公民平等权浅析

我国城乡公民平等权浅析

摘要：城乡不平等是指我国农民相对于城市居民而言在社会、经济、法律等方面享有不对等的待遇和权益。这种城乡不平等的现状具体表现为：城乡居民人格权的不平等；政治权利的不平等以及经济文化权利的不平等。这种城乡不平等的成因主要有社会历史根源、经济根源和具度的根源等。为此，要消除城乡的不平等就必须加强对公民平等权的救济，改革我国的二元户籍制度，完善社会保障，减轻农民负担，完善就业制度。

关键字：平等权；城乡不平等；户籍制度

一、公民平等权概述

（一）平等权

平等权是我国规定的基本权利体系中的重要组成部分，是权利主体参与社会生活的前提与条件。1关于平等权的概念，学术界有不同的说法，具有代表性的有以下几种：如有的学者认为:“公民的平等权是指所有公民根据法律规定，享有同等的权利和承担同等的义务。”2也有学者认为：“平等权是指公民在政治、经济和社会一切领域内依法享有同其他公民同等的权利，不因任何外在差别而予以区别对待。”3还有学者认为：“平等权是指公民平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家同等保护的权利与原则。”4

这三种观点从不同的角度对平等权进行了概括总结，却有着共同的特点：

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韩伯君：《浅析我国公民的平等权及其保护》，中国大学硕士学位论文：2 徐显明：《公民权利义务通论》，群众出版社1991年版：140 3 肖秀梧：《中国新论》，中国大学出版社1993年版：253 4 董和平、韩大元、李树忠：《学》，法律出版社2000年1月第1版：341

第一，从权利主体来看，平等权的主体是公民；

第二，从公民与国家的关系来看，公民有权要求国家的平等保护，拒绝不合理的差别对待，而国家有义务无差别地保护公民的平等地位；

第三，从权利与义务的关系来看，平等权不仅意味着公民平等地行使权利，而且也意味着平等地履行义务。对于这两个方面，国家都同等地予以保障。因此，平等权的概念是多样化的，具有综合性，它反映着公民权利与国家权力的关系。

（二）平等权

仅仅把平等权及其保护停留在道德宣示层面上的口号似乎没有太大的意义，满足不了人们对平等和自由的追求和渴望。作为一个人应拥有种种权利，可以确切地说，每个人都潜在地拥有跟其他人同等的权利。平等权是赋予我国公民的一项基本权利，而相对于执法和司法而言，它又是一项基本原则，是一项重要的价值准则。5当公民的平等权受到侵害时，如何通过手段加以保护，是目前学理论界和司法实践亟需解决的问题。平等权应当包括立法上的平等和法律实施上的平等。

（三）我国立法现状

我国第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这是我国社会主义法治建设必须遵循的一项原则，同时也是赋予公民的一项神圣权利，这项规定是我国对平等权的概括性规定。除此之外，还特别就民族平等、男女平等以及某些权利的行使诸方面做出了具体规定：“中华人民共和国各民族一律平等……禁止任何民族的歧视和压迫”（第4条第1款）；“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和

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韩伯君：《浅析我国公民的平等权及其保护》，中国大学硕士学位论文：3

选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表（第59条第1款）；”“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有同男子平等的权利。国家保障妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部（第4）；”“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外（第34条）；”“不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民（第36条第2款）”等等。上述的这些具体性和概括性条款共同构成了我国现行有关平等权规定的一个完整的规范系统。

尽管我国对我国公民平等权做出了一个比较完整的规定，但在现实生活中仍存在很多不平等的现象，其中城乡不平等表现得尤为严重。我国农民在政治、经济文化等领域的权利均未能得到平等保护。因此，我们必须在的层面上对农民权利予以保护，采取切实措施保障农民的各项平等权得以实现。

二、城乡不平等的表现

城乡不平等是指我国农民相对于城市居民而言在社会、经济、法律等方面享有不对等的待遇和权益6

（一）人格权利不平等

中最重要的一项权利之一就是平等权。就当今社会而言，对弱势群体权益的保护，是反映一国整体社会状况的一面镜子，而我国在这方面做得还远远不够。现行户籍制度所确立的二元社会结构,造就了我国公民人格权利不平等的现实。中国现行户籍制度是一个外

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付钦太：《我国城乡不平等问题探析》，长春党校学报，2003（9）：35

国人难以理解而中国人却妇孺皆知的奇特制度,它不同于当今世界上其他一些国家的户籍制度7。首先,大多数国家的户籍制度仅仅表示其持有人的常住地址,其职能亦仅为统计人口的依据而已,而中国现行户籍虽然也有统计人口和维持社会治安之职能,但其最重要的职能却是证明其持有人的社会身份。其次,国外的户籍制度一般不影响公民的迁徙自由和居住自由,而中国现行的户籍制度则是控制农村人口向城市迁移尤其是向大城市迁移的基本手段。现行户籍制度在城市与乡村之间划出了一道身份的鸿沟,即划分了两个不同地位、不同利益和不同待遇的社会阶层。8

在今天的城市里,几乎所有脏、累、差的工作都成为农民的“专利”。在某种意义上,农民本来只是一种职业称呼,专指从事农业生产的人口,应该和从事其他任何职业的人一样处于完全平等的地位,而现行的户籍管理制度却把整个公民划分为农村人口和非农村人口两大阵营,农民不再只是一种职业称呼,更是一种不可轻易变更且世代承袭的身份。许多令外国人难以理解的具有中国特色的名词,比如“农民工”、“农民企业家”、“外来妹”“、暂住证”,等等,对中国人来说却是不言自明的。

尤其值得注意的是农民工这一从农民中分化出来的群体，他们本来也是农民，他们可能今天在城里打工，明天就又回到农村种地去了。民工问题又有别于一般的农民问题。首先，民工在城市里所以被歧视，不仅因为你是农民，还因为你是外地人，民工是作为农民和外地人的双重身份被歧视的；其次，农民虽被歧视，但是农民和农民生活在一起，相对剥夺的感觉不至于很强烈，民工在城市中工作和生活，权利和地位的反差太大，相对被剥夺的感觉更加深刻。民工作为一种边缘性群体，在健康、医疗、教育和信贷条件方面处于极大的劣势，无法完全参与到与城市居民的竞争中去，他们的潜力得不到挖掘，他们的斗志和热情得不到激励和发动，长期处于事实上极端不平等地位，积贫积愚，在他们的头脑中根本没有什么规则、价值和秩序，在我国当前，的确存在着这样一个数量庞大的群体，

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余德鹏：《现行户籍制度与城乡平等化进程》，学习与探索，1995（1） 张学亮：《户籍制度改革与公民平等权的实现》，西北第二民族学院学报，2004（4）：35

如不能正确对待，他们最终会成为社会和谐与稳定的隐患，成为社会发展的制约因素。9

（二）政治权利不平等

我国城乡在政治权利上的不平等主要体现为选举权与被选举权的不平等。狭义上的选举权是指公民依照法律规定选举各级人民代表大会代表的权利。选举权和被选举权是公民最重要的一项政治权利，是实现其他政治权利的前提和基础，是公民参与国家管理、行使自身权力的最主要的方式。我国明确规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。

然而，对广大农民来说，我国《选举法》在前后历经了四次修正后，作如下规定：各级人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配，农村与城市每人代表所代表的人数改为4:1。以上规定表明，在选举权和被选举权方面，农民和城市居民并不平等，四个农村选民才相当于一个城市选民。选举权的平等首先表现在：每个人在选举中享有一个投票权；每个投票权具有同等的价值；民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都不应成为区别对待的标准；法律要尽可能排斥因户籍、居住区域、身份、财产等因素导致的选票价值的不平等。而农村代表与城市代表划分的依据正是由户籍所确认的“农民”身份，很显然，这并非合理的差别。

（三）社会经济文化权利不平等

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韩伯君：《浅析我国公民的平等权及其保护》，中国大学硕士学位论文：20—21

1、受教育权不平等

在受教育权方面，人人都有受教育的权利，平等地享有受教育权是公民的权利。教育平等是现代文明社会追求公平正义的理想目标在教育领域的必然要求。教育要对一切人平等开放，特别要逐渐做到义务教育阶段的免费等。我国《》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。同时《教育法》第九条也规定：“公民不分民族、种族、性别、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的机会。”教育平等包含教育权利的平等和教育机会的均等两个方面。在我国，教育机会均等问题尚存在许多缺失，教育资源分配不尽合理，这种不平等的状况更多的表现为城乡之间的明显差异。农村很多儿童在义务教育阶段就辍学在家，高等教育的高收费使众多农村考生望而却步。城市居民与农民之间教育机会的不均等和失衡，已经影响了教育平等权的实现，使教育公平无法很好地得到实现。“教育不管怎么改革，如果穷人的孩子上不了学，这个改革绝对是错的！教育公平是最重要的公平！不能让穷人的孩子一出生就输在起跑线上，这是必须做到的。”湖北省副周坚卫在全省农村教育会议上的发言令人震撼，刺中了一些地方义务教育的软肋，也反映了现今社会上存在的教育不公平现象，此言既出，各方旋即好评如潮。“教育”在今天注定会成为一个被反复提及的字眼：这几乎是处于弱势地位的人们改变自身命运的惟一途径。因此，现阶段我们应更多地关注如何统筹城乡教育发展，使农村和城市享有同等的受教育机会和权利，使广大农民切实享有平等的受教育权。10

2、就业不平等

有学者指出，目前我国表现得最为严重的就业歧视即表现在城乡劳动力就业上。固定的户籍制度从制度上支持了劳动力市场的就业歧视，增加了流动就业迁移成本和流动成本，了劳动者在平等基础上自主择业的权利。进城务工的农民，普遍被视为“二等公民”，

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吴爽：《城乡和谐发展的学思考——以平等权为视角》，经济与法制，2008（4）：252

面临着就业受歧视、工资被拖欠、福利没保障、进城定居落户难、子女上学收费高等一系列问题。表现在政治上，农民工很少有培训、升迁的机会，决定重大事项的职工大会，通常是无权参加的，不能享有选举和被选举的民主权利。表现在经济上，农民工与正式工人同工不能同酬，同工不能同时，同工不能同权。农民工一般不享受每周双休日、法定节假日、8小时工作制等权利，还常常要加班加点。表现在社会生活上，农民工是城市的边缘群体，很难享受城市失业救济、最低生活保障和医疗保障等多种社会福利，甚至工伤致残，也得不到应有的照顾和抚恤。

3、社会保障不平等

在社会保障方面，我国人为的城乡二元社会结构使我国的社会保障制度也形成了重城市轻农村的不正常的格局。从1997年开始建立的养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险,还有1999年底在全国各地已经建立起来的最低生活保障制度,都限于县级以上的城市地区,农村并不涵盖在制度的保障之下。农村居民不仅因为缺少社会保障制度而不能享受各种社会福利,即使他迁移到城市并顺利就业,农村居民的身份决定了他们同样不能享受城市职工(居民)普遍享受的社会保障制度。目前我国农村的医疗保障基本上是农民自我保障为主，昂贵的医疗费用给农民带来了巨大的压力，在分配给公共卫生的财力中，财政资源又主要集中于城市而非农村，城乡之间在医疗保障上存在巨大差异。此外，我国现有的社会保障体系下，城市居民大都享受着国家提供的比较全面的医疗、住房、最低生活补助以及退休养老等方面的福利待遇，而这些在农村中基本都是缺失的。这种以城市人口享有社会保障为主的制度安排，对于广大农民而言，并非平等。因此，我们应尽快建立健全包括广大农民在内的全国统一的社会保障制度，实现农民的社会保障权，

4、其他公共品提供不平等

公共品特别是基本公共品(如基本公共卫生服务、清洁饮用水、公共设施等)是城乡公民生产、生活所不可或缺的条件,一个国家的公民,无论其居住地、种族、性别、职业、初始禀赋等有什么不同,都应有平等地享有基本公共品的消费权。但多年以来,为了加快我国的工业化进程,一直在实行一种非均衡的公共品供给制度,即城市的公共品由国家负担,而农村公共品的短缺却主要由农民自己负担。由此造成农村公共品长期缺位严重。虽然在“工业反哺农业”的口号下,深入推行农村减税,但事实证明农村公共品不足问题依旧明显。我国在工业化进程中一直牺牲农民应具有的平等权,使农村公共品长期严重处于缺失状态。可以说,与制度相伴而生的公共品对于制度外成员具有很强的排他性和歧视性,农村居民无论身居何处,基本上被排除在公共品享受行列之外。而且,新兴、现代公共品发展慢,尤其是城市型现代生活设施(如供气、供热、供水设施等)发展几乎尚未起步。目前农村公共品存在着总量短缺、质量不高、供给不顺的畸形状态,这损害了农民应具有的平等、自由的基本权利,剥夺了农民的机会资源。11

5、其他方面

除了以上城乡不平等现状以外，在城市建设用地问题上，金融，农民负担 维权渠道等方面也存在着严重的城乡差别，使城乡处于严重不平等状态。

三、城乡不平等的原因

（一）户籍制度是根源

我国城乡不平等的成因是多方面的，而深层次的根源在于制度层面，我们的许多制度都具有城市偏向特征，城乡平等缺乏制度根基，不平等也就再所难免。

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孙君芳：《农村公共品缺位思考——基于契约关系下公民平等权的分析》，南京党校南京市行政学院学报，2005（6）：34

长期以来，我国实行的城乡分割对立的二元户籍制度是造成城乡不平等的根源。这种户籍制度是在计划经济下建立起来的，是城乡二元结构的产物。1220世纪50年代颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，以法律的形式严格地了农民进城。在城乡分割对立的二元户籍制度下，居民户口被划分为城市户口和农村户口，并由此派生出了农业户口和非农业户口，同时子女户口随母亲。这样，城市居民的子女生下来就是城市户口，而农民的子女与生俱来就是农村户口，并代代相传。国家对城市户口设置了既严又高的进入门槛，使城乡之间形成了一道难以逾越的鸿沟。农民除非达到要求的苛刻条件，否则就别想进入城市。再加上计划经济时期城市居民的粮油配给制和住房的福利性分配，实际上就切断了农民进城的道路。这既损害了农民自由迁徙和选择住所的公民权，又在客观上遏制了城市的发展。改革开放以来，一些城市虽然对进城条件有所放宽，但二元户籍制度的藩篱并没有真正被打破。

（二）城市化的误区

我国之所以在长时期内农民进入城市，损害了农民自由迁徙和选择住所的公民权，与长期以来我国在城市化问题上存在的误区有很大关系。13

一是城市化在新中国建立后的很长历史时期内没有真正作为发展战略提出来。世界上绝大多数国家的城市化和工业化是同步的。而我国的城市化也应作为经济社会发展的一大战略提上日程。可是，由于我国长期对城市化的必然趋势认识不到位，因而没有及时地伴随着工业化的进程把城市化作为一种发展战略提出来，相反还采取了种种城市发展的措施。直到世纪之交，城市化作为经济社会发展战略才真正提了出来，城市化问题也才真正引起社会的关注。城市化发展战略的提出和实施的滞后，不仅使我国城市化发展缓慢，而且也是长期农民进入城市的原因之一。

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付钦太：《我国城乡不平等问题探析》，长春党校学报，2003（9）：36 付钦太：《我国城乡不平等问题探析》，长春党校学报，2003（9）：36

二是非公有制经济的发展。改革开放前，由于我们对社会主义的发展规律认识不清，片面地认为只有单一的公有制经济才是社会主义，因而无论是农村还是城市都形成了单一公有制经济的格局。对城市而言，这就造成了城市就业渠道狭窄，就业压力大，城市人有的尚且找不到工作，农民进城找工作就更难了，别说不让农民进城，即使进了城也找不到工作，这也是计划经济时期农民进城的原因之一。

三是认为农民进城会影响农业的发展。过去，由于农业机械化水平低，农业耕作主要靠人力劳动，农业生产离不开大量的劳动力，这是事实。但我们却过分地强调了这一点，而忽视了八亿农民搞饭吃的大量农村失业问题。因而，为了保证农业的发展和粮食的供给，不是从、科技进步和财力物力投入等方面找出路，而是搞“人海战术”，把农民死死地固定在土地上。

(三) 社会历史原因

新中国是在经济社会发展水平很低的基础上建立起来的，可谓一穷二白，百废待举，百业待兴。在工业化初期，国家把经济社会发展的重点放在了工业上和工业相对集中的城市，在生活、医疗保障、公共品提供和福利待遇上向城市居民倾斜，对于这样的发展思路或发展战略而言，在当时的社会经济条件下是正确的。可是，随着工业化建设的发展，城市化水平和国家财力的大幅度提高，这种重城轻乡的发展思路就逐渐失去了它的合理性。旧中国是小农经济的汪洋大海，工业发展水平很低。新中国成立后，国家通过大力推进工业化以达到强国富民的目的，就成为举国上下的共识。但是，我国的工业基础十分薄弱，即使到1970年时，我国工业所创造的国民收入尚不到800亿元，工业本身能够用于工业化的资金非常有限。就银行信贷资金而言，改革开放前我国城乡居民收入水平都很低，存款很少，因而银行可用于贷款的信贷资金规模不大。在利用外资较少或缺失、工商业积累不足以及银行信贷规模有限的情况下，通过工农业产品“剪刀差”获取积累基金用以推进

工业化就成了的无奈选择。1978年以前，国家通过工农业产品“剪刀差”从农民手中取走的收入就达6000多亿元，农民为国家的工业化作出了巨大的牺牲。14

四、改革城乡不平等状况的措施

（一）救济

1、完善平等保护请求权

平等保护保护请求权属于公法上的请求权范畴，我国规定的公民的申诉权、控告权、检举权与国家赔偿请求权，即是对公民公法上请求权的确认。平等保护请求权是对平等权利进行实体救济的前提，它又是一种主观公权利，公民积极要求国家为一定行为，以保证其不受不公平待遇或者纠正歧视行为。15“只肯认公民有获得实体法上平等保护的权利，平等仍只是水中月、镜中花；只有平等保护请求权才真正能启动平等保护的权利救济程序，实现公民权利获得平等保护的目的。”16因此，只有在理论与实践中首先确认公民具有平等保护请求权，才能谈到如何保护的问题。

虽然我国尚无诉讼制度，但在目前的法制之内已经出现平等保护请求权的制度载体，我们应当以此为契机，通过完善立法机关的违宪审查制度与行政诉讼制度，保护公民的平等保护请求权。

2、建立监督

建立相对的监督，建立，实行诉讼制度。“监督，

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付钦太：《我国城乡不平等问题探析》，长春党校学报，2003（9）：36 15 韩伯君：《浅析我国公民的平等权及其保护》，中国大学硕士学位论文：31 16 李树忠，侯晓光：《平等保护请求权研究》，《论坛》2004（4）：36

是监督制度的具体存在形态，也就是监督制度现实运转时所采取的具体形式”。17诉讼制度被认为是保护公民基本权利最快捷、最有效的方式，因而，在我国建立，实行诉讼制度，理应成为我国构建公民平等权保护制度的远大目标。我国监督制度的完善的关键是监督机关的设置问题，监督机关设置不当毫无疑问是我国监督制度不能有效运转的症结所在。赋予公民的平等权，是公民享有的最主要的权利。各国规定的公民政治、财产、文化、教育等方面的平等权利，是一个公民最基本的生存权利和生活权利。只要是所保障的平等权受到了直接侵犯时，公民就可以向提起控诉。

（二）制度救济

1、改革户籍制度

根据以上分析，当前我国必须实行由计划经济模式的户籍制度向市场经济模式的户籍制度的转变,建立起与我国市场经济以及法治化国家相适应的新型户籍制度18。笔者认为,当前,户籍制度改革的基本思路应该集中在以下几个方面:

第一，淡化户口性质,实行城乡户籍制度一体化。如上所述,现行户籍制度是计划思维的产物,是计划经济作用于人口管理和城乡关系领域的结果。目前,我国的计划经济已经解体,国内统一市场已经形成。在许多方面,不同性质户口的意义已经不大。但是,作为计划经济的尾巴,现行户籍制度在很多方面仍然在发挥作用,不但严重影响着农村经济的发展,阻碍国内统一市场的建立和完善,也不利于我们积极应对全球化趋势。因此,取消农业户口与非农业户口的性质,建立城乡统一的户籍制度,既是社会进步的要求,也是发挥户籍制度本身功能的需求。在新型的户籍制度中,应该取消城镇户口人群在社会生活中的种种特权,给全体

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王广辉：《通向宪政之路监督的理论和实践》，法律出版社，2002年12月第1版：121 张学亮：《户籍制度改革与公民平等权的实现》，西北第二民族学院学报，2004（4）：104

社会成员一个公平的机会。农村户口和城镇户口的划分,只意味着居住地点的不同,并不包含农村户口向城镇迁移的意思,也不意味着农村户口和城镇户口一定终身,并承袭于子孙。

第二，剥离附加功能,实现户籍职能的单纯化。我国的户籍制度在实施过程中与太多的经济利益挂钩,从而异化为利益分配的工具。不同性质的户口的身份差别,不仅仅表现在是否从事农业生面,而且表现在上学、就业、婚姻、参军、医疗和社会保障等诸多方面。有关部门通过各种形式赋予户口多种多样的社会管理职能,使其成为社会生活中最重要的一道关卡。凡事以户口论,人分三六九等,甚至形成户口歧视。这种身份户籍制度严重制约了人的创造性和积极性,阻碍了市场经济的发展,与现代法治所要求的平等、自由理念相去甚远。随着我国融入经济全球化的逐步深入,市场经济所需要的人、财、物等资源的流动将进一步加剧,对各种经济活动和社会活动中公民身份证明的需求,对人口信息准确性的需求将不断增加。因此,逐步消除附加在户籍制度上的其他功能,恢复户籍制度的基本职能,即证明公民身份和提供人口信息,势在必行。

第三，取消迁移,实现人口流动自由化。迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。我国目前的并没有保障公民迁徙自由的条款,但在我国的发展史上曾明确规定公民享有迁徙自由,如1949年第1次全国政协会议通过的《共同纲领》和19年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国》,但在1975年以后通过的以及历次修改的中取消了这一条款。目前,我国加入了“国际两公约”即《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利与政治权利国际公约》。此公约规定“:凡未经现行立法或者其他措施予以规定者,本公约每一缔约国承担按照其程序和本公约规定的采取必要步骤,以公约为实施本公约所承认的权利所需的立法和其他措施。”在当今中国,市场经济已成为不可逆转的历史趋势和潮流,而人员的流通是实行市场经济的必备条件。然而,现行户籍制度却严格了公民的迁徙自由权,最直接的表现就是从1958年实施至今的《户口登记条例》对农民的迁徙自由予以极为严格的,这一规定妨碍了劳动力的自由流通,阻碍了市场经

济的发展,且与我国公民的基本保障相冲突。不论是从“公约必须遵守”的原则出发,还是从我国的实际情况分析,都应当改革户籍管理制度,以确保公民的迁徙自由权。

2、完善社会保障，减轻农民负担

完善农村的社会保障，解决农民负担过重问题，关键是要在改革和制度创新上下功夫。一是应切实担负起提供农村公共品的职责。目前农村基础设施建设严重滞后，不但折射出城乡不平等，而且也影响了一些相关的消费品在农村的普及。因此，必须尽快加强农村基础设施建设，主要包括农村电网、有线电视、自来水、农村道路等方面。19农村基础设施是公共品，无疑需要投入。要将城市供水、供电、电信、道路建设、广播电视设施等公共事务职能延伸到农村，以体现城乡平等，减轻农民负担。在具体操作上应变以农民投入为主为投入为主。二是推进县乡机构改革，精简机构和人员，提高工作效率，转变职能。这不但可以有效地减轻农民负担，而且也是建设社会主义政治文明的题中应有之义。三是推进农村税费改革。税费改革要切实体现大幅度减轻农民负担的原则，可以考虑在现行的基础上进一步降低农民税负，杜绝向农民乱收费。四是深化财政改革。应当合理划分与地方的财权和事权范围，改革现行义务教育经费负担，在确定义务教育为国家责任的同时，要通过立法的形式确定各级义务教育经费的法定比例，关键是要确定应作为义务教育投入的主体。鉴于目前绝大部分县乡财政入不敷出的现状，义务教育经费应主要由财政和省级财政承担，从根本上解决农村义务教育由当地农民办，城市义务教育由国家办的既不公平也不合理的问题，以便从根本上减轻农民负担，为农民提供平等教育的机会，从而提高农民的素质。同时，还要切实加大财政转移支付力度，保证经济落后地区县乡干部（包括教师）的工资按时足额发放，弱化向农民伸手索取的动机。五是应对“两工”制度进行重新审视，可以考虑予以取消。农民向投资建设的项目提供的劳务，应支付适当的劳务报酬。

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付钦太：《我国城乡不平等问题探析》，长春党校学报，2003（9）：38

3、完善就业制度

建立城乡统一的就业失业登记、统计制度。要完善就业登记制度。用人单位招用农村富余劳动力，要与招用城镇劳动力统一流程、统一方式、统一保障。要把农村劳动力的失业登记作为农村劳动保障工作的重点来抓。对在法定劳动年龄内、身体健康、没有非农就业岗位、不以农业生产为主要劳动收入的农村富余劳动力进行统一的失业登记，发给与城镇失业者相同的失业证。将农村失业统计与城镇失业登记合并，设立社会失业率，用城乡统一的统计制度为宏观提供决策依据。建立城乡统一的劳动力市场。着力把城市劳动就业保障机构的功能延伸到农村，为农村富余劳动力提供完善的就业服务，建立联网的劳动力市场框架体系，使用人单位招用工和劳动者求职能够得到就地就近的服务。构建城乡统一的劳动用工信息体系，建立劳动力需求预测制度，对城镇需缺的就业岗位进行统计和预测，发布劳动力需求信息，引导农村劳动力有序输入，减少农民工进城就业的盲目性。完善城乡统一的就业法律服务体系。建立和完善城乡统一的就业法律服务体系，切实维护进城务工人员的合法权益，是各有关方面共同要负起的责任。要保障落实进城务工人员享有《工会法》赋予的权利，把他们及时组织到工会中去，依法维护其合法权益。