息的交换，而且还根据与其他组织的关系，组成不同的组织体系，在更大的范围内和更高的水平上与外界环境进行各种形式的交换。一个组织如果绝对地自我封闭，组织的生命也就停止了。

4.组织的类型

按照组织规模的大小，可分为小型、中型、大型和巨型等不同类型。按照组织成员之间关系的性质，可划分为正式组织和非正式组织。按照组织的功能和目标，可分为生产组织、政治组织和整合组织。

5.组织的功能

在现代社会里，人类的经济、政治和社会需要，大部分是通过社会组织来满足的。人们无论从生理上还是智力上都无法以个人的形式满足自己的需要，只能以群体的形式来加强满足需要的能力。

建立在社会分工基础上的专业化组织，将具有不同能力的人聚合在一起，以特定的目标和明确的规范协调人的活动和能力，从而更有效地满足人们的多种需要。大小不同、功能各异的社会组织构成了现代社会的主要基础。

二、社会服务机构的定义

社会服务机构是在政府机关的指导下，负责社会行政事务的执行机关，其所从事的工作主要与社会福利事业紧密联系。它是社会行政政策的理解者和履行者，社会行政通过它得以具体推行，同时，它又对社会行政的各个环节具有检测作用。

三、社会服务机构的特征

①社会性。其组织权力是一种公共权力，它来源于社会成员，作用于社会福利事务。

②约束性。它的行为受社会制度和社会中民众的约束。

③独立性。社会服务机构虽然要受所处社会环境的约束，但由于其有一定的组织原则，因此又具有相应的独立性。

④综合性。社会服务机构虽然有各自的服务对象和服务内容，但总体上所表现出来的是综合性的服务，涉及到社会的方方面面。

⑤工具性。社会服务机构是为达到某种目的而组成的组织，在一定程度上可视为是达到某种目的的工具。

⑥政治性。社会服务机构的活动是为某些政治要求而开展的，故而具有政治性。

四、社会服务机构的类型

根据社会服务机构的组建和所执行的任务内容的不同，可以将社会服务机构划分为政

府型的社会服务机构和非政府型的社会服务机构两大类。

1.政府型的社会服务机构

指在政府机构直接领导下，各级政府部门负责分管社会福利行政事务的执行机关。其任务主要是：对上听命于政府机关，贯彻和执行政府的政策和决定；对下行使政府管理职能，负责领导或指导业务上相同的下属社会行政部门的工作。

2.非政府型的社会服务机构

又称非政府组织，它既不属于政府公共部门，又不以营利为目的。主要职能是发挥既不同于政府的社会事务管理功能，又履行异于一般商业经营的社会义务，在社会和政府之间建立一种必要的权衡机制。

第二节 社会服务机构的职能

一、社会服务机构的服务功能

社会服务机构能够直接为广大民众提供各种层次的服务，满足民众的需求，弥补国家和社会提供给民众的服务的不足。

二、社会服务机构的政治功能

社会服务机构根据国家和政府相关的立法、政策，结合自身的实际能力开展社会服务，体现国家和政府政治倾向。

三、社会服务机构的经济功能

社会服务机构通过向社会提供社会服务创造经济价值，丰富和完善社会经济的内涵，并成为社会经济发展的一个新的领域。

四、社会服务机构的文化功能

社会服务机构通过其在社会中所开展的一系列服务活动，可以改造社会中人们的价值理念，树立新的社会风尚，同时，通过所开展的活动丰富人们的文化生活。

第三节 不同社会体制下的社会服务机构

一、计划体制下的社会服务机构

计划体制下的社会服务机构具有政府职能化的倾向，其服务对象较为单一，服务项目比较单纯，所开展的服务活动不能够满足社会需要，且用于服务的资源比较匮乏并来源单一。

二、市场体制下的社会服务机构

市场体制下的社会服务机构其服务的计划依据市场需要设置，在一定程度上可以满足社会需要，服务面广，服务对象涉及到社会的各个层次，能够充分利用市场杠杆来调节服务的内容和方式，并多渠道吸纳社会资源，丰富社会生活。

三、社会体制对社会服务机构的影响

社会体制对社会服务机构的设置、服务的内容、服务的方式和方法以及社会服务机构的发展方向有着决定性的作用，同时，社会服务机构的活动也会对社会体制的改革有着促进作用。

复习思考题：

1.组织的要素是什么 2.组织的特征有哪些 3.社会服务机构的特征有哪些？

4.试论述社会服务机构的职能 5.试比较不同社会体制下的社会服务机构的异同。

6.名词解释：组织、社会服务机构

第五章 社会行政计划

任何行政决策所确定的任何目标只有通过制定和执行相关的行政计划才能得到具体落实，没有行政计划，其他的行政管理活动均无从实施，社会行政也不例外，计划是社会行政的一个重要环节。

第一节 社会行政的整体规划

一、规划的意义

1.能够消除不确定性及其变化；2.能集中人们对目标的思考；3.有助于提高行政管理的效率；4.能为人们提供行政控制的标准和手段。

二、规划的类型与结构

社会行政计划的类型与结构可以从不同的角度、按不同的标准来进行分类，主要有：

1.按计划期限的长短分类；2.按计划的层次分类 3.按计划制定的程序先后来分类；

4.按行政工作的范围来分类。

三、社会行政计划的特点

1.目标性。可以为社会行政的管理指明方向，也为社会行政的评估提供了标准。

2.普遍性。计划必须能够适应实施的对象和地点。

3.超前性。计划应居于所有行政管理功能之前，是其他管理功能的基础和前提。

4.可行性。计划制定者必须要考虑计划目标是否实际可行。

5.具体性。计划内容要详细具体，不能空泛，最好能够用数字来表达。

6.适应性。计划应该有一定的弹性或应变性。

7.整体性。计划从总目标的设立到具体目标的设立应该有序、合理，从而形成有机的整体。

8.连续性。计划必须前后一致，互相呼应。

9.时效性。任何内容的计划都必须有一定的时间限制。

四、制定社会行政计划的原则

1.实际性。计划的制定必须本着客观的态度及实事求是的精神，订出切实符合社会服务和发展的计划。

2.具体性。计划内容要具体明确。

3.可受性。要考虑社会行政组织和社会对计划的承受能力。

4.民主性。计划必须符合社会大众的利益。

5.统筹性。应有统一规划，照顾整体发展。

6.连续性。计划必须前后一致，互相配合。

7.权变性。计划要有适应未来变化的能力。

8.发展性。计划的制定必须要有远见，能够预测到了未来的发展趋势。

第二节 社会行政的决策程序与方法

一、社会行政是一个决策过程

社会行政的决策是指社会工作行政组织和社会服务机关的工作人员在制定社会政策及其执行方案时，为了达到预定的服务目标，根据一定的实际情况，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务

做出决定。

（一）社会行政决策的特征：

⒈权威性

社会行政决策的主体是具有法定行政权的组织和个人，体现国家利益，一经制定便具有权威性和强制性，具有普遍的约束力。

⒉广泛性

随着社会规模越来越大，社会分工体系越来越细，社会行政的决策面越来越广，从中央到地方，各级社会工作机构都要运用行政决策权解决社会福利、社会保障、社会服务方面的各种问题。从宏观社会政策的制度到社会政策的执行与落实也要通过行政决策加以解决。

⒊政治性

社会行政决策的目的首先是不营利，而是为了实现对社会价值的权威性再分配，确立公正平等的社会关系，各种社会政治力量都会对它施加影响。社会行政决策的过程是权力运用的政治过程，具有明显的政治性。

（二）社会行政决策的地位与作用

⒈社会行政决策是社会工作行政过程的首要环节和执行各项管理职能的基础；

⒉社会行政决策是社会工作行政管理成功的关键；

⒊社会行政决策水平是衡量领导者能力的重要标准。

（三）社会行政决策的一般运作原则

1.信息准确全面原则 2.目标原则； 3.系统原则 4.可行性原则； 5.时效原则； 6.权变原则 7.满足原则 8.行动原则。

二、社会行政决策的类型

1.依据社会工作行政决策主体地位的不同，可分为组织决策、管理决策和业务决策；

2.按决策问题的重要程度，可分为常规型（或程序化）决策和非常规型（或非程序化）决策两种；

3.依据决策条件和结果的不同，可分为确定型决策和非确定型决策；

4.按照使用决策方法的先进程度，可以把行政决策分为经验决策和科学决策；

5.依据决策目标实现时间的长短，决策可分为长期决策、短期决策和年度决策三种。

三、社会服务机构决策的一般程序

（一）评估需要，发现问题

1.问题的识别

（1）了解社会问题产生的背景；（2）测量与社会问题有关的要素特征：①调查社会问题；②寻找产生问题的因素和原因；③避免对问题陈述不清；④探讨问题的后果。

2.评估需要

（1）社会需要的种类

①感觉到的需要；②表达了的需要；③规范性的需要；④比较的需要。

（2）评估社会需要的原则

①分析服务对象对问题和目标的知觉性；②了解服务对象的需要是否从现在所获得的服务方案中得到满足。

（3）评估社会需要的方法

①社会指标方法。即利用现有有关社会问题统计资料来评估社会需要；

②调查方法。即从有关地区随机抽样进行调查，以发现社区需要和社区问题；

③社区印象法。即从社区里选派一些人，通过社区会议，搜集在场人士（社区居民）的意见；

④有识之士方法。即向社区中熟识和了解机构服务对象需要的人士获取有关需要的信

息。

（4）了解社会工作服务的现实状况的方法

向社会工作机构的领导者了解各机构的服务目标、内容、方法等信息。

3.决定问题解决的优先顺序

（1）判断社会问题的重要性和成功解决问题的可能性。

（2）列单法。认明各种社会问题，设计出解决问题的各项适当的方案，找出解决社会问题的优先顺序。

（二）目标的制定

1.制定目标的要求

（1）决策目标必须建立需要和可能之间的平衡；

（2）决策目标的表达应当准确；

（3）决策目标系统应当主次分明，既要分清层次，注意孰轻孰重，又要保持单一，以利于实施。

2.目标的制定

（1）界定总目标和子目标。

（2）建立目标的优先顺序。

（三）方案安排

1.拟订备选方案

（1）集思广益，初步设计，尽可能设想出各种不同的方案；

（2）精心设计，详细论证，反复计算，细致推敲方案中的细节，确保准确性和科学性。

2.选择最佳方案

（1）合理性因素 （2）综合效益因素 （3）风险性因素。

3.进行资源分配和界定服务性目标

4.制定和推行各项实施计划

（四）方案的修正完善

方案的最优化选择与实施计划的设计决不是决策过程的结束，还必须在方案的实

施过程中，不断地通过信息反馈发现方案执行过程中的问题和偏差，随时对方案做出修正和完善。

四、社会服务机构决策的方法

•（一）专家决策法（德尔菲法 (二）头脑风暴 三）可行性分析方 四）参与式决策

第三节 社会行政计划的制定

一、计划制定的程序

1.调查研究； 2.确立目标； 3.拟订方案； 4.制订计划。

二、制定社会行政计划的方法

1.问题的识别和分析；2.目标的制订； 3.方案安排；

4.评估 5.补充附件。

三、社会服务计划的影响因素

•（一）外部政治、经济环境的制约

•（二）服务对象

•（三）机构间的关系

•（四）组织自身的能力

复习思考题：

1.社会行政规划的意义是什么？

2.社会行政计划的特点是什么？

3.制定社会行政计划的原则有哪些？

4.社会行政决策的特征是什么？

5.社会行政决策的地位与作用是什么？

6.社会行政决策的一般运作原则有哪些？

7.试述评估需要的具体内容。

第六章 社会行政的组织

第一节 社会行政领导

一、领导

（一）领导的涵义

1.中心说。领导是一种影响力量，即领导者依靠权力或人格去指导下属实现组织目标。

2.互动说。即领导是影响他人使其合作无间，共同趋向于他们所期望的目标和活动的力量。

3.结构说。即领导是在一定组织结构中或人际关系结构中展开的一种特殊活动。

4.目标说。即领导活动的焦点在于实现一个符合群体需要的公共目标。

（二)社会行政领导的要素

1.领导者 2.被领导者 3.领导行为的内容 4.客观环境。

二、领导的功能

（一）鼓舞下属的工作情绪

1.尽量向下属说明工作的属性；2.以身作则；3.促成上情下达，下情上达的畅通；4.讲究工作效率，鼓励下属的主观能动性；5.尊重人格；6.营造和谐组织氛围。

（二）维持组织完整

加强各单位、各层次间的意见沟通与协调，减少摩擦。

（三）倡导机构达成行政目标

1.制定工作计划；2.充分的意见沟通和有效的行政协调；3.有效的管理和考核。

（四）保持组织对环境的适应

社会环境的多变性经常对社会行政组织产生影响，要保持二者之间的动态平衡，组织目标要能适应社会环境而调整。

（五）维持工作纪律

1.制定严格的规章制度；2.要求部属严格遵守规则纪律；3.以身作则，不得假公济私；4.严加监督；5.定期考核，奖优罚劣。

三、领导的方式

（一）社会行政领导的独特性

1.等级性； 2.权威性 3.综合性；

4.服务性。

（二）社会行政领导产生的方式

1.选举制 2.任命制 3.考任制 4.聘任制。

（三）社会行政领导者的素质

1.强烈的社会责任感 2.高尚的道德品质 3.丰富的学识和经验； 4.卓越的工作能力； 5.成熟的性格 6.良好的作风。

（四）社会行政领导者的职责

1.社会行政领导者的职责和其行政职位、行政职权是统一的

（1）社会行政的领导者具有行政职位；

（2）社会行政领导者具有一定的职权；

（3）社会行政领导者要有一定职责，包括法律责任和工作责任。

2.社会行政领导者的具体职责

（1）将社会服务的政策从宏观到微观逐渐具体化，真正加以落实；

（2）主持制定本地区、本部门的工作计划；

（3）负责制定社会工作行政管理决策，决定社会工作行政管理中的重大问题；

（4）组织建设；（5）选用人才（6）协调组织活动及冲突 （7）控制与监督。

（五）社会行政领导的过程

社会行政领导的过程大致可以归纳为科学化过程和艺术化过程。

1.科学化过程

即行政领导在计划制定、控制与监督方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源与体制资源，使领导活动在规范状态中展开。

2.艺术化过程

（1）社会行政领导艺术化的特点

①灵活性 ②经验性 ③科学性。

（2）社会行政领导艺术的类型

①处理好人际关系；

②选才用人要具有艺术性；

③授权艺术。

（六）社会行政领导的方式

1.按领导贯彻意图的不同方式分类

（1）强制性方式 （2）说明方式 （3）激励方式4）示范方式。

（

2.按领导工作目标的不同侧重点分类

（1）以事为中心的领导方式；

（2）以人为中心的领导方式；

（3）人事并重的领导方式。

3.根据社会行政领导对下属管理的宽严程度分类

（1）独断型的领导行为模式；

（2）放任型的领导行为模式；

（3）民主型（参与型）的领导行为模式。

第二节 社会行政的沟通与协调

一、沟通和协调的含义

（一）沟通

沟通指的是两个人或两个组织之间的信息交流行为，在这个过程中，信息的接受者能够完全理解信息发出者所赋予的信息含义。沟通可以分解为认知层面和行为层面两个层面。

（二）协调

协调是指为了有效的实现特定的目标，组织间、个人间建立良好的协作与配合关系的一种手段，就组织而言，协调可分范围内部协调和外部协调两类。

二、社会行政的沟通

社会行政的沟通是指在社会工作行政体系中，社会工作机构内的成员之间、社会工作机构间或社会工作机构与各有关方面之间所作的信息上的传递交流与联系。

（一）沟通的要素

沟通的过程涉及五个要素：①信息发送者；②信息接受者；③信息；④沟通途径；⑤反馈。因此，沟通是双向的。

（二）社会行政沟通的作用

1.有利于社会工作行政目标的确定；

2.有利于社会工作行政的实施；

3.有利于社会工作行政实施的管理；

4.有利于对社会工作行政实施效果的评估。

（三）社会行政沟通的类型

1.正式沟通

正式沟通是指按照组织明文规定的原则、方式进行的信息传递与交流，其优点在于沟通效果比较好，但缺乏一定的灵活性。正式沟通可以分为上行沟通、下行沟通和平行沟通。

2.非正式沟通

非正式沟通是指正式途径以外的不受组织层级结构限制的沟通方式，大多以行政人员的交往关系为基础，具有自愿性质，其效力有时甚至超过正式沟通。优点在于沟通速度快，缺点在于沟通的信息容易被歪曲。

（四）沟通障碍

1.语言符号方面的障碍 2.认识和理解上的障碍；

3.组织和地位上的障碍 4.空间距离的障碍；

5.信息量负荷过重的障碍。

（五）社会行政沟通关系的处理

1.社会行政沟通的关系模式

（1）聚联式 （2）单联式 （3）互联式

2.社会行政沟通的改善

（1）创造适宜的沟通气氛； （2）确保信息的准确性； （3）控制信息的流量；

（4）组织架构的设置应有利于沟通的需要； （5）沟通技术的现代化。

三、社会行政的协调

社会行政协调是指社会工作行政管理过程中的协调，是社会工作行政主体为了有效地实现特定社会工作行政目标而引导社会工作机构、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。

（一）社会行政协调的功能

1.对社会工作机构的各种要素进行统筹安排和合理配置；

2.为机构内部创造温暖和谐的人事环境；

3.通过加强政府相关部门的联系，维持与服务对象的关系，建立良好的社区关系，为机构发展创造良好的外界环境；

4.使有关规章制度相互配套，协调好各项政策、计划、法规，使其互不抵触，使社会工作机构对重大社会政策的实施、执行都有合法程序；

5.消除部门在人力、物力、财力和时间上的浪费，降低行政成本，提高行政效率。

（二）社会行政协调的原则

1.坚持社会福利制度的根本目的；

2.尽量将社会工作行政实施计划考虑周全，用整体发展的眼光对各项社会工作行政活动之间的互动关系做到有所预见；

3.授予参与协调的人员以适当的权限；

4.保持沟通渠道的畅通；

5.追求组织内外关系的动态平衡。

（三）社会行政协调的主要方法

1.协调方法

（1）组织协调；

（2）公共关系协调。

2.协调的具体操作形式

（1）会议协调；（2）信息协调；（3）谈话协调；（4）网络协调。

第三节 社会行政控制

一、社会行政控制的涵义

社会行政控制是指社会工作机构在动态变化的环境中，为确保实现既定目标而进行的

检查、监督、纠偏等管理活动。

社会行政控制的前提条件是要有行政实施计划。社会行政控制的目的在于对行政实施过程中有违行政计划目标和方向的行动、减低行政实施效率的活动、有碍行政沟通的障碍，加以及时纠正和消除。行政控制的过程一般包括确定标准、评估成效、纠正偏差三个步骤。

二、社会行政控制的种类

（一）过程控制

过程控制是按照机构制定的服务计划对机构现在提供的服务，包括工作进度和效果进行综合监控和影响，其目的是实现机构运行的总体协调，确保机构的各项行政管理职能得以顺利完成。

过程控制的内容：

1.方案的执行绩效；

2.机构的行政管理能力；

3.工作者的督导与培训；

4.机构的财政运作状况。

（二）冲突控制

冲突控制是指对机构中的不同部门，成员之间可能发生的冲突进行有效控制，尽力避免和缓解冲突，防止资源的浪费及工作环境的恶化。

冲突的具体表现：

1.机构成员目标与机构目标的冲突；

2.角色期待与机构成员心理的冲突；

3.资历深与资历浅的成员之间的冲突；

4.机构内的上级行政主管单位与下级服务机构之间的冲突。

三、社会行政机构中的控制方法

（一）过程控制的方法

1.实地考察机构的运作活动；

2.与机构成员进行深入访谈；

3.利用信息管理系统；

4.利用财务管理系统。

（二）冲突控制的方法

1.加强沟通参与；2.激励意愿潜能；3.善用管理策略；4.科学设计社会工作机构的设置体系；5.回避；6.妥协；7.合作；8.强制解决。

复习思考题：

1.领导的功能是什么？

2.社会行政领导者的素质有哪些？

3.社会行政沟通的作用有哪些？

4.社会行政协调的功能是什么？

5. 社会行政沟通改善的方式有哪些？

6.社会行政协调的原则是什么？

7.冲突的具体表现有哪些？

8.社会行政机构中的控制方法有哪些？

9.名词解释：

1）沟通 2）协调 3）社会行政的沟通 6）过程控 7）冲突控制

4）社会行政的协调）社会行政控制

5

第七章 人力资源管理

第一节 人力资源管理的意义

一、人力资源管理的涵义

现代人力资源管理的最终目标是通过各种管理手段达到人与人、人与事之间相互关系的最佳状态，最大限度的释放人的内在的生产能力，产生最大化效益。

人力资源管理的立足点是把组织中所有成员都看做人力资源，群体成员在不同方面和层面上为实现组织目标共同发挥作用，而作用的程度和性质，则取决于管理过程是否科学合理，从而突出了管理要素之间的互动及管理活动与环境之间的互动。

20世纪70年代以来，人力资源管理已初步形成了一套较为完善的理论、方法、步骤和措施，它的基本内涵有以下一些内容。

1.人本主义精神的追求

①功绩精神；②法治精神；③人才精神；④市场精神；⑤分权精神。

2.内在运行机制的完善

①竞争机制；②保障机制；③激励机制；④更新机制；⑤监控机制。

3.促进经济和社会的发展

①通过市场机制使人才间的竞争得以真正形成；②人才的录用、使用、评估都建立在科学的基础上；③人事管理由日常性工作逐步形成战略性事业。

二、人力资源管理的发展趋势

1.人事职位体系由大一统型转变为分类型；

2.人事管理模式由单一型转变为多元型；

3.人事权力形态由集中型转变为分散型；

4.人事管理行为由封闭型转变为开放型，由经验型、依靠政策型转变为依靠法律管理的科学型、现代化管理型；

5.人力资源配置方式由计划型转变为市场型；

6.人事管理机构的管理行为由微观型转变为宏观型。

三、社会工作机构中人力资 源管理的重要性

（一）社会工作机构中人力资源开发的含义

1.合理使用机构的人力资源，确保人力资源在数量上的充分在岗，避免人力资源的闲置和浪费，并使其走上法制化轨道；

2.要把机构的人力资源配置到合适的岗位上，使得“能者在其位，贤者在其职”，人

尽其才；

3.通过教育和培训，全面提高机构员工的社会工作管理与服务水平，并通过合理配置、流动和激励等手段，使机构的人力资源达到最大限度的职位匹配，结构优化；

4.根据人力资源开发理论和有关政策，评价机构的人力资源开发状况，预测和平衡机构的人力资源供求关系，以较少的投入产出较大的效益。

总之，社会工作机构人力资源的开发，体现在人力资源预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等许多方面。

（二）社会工作机构人力资源管理的特点

1.公平性 2.公开性 3.客观性 4.具体性； 5.适应性； 6.专业性。

（三）社会工作机构人力资源开发的主要内容

1.预测与规划

指对未来一定时期机构人力资源的需求量、需求质、需求结构和人力资源可能出现的数量、质量、结构进行推测，并制定规划使机构人力资源的供求相适应的过程。

2.教育与培训

指根据社会服务的特点，按照不同岗位与需求，有计划、有组织的开展旨在提高机构员工的政治与业务素质，以及价值观念转变的一个训练活动和提高过程。其目的在于提高

机构员工的思想水平和专业管理与服务素质，以满足社会大众对社会工作机构的服务需求，促进自身发展。

3.选拔与使用

指通过一定的程序和鉴别，把符合要求的人选拔出来，加以使用，并给予相应的职责和权力，使其积极、有效地发挥作用。选拔的方法和程序应具有一定的科学性和合理性。

4.配置和管理

指将选拔出来的合格的优秀人才配置到适当的岗位上，实现人与事的最佳配合，并加以科学管理。注意：①配置的类别、领域要适宜；②能级、能质要适宜；③个体、群体要适宜。

（四）我国社会工作机构人力资源开发与管理的思考

1.我国社会工作机构人事管理的现状

①社会大众对社会工作的专业性和重要性认识不足，尤其是轻视其专业技术，认为社会工作的从业人员无非就是看护老人和残疾人，对于从业人员所需的资格条件不甚了解。

②我国人事行政的总体水平不高，人事行政的几个主要制度如任用、考核、职位分类、工资、培训、退休等还须不断健全；

③我国社会福利资源有限，社会工作事业从业人员的工作条件较差，导致从业人员的责任心、积极性很难激励和培养起来，从业人员的专业技能很难得到进一步培训。

2.我国社会工作机构人力资源开发与管理的对策

（1）提高认识，重视对社会工作管理与服务人才的开发与培养。

①加大教育与培训的投资，建立我国社会工作专业教育体系，培养受过社会工作行政专业训练的社会工作者；

②根据社会工作服务事业的特点，加强我国实际社会工作管理与服务工作者队伍建设。首先通过机构改革进行人员调整，理顺关系，提高效率。其次，加强对一线工作者的培训，以发挥其在专业化服务方面的示范和辐射作用；

③采用切实可行的教育培训方式，实行长期与短期相结合，正常培训与继续教育同步，在岗与脱产并举，积极探索适合我国国情的社会工作专业人才培养的有效途径和方法。

（2）配套改革，提供社会工作人力资源开发的制度保障。

①进一步完善国家公务员制度；

②营造¡°公开、平等、竞争、择优¡±的用人环境，逐步推行个人择业的双向选择制，用人单位的聘用制；

③建立人才流动机制，逐步打破人才流动中不同所有制和不同身份的界限，促进人才合理流动，建立人才代理制度；

④进一步改革工资分配制度和社会保险制度。

（3）健全机制，巩固和完善社会工作机构的人事管理制度。

①人事行政系统化、规范化、法治化；

②实行人才主义和功绩制的人事行政；

③人事行政管理理论和方法的科学化；

④对人员的运用、考核、培训等更具科学性；

⑤从以往只重视人事行政的通才，发展为由大量的行政专才来参与社会工作的管理。

第二节 员工的聘用与培训

一、员工的聘用

（一）员工聘用的涵义和原则

1.员工聘用的涵义

（1）社会工作机关根据工作需要从相关的公民中吸收新的工作人员；（2）从非领导职务的从业人员中晋升为领导。

2.聘用的基本原则

（1）平等原则； 2）公开原则； 3）择优录取原则； 4）因事择人的原则。

（二）聘用的方式

1.选任制

就是用选举来确定任用对象的方式。选举分为直接选举和间接选举两种。选举制能够较好地反映人民群众的意愿，体现民主管理的原则。

2.委任制

指根据法律有关规定任用工作人员的方式。

3.聘任制

指用人单位运用合同形式聘用工作人员的方式。

4.考任制

指通过公开考试的方式来考查应聘者的知识和才能，并以考试成绩的优劣为依据，由用人单位来选拔任用。

（三）聘用的程序

1.制订机构现在和未来的人力资源需求计划 2.工作分析；

3.招募通知 4.收集申请者资料 5.初步评估选择 6.录用 7.安排职位。

（四）聘用的方法

1.设计一份有关申请者个人资料的申请表格 2.面谈 3.实际工作情境模拟与测试； 4.测验 5.试用 6.录用。

二、员工的培训

（一）培训的重要性

1.对机构的作用

（1）提高机构的服务素质； （2）增加服务对象（3）吸引和储备人才。

2.对员工个人的作用

（1）丰富个人工作上的知识和技巧，使其能和社会发展同步；

（2）提高员工对工作的兴趣和满意感；

（3）促进员工对机构产生归属感。

（二）培训的内容

1.工作的角度

侧重于对新录用或能力不足以致于工作绩效不佳的员工进行工作知识和技巧的训

练，以使员工能尽快和有效地执行工作。

2.员工个人角度

侧重于为员工提供各种深造的机会，进一步全面开拓视野，增加员工发展的后劲，同时也为他们创造进一步流动的可能性。

3.组织发展的角度

制订系统、详细的人力资源培训计划，侧重于个人潜能的培养、发挥和价值观念、工作态度的改变，将员工培养成为资深的优秀人才，满足组织未来发展的需求。

（三）培训的步骤

1.评估员工的学习需要 2.决定培训的优先顺序 3.制订培训方案目标；

4.拟定培训方案； 5.设计和实施培训计 6.预算培训方案成本 7.评估培训方案的效能。

第三节 员工的激励

一、员工绩效考核

社会行政的员工绩效考核是在一定时期内，对机构员工的工作成绩和服务情形进行定期和不定期的考察和评价。

（一）员工考核的功能

1.作为奖惩的标准 2.作为培训与发展的前提 3.有效地利用人力资源；

4.提高工作士气； 5.提高工作效果及效率。

（二）员工考核的内容与种类

1.员工考核的内容

（1）考勤 （2）考绩。

2.员工考核的种类

（1）输入评估； （2）过程评估 （3）输出或结果评估。

（三）员工考核的原则

1.坦诚原则 2.积极原则 3.客观原则 4.持续原则 5.公平原则；

6.严守秘密的原则。

（四）员工考核的方法

1.比较方法

（1）排列法 2）强迫性分配。

2.绝对方法

（1）短报告 2）检查例表3）比重检查例表 （4）特殊事件法；

（5）图表尺度法6）行为排列等级法。

3.成效量度

（1）目标管理法； 2）结果管理法。

二、员工激励

（一）激励的涵义

激励就是激发人的主观能动性，使人们产生内在的动力，使他们朝向机构所期望的目标前进。

（二）激励的方法

激励可以从两个方面入手，即将工作范围扩大和增加工作深度。

激励的具体方法包括：

1.实施职位轮调 2.实行工作扩大化 3.实施工作丰富化；

4.提供员工参与机构决策的机会； 5.建立完善的考绩制度和良好的奖励、晋升制度。

第四节 员工督导

一、督导的含义

督导制是指在社会服务机构内设立的一种由有经验自身的机构高层次要员对其他较低级别员工在工作知识、技能、工作态度、工作关系等方面进行指导的一种制度。

（一）督导的功能与目标

1.督导的功能

（1）行政的功能 2）教育的功能 3）支持的功能。

2.督导的目标

（1）保证维系机构的正常运作；

（2）界定员工在机构内所担任的角色和职责；

（3）在机构内创造良好的工作气氛；

（4）协助员工处理所受的工作压力；

（5）发展和改善员工的基本技能；

（6）增加和发展员工所需的知识。

（二）督导关系的建立

1.督导者的领导风格

（1）指示型 2）教导型；

（3）支持型 4）授权型。

2.受导者的动机

了解受导者的不同需求，有针对性地进行督导。

3.受导者的学习形态

学习的形态分五类，即被动和接纳型、被动和康居型、主动和接纳型、主动和抗拒型、表面和犹豫型。

4.督导者的影响力

（1）职位的权力 2）专家的权力 3）奖励的权力 4）资讯的权力；

（5）联系的权力。

二、督导的模式与方法

（一）督导的模式

（1）正式的——有计划的模式。即督导者事先通知受导者有关谈话的内容及时间、地点，督导过程是有计划安排的。

（2）正式的——临时性的模式。即受导者只知道面谈时间和地点，但面谈内容则需要确定。

（3）非正式的——有计划的模式。督导谈话内容已预先拟定，但时间地点未定。

（4）非正式的——临时性的模式。即督导工作会随时进行，受导者事先并不知道。

（二）督导的方法

1.讨论；

2.计划；

3.问题解决法；

4.模拟方法；

5.直接督导。

三、督导的实施与评估

（一）督导的实施

1.招聘有经验的督导者；

2.设计督导者应有的绩效标准并给以适当的培训；

3.设计工作程序步骤和评估指标体系；

4.建立和维持上下级之间的沟通和接触；

5.加强员工与机构外专家的联系；

6.提供更多的发展机会。

（二）督导的评估

1.督导效果的体现

（1）生产力的增加；

（2）素质的控制；

（3）士气的建立；

（4）教育的提高。

2.评估督导绩效的准则

（1）明确员工的行为和工作程序；

（2）制订合理的工作绩效标准；

（3）为员工创造一个有利的工作环境；

（4）对员工进行有效激励。

复习思考题：

1.简述人力资源管理的意义。

2.人力资源管理的发展趋势是什么？

3.社会工作机构中人力资源开发的含义有哪些？

4.社会工作机构人力资源管理的特点是什么？

5.论述我国社会工作机构人力资源开发与管理存在的问题及其对策。

6.社会工作机构聘用员工的基本原则有哪些？

7.简述社会工作机构员工培训意义。

8.社会工作机构员工考核的功能有哪些？

9.试论社会工作机构员工考核的原则。

10.激励的具体方法有哪些？

11.督导的功能与目标分别是什么？

12.评估督导绩效的准则有哪些？

第八章 中国的NGO

NGO是英文“non–governmental

organization”一词的缩写，我国官方文件里一般意译为“民间组织”，通常译为“非政府组织”。这个概念以及它所代表的形形色色的组织，在世界范围内主要是在20世纪80年代以后得到迅速发展和普及的。

第一节 NGO概念

在世界上几乎所有的国家，特别是由于媒体的影响，至今关于NGO的概念存在普遍的混用和乱用的现象，许多内容相同或相近的概念，往往被不同国家各有侧重地使用，或者被交叉使用于同一个国家。

这些概念如：非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会、志愿组织、公益组织、慈善组织等等。它们的大概所指都是有别于政府和企业之外的社会组织。

非政府组织侧重于强调这些组织不是政府或其附属机构，而独立于国家体系之外。

非营利组织侧重于强调这些组织不是企业，而独立于市场体系之外。

第三部门强调它们构成与国家、市场平行的第三体系。

公民社会则强调它们与政府之间的互动关系。

志愿组织强调这些组织的运作很大程度上依靠志愿者在时间、精力和金钱上的投入。

公益组织强调这些组织的目的不是为了私利，而是为了公共利益。

慈善组织则强调这些组织的资金来源于私人的慈善性捐款。

目前，国际上一般把具有如下7个属性的组织称为NGO。这7个属性分别是：

1.组织性。指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等；

2.民间性。指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；

3.非营利性。指不以营利为目的，不进行利润分配；

4.自治性。指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；

5.志愿性。指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是志愿和自愿的；

6.非政治性。指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；

7.非宗教性。指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

第二节 中国NGO的分类

在我国，从法律意义上来看，符合国际上规定的NGO组织标准和属性的社会组织，主要包括两类，即社会团体和民办非企业单位。

一、社会团体

社会团体（简称“社团”）是公民自愿组成的，为实现会员的共同意愿，按照章程开展活动的非营利性民间组织。它主要包括行业协会、联合会、商会、基金会、促进会、学会、研究会、联谊会等组织。

（一）社团的特征

1.主要功能是作为一定群体的共同意愿和利益的代表，为实现之而开展活动；

2.其社会定位是作为政府与社会相互沟通联系的桥梁和纽带，负有一定社会行为规范职能的社会中介组织；

3.在组织形式上其成员来自于不同工作岗位，是根据自愿原则、承认共同宗旨目的、以会员名义集合而成的松散组织；

4.在管理方式上实行民主议事制度；

5.在工资报酬上团体成员在开展社会活动中基本属于无偿奉献。

（二）社团的作用

1.通过参政、群体利益表达，推动政治体制完善和民主建设进程；

2.通过行业规范和建立自律机制，推动市场经济体制改革和完善；

3.通过开展各项业务活动和从事公益·共益事业，推动社会各项事业的发展和科技、文化、卫生、教育、体育等多项事业的繁荣，是社会组织的一个重要组成部分。

目前，我国经合法程序登记注册的各级、各类社团全国性的有1800个，地方性的有16.56万个。

二、民办非企业单位

民办非企业单位（简称“民非”）是由事业单位、社团和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利社会服务活动的社会组织。它主要包括各种民办的学校、医院、福利院、社区服务中心、职业培训中心、研究所、文化馆、体育设施等。

“民非”的特征：

1.主要功能是面向社会，为满足人们一定的社会需求而开展服务；

2.其社会定位是凭借专业知识和技能服务于社会的非营利组织；

3.其组织形式是具有一定专长的单位成员，根据双向选择的原则和一定组合形式，建立稳定型的单位实体；

4.其管理方式是实行岗位责任制；

5.其工资报酬形式是单位成员实行按劳取酬。

目前，我国各种形式的民非估计其总数在70万家左右。

第三节 中国NGO的管理

中国政府对NGO的管理主要依据《社会团体登记管理条例》（1989）、《民办非企业单位登记管理条例》（1998）、《基金会管理办法》（1988）、《外国商会管理暂行规定》（1989）和《公益事业捐赠法》（1999）。主管单位为各级民政部门的社团处和各级工商管理部门。

中国现行的关于NGO管理的法规体系的主要特征是：

1.对各种不同类型的NGO做了分门别类的管理规定；

2.通过“双重管理体制”和相应的登记注册规定，严格控制和限制NGO的成立，加强对其日常性活动的管理；

3.考虑到NGO活动的公益性，在税收方面实行有利于NGO发展的捐赠减免税政策。

一、双重管理体制

所谓双重管理体制，指对NGO的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。

国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府范围内民间组织的登记管理部门。登记管理部门负责民间组织的成立、变更、注销的登记或者备案，对民间组织实施年度检查，对民间组织执行条例的情况进行监督检查，对违反条例的行为依法给以处罚。

国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的机构，是有关行业、学科或者业务范围内民间组织的业务主管单位。

业务主管单位负责民间组织筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督、指导民间组织遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责媒介组织年度检查的初审；协助登记管理部门及其它有关部门查处民间组织的违法行为；会同有关部门指导民间组织的清算事宜。

双重管理体制加强了政府在登记管理方面对NGO的监督、管理和限制，并通过分散责任回避了政府与NGO之间的直接冲突，使得NGO在成为合法组织之前必须首先成为政府所需要并合乎原则的对象。这种管理体制明显限制了NGO的存在和发展，主要是从政府便于对民间组织进行管理与控制的角度出发设计的，带有浓厚的计划体制色彩。

二、注册登记

从对世界各国NGO管理体制的分析中可以看出，在NGO注册登记的程序上大体可以分出两种类型，即预审制和追惩制。

预审制以登记注册作为政府对NGO进行审查、批准的重要门槛，国家通过制定一系列相对严格而繁琐的登记审批程序，尽量预防NGO在未来活动中可能发生的各种问题。预审制在中国、日本、新加坡等亚洲国家较为普遍。预审制登记时严格，但日常监督管理松懈。

追惩制则只是保留了登记注册作为法律形式，尽可能简化登记注册手续，同时建立和健全各种法律、评估、监督和惩罚等机制，尽量通过有效、健全和及时的机制来规范NGO的行为。追惩制多见于欧美大多数国家。追惩制在登记管理时宽松，但日常的监督管理严格。

在中国现行的法规条件下，NGO申请登记注册，必须具备四个基本条件：

1.业务主管单位审批。

2.满足注册登记的基本条件。

①有规范的名称和相应的机构；②有固定的住所；③有与其业务活动相适应的专职工作人员；④有合法的资产和经费来源；⑤对社团还有发起会员数的限制等等。

3.符合分级登记规定。民间组织实行分级登记、分级管理制度。全国性的民间组织，跨省、自治区、直辖市的，由民政部登记；地方性的民间组织向所在地相应的民政部

门进行登记。

4.合乎非竞争原则。按照条例，在同一行政区域内不得成立业务范围相同或相似的民间组织。这一规定带有强烈的计划体制和垄断性的色彩，一方面通过人为手段保护已有的自上而下的NGO，另一方面限制自下而上的NGO的建立，事实上不利于中国NGO的能力建设和长远发展。

三、优惠政策

NGO所开展的活动绝大多数都是社会公益活动，它们的一个重要资金来源是各种形式社会捐赠。1999年6月，全国人大通过了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，对中国NGO开展公益活动及其发展具有积极的推动作用。

《公益事业捐赠法》以法律的形式明确了要鼓励对包括NGO在内的社会公益事业的社会捐赠，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展。当然，该法提出的还是一个基本的原则框架，这些原则在实际操作中有许多地方需要进一步协调和明确化。

第四节 中国NGO现状

中国的NGO不仅在组织形式上有其深刻的历史印记和体制、制度制约形成的所谓“中国特色”，而且在活动领域上也有不同于其它国家的独特的地方。

政府对社会公益资源垄断性的逐渐丧失，以及由此带来的政府从一部分社会公益领域的逐步退出，是中国NGO产生和发展的重要体制基础；而中国社会传统的互助、慈

善精神和普遍的社会责任感，则是自下而上推动NGO产生、发展并致力于解决各种社会问题的重要精神背景。

基于上述背景的影响，中国的NGO在现在呈现出了以下一些表现：

1.中国的NGO往往易于得到政府和社会的理解和支持。政府有时不仅不对NGO的活动加以限制，相反会主动出资成立一些半官半民的机构，用于支持某些领域的社会问题的解决；或者主动发展与现有NGO的合作伙伴关系。

2.中国NGO的最活跃部分，几乎都集中在与发展有关的各个方面，其中，计划生育、环境保护、扶贫、教育支持、残疾人保护、老年人福利、妇女权益保护、社会救济、儿童青少年发展、社区发展等等，是中国NGO最为集中的几个重要领域。

3.从活动的领域的分布上来看，中国的NGO和其他国家的NGO一样，也具有比较明显的多样化特征，在几乎社会生活的各个方面，都有大量的NGO存在着，尽管它们中的许多至今还没有或很少引起人们的注意，其中的组织也许并不是以合法的形式做了登记注册或者很不健全，但它们的存在本身就是一个值得注意的问题。

第五节 中国NGO面临的问题

当前中国的NGO还处在一个可以称之为弱体期和困难时期的特殊状态之下。

中国NGO的弱体表现在：它们无论在组织规模、活动能力、特别是NGO的7个基本属性的主要方面，都存在先天不足，同时NGO的发展所必要的法律制度、社会支持、文化背景和经济基础等，相对来说还不健全。困难表现在：中国NGO在获取资源、

协调关系、发挥作用等方面都不存在明显优势。

一、政社不分

中国现有的NGO中大多数是自上而下的组织，它们是借助于政府的力量自上而下建立起来或者干脆本身就是从政府体系中分离出来的相对独立的部分。这些组织从成立伊始就与政府有着千丝万缕的联系。

它们在管理的体制、制度、方式、方法等许多方面，依然学习和继承政府行政体系的一套，形成和政府大同小异、非常相似的特征。它们千方百计从政府那里获得发展所需要的各种资源和其他便利，政府也往往利用这些组织来分担自己的一部分职能，把它们当成自己的附属物。

其结果，使得这些组织和政府之间形成难以割舍的裙带关系和依存关系，既束缚了政府的手脚，也限制了这些组织的独立发展。另一方面，政社不分也影响到了草根组织的发展，一些组织为了取得政府认同或为了得到来自政府的支持，容易出现行政化倾向。

二、经费不足

目前全国性的基金会中，绝大多数都承认自己面临着生存的问题，还谈不上发展。全国性的基金会尚且如此，其他NGO就更加困难了。

政府机构改革前，一些自上而下的组织主要依靠政府提供拨款维持，无法实现政社分开；机构改革后，一方面政府的财政收支恶化，财政能够提供的拨款大幅度下降，另一方面政府也鼓励社团在财政上争取独立和自负盈亏，财政向社团提供拨款的必要性也下

降了。

经过一段时间，一部分组织会逐步学会在市场经济条件下如何开拓发展，从而使中国NGO的自主和自助能力有所增强。但是不可忽视的另一个倾向是：NGO在使出浑身解数在市场经济中求得自身立足和发展的同时，有可能损害非营利性和公益性的原则。

三、能力不足

中国NGO在能力建设上面临的困难和挑战也非常严峻。

自上而下的NGO中绝大多数工作人员来自政府机关，在管理方式上带有不可避免的行政色彩，不仅缺乏主动性、创造性和进取精神，而且工作效率不高。这一类组织中的大多数缺乏起码的应变能力，难以立足和发展。

另一方面，在中国现有的自下而上的NGO中，有相当一部分是依靠其领导人的个人魅力及其艰苦奋斗创建起来的。在这些组织中，人事、财务等管理制度不够健全，管理方法和体制不够科学，有形无形中存在家长制作风等等，都妨碍了这些组织的进一步成长。

对中国NGO来说，更长远的担忧来自人事制度。中国现有的人事制度使得大学毕业生很难到NGO求职，即使个别人带着勇气和奉献精神闯过户口、社会保险等障碍而进入NGO工作，但也往往会由于偏低的报酬及福利待遇，以及社会观念等原因，而在坚持了一段时间之后“跳槽”到营利性部门和政府机构里去。

四、法制的缺陷

从NGO的宏观环境来看，中国还缺乏一个有利于NGO生存及健康发展的法规和政策体系。在今后相当长的时间里，还不会有一个综合性的、主要用于促进中国NGO发展并规范其行为的积极开放的法律制度。

现有的和即将出台的各种法规政策，不管其内容是如何严整规范，它们所带有的控制、细致的基调和越来越繁琐的手续规定及其制度性框架，在相当长的时间里都会成为制约中国NGO发展的因素。同时，各种补贴的法规制度之间以及其实施主体之间也会出现彼此摩擦和不协调。

第六节 中国NGO的发展

在中国改革开放的形势下，已经形成一个由各种形式的NGO组成的非营利部门。中国的NGO是20多年来改革开放所带来的社会变革的产物，尽管它们还很不成熟，其内在机制和外部环境上都存在许多问题，但它们的逐步发展及其作用的发挥，必然会对中国正在经历的社会变革产生积极和重大的影响。

一、发展定位

致力于解决各种社会问题，在可持续发展中发挥积极作用，应当成为中国NGO的基本取向。中国NGO要在可持续发展中发挥积极作用，需要实现从“社群组织”向“社区组织”的组织主体转变。大量社区组织的形成与发展，可以帮助中国公众广泛地接受NGO，认识到其所发挥的作用与存在的巨大意义。

二、能力建设

不论是自上而下的组织，还是自下而上的组织，都面临加强自身能力建设的问题。提高NGO的活动能力、组织和管理能力、资金筹措和运作能力等，都是中国非营利部门在能力建设上面临的紧迫任务。

三、协调各种关系

协调NGO与政府之间、NGO与资助者之间、自上而下的组织与自下而上的组织之间、NGO与生存环境之间等多方面的关系是每一个NGO所面临的课题，这对于中国的NGO的发展尤为重要。

四、建立支持组织

参照国外经验，中国迫切需要建立一批能够为NGO提供各种技术性支持的所谓“支持组织”，这些组织包括联合会、联盟和网络；人力资源和组织管理能力促进组织；资金支持组织；研究和信息机构；促进跨部门交流的组织。

复习思考题：

1.社团的特征有哪些？

2.社团的作用是什么？

3. “民非”的特征有哪些？

4.中国现行的关于NGO管理的法规体系的主要特征是什么？

5.在中国现行的法规条件下，NGO申请登记注册必须具备基本条件是什么？

6.简析中国NGO的现状。

7.试述中国NGO面临的问题。

8.简述中国NGO的发展要注意的问题。

9.名词解释：

NGO、社会团体、

民办非企业单位、

预审制、追惩制