行政处罚法与依法行政
陈斯喜
全国人大常委法制工作委员会行政法室副主任
1.回顾我国法制建设的进展
1.1我国行政执法现状 1.1.1法制建设成果
大家都是来自行政机关的，对执法这方面都有比较多的了解，你们肯定对这方面也有很多的体会。我们国家自从十一届三中全会以后，提出要发扬社会主义民主，健全社会主义法制以来，我们国家的法制建设取得了很大的进展。法制建设的进展是多方面的，其中包括立法、执法。在执法方面，这么多年来，我们也制定了一系列的法律，其中包括《行政诉讼法》、《行政复议法》，还有一系列行政管理方面的法律。
1.1.2行政执法现状
但是在1996年以前，我们国家对行政处罚一直没有一部法律。大家都知道行政处罚这个行为是行政机关对社会进行管理的一个重要手段，但是长期以来我们国家一直没有这样一部专门规范行政处罚的法律，特别是在1996年以前。现在可以说情况有所好转，但是也没有根本好转。行政处罚本来是国家及行政机关对社会进行管理的一种必要的手段，但是这几年来我们行政处罚比较乱、比较滥的情况非常严重，使这种本来是对社会进行管理的一种手段实际上已经变成了一个社会问题。老百姓对我们一些地方、一些部门存在的乱处罚、滥处罚现象意见非常大，社会上也有各种各样的说法，比如有的说现在什么人戴一个轱辘就可以上街去处罚。大家在街上、在路上经常看到戴各种各样的袖标、或者是徽章、或者是各种各样的大盖帽非常多，遍地都是。一个人在街上走不知道什么时候就会有人拦着你，说你违法了，处罚你，非常乱。现在这种情况依然还有，到处都挂着这个地方禁止停车，违者罚款多少多少，这个地方禁止乱扔东西，随地吐痰，或者禁止摘花什么的，立个牌子，违者罚款多少多少。就是说什么机关、什么部门、什么单位都可以立一个牌子就可以处罚，很乱。
再一种就是处罚完以后，也不要什么程序，没有什么程序要求，说罚你多少就是多少，你如果不交， 1
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或者是申辩几句，就说你态度不好，就要加倍处罚，过去北京也经常遇到这种现象。过去我骑自行车，有时候可能不注意信号灯，你也不知道是不是闯了信号灯，警察一过来就拦住你，说你违章，罚款。你要说：“唉呀！你看我没看到，这个怎么回事”。就说你态度不好，加倍罚款，本来说罚五块钱，你要申辩几句，说十块钱，你再说几句二十块钱。前几年《焦点访谈》播过一个例子，是发生在我们西北地区，在一个国道上，过来一辆卡车警察拦住后什么话也不说就往窗上给司机递一张条子，罚款十块钱，有司机争辩几句，说：你这个罚款什么呀，我也没有违反什么呀，那个警察也不说话，再撕一张二十块钱，司机跟警察说，你照顾照顾，我这个车是空车，是否少罚点，再撕一张四十块钱。这个后来《焦点访谈》播了，大家可能看到了，后来得到处理了。就是说这个处罚它没有一个程序要求，也不说明理由，也不说明依据，想罚多少就罚多少。你如果有熟人就好说话了，可能你违法了也可以过去了，你没有熟人就是这样，你多说两句就加倍，再说两句又加倍，随意性非常大。
再一个就是罚款以后这个钱里头的问题就更多了，猫腻就更多了，有些本来说罚你十块钱，你说给他五块钱也不要票了，那就算了，五块钱就五块钱，这五块钱拿到哪儿去你也不知道，很多情况下可能执法人员从中中饱私囊，肯定是有。这种情况就是很乱，本来处罚这种行为是国家管理社会的一种必要手段，是对惩治违法行为的一种必要措施，但是因为我们弄乱了，用滥了，反而失去了它应有的作用，而且带来另一方面的问题，就是使我们党和政府与人民群众的关系越来越疏远，老百姓对我们政府的情绪越来越对立。所以朱镕基总理在1998年九届全国人大一次会议以后的记者招待会上说现在乱收费、乱处罚、乱罚款已经是民怨沸腾，我觉得说的很尖锐。
从乱处罚、滥处罚这个问题也可以看出来，我们现在权力的腐败、权力的异化现象非常的严重。权力本来是用于为人民造福的，为人民谋利益的，但是现在权力反而异化了、变质了，不是用来管理社会，为人民造福，而是被一部分人用于为少部分人谋取利益。所以这些问题如果不解决，我们一系列的腐败问题、党群关系问题就可能会越来越对立。当然了，这个问题是我们现在这个社会中存在的一些权力异化、权力腐败，是冰山一角了，是其中的一小部分，但是从处罚这一件事来看，确实是值得引起我们高度重视的。
1.1.3行政处罚法的制定
全国人大作为一个最高国家权力机关主要是从事立法和监督工作的，它不直接去执行法律。全国人大看到这些问题以后，从立法角度思考这个问题，怎么从健全法制角度来解决我们执法过程中存在的乱
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处罚、滥处罚问题。因此从1990年开始全国人大就着手研究要制定《行政处罚法》，来治理乱处罚、滥处罚现象。
另外一方面，我们行政处罚处理除了乱和滥以外，实践中还存在着另一种现象，也就是软的现象。乱和滥是其中的一方面，就是权力被滥用了，另一方面也有软的方面，就是有些该处罚的不处罚，或者该处罚的处罚不下去，这种情况也是存在的，所以我们现在很多违法行为得不到纠正，在中国是个很奇怪的现象。一方面有些处罚特别严，另一方面有些违法行为没人管，没人处理，处理不下去，这里头也有很多原因。有些是因为法律规定不健全，对有一些违法行为你没有把它作为一种违法行为来对待，把它列为违法行为来处理，使执法机关处理起来没有依据。另一方面我们执法过程中也有这种情况，你亲戚、朋友、熟人有点违法行为你就睁一只眼闭一只眼；也有一些人，那种刺头的、比较刁的你要去处罚他、要去执法他就跟你闹，他一闹我们执法机关就没办法了，就处罚不下去。
1.2行政处罚法的颁布
因此在考虑制定处罚法的时候，同时也考虑到，一方面要治理执法机关存在的乱和滥的现象，另外一方面也要提高行政执法的效率，使行政机关对违法行为确实该处理的能处理的下去。所以为了从这两方面考虑，解决这方面的问题，全国人大从1990年就开始着手研究制定处罚法，经过了几年的努力，一直到1996年总理经过八届全国人大四次会议审议通过了这部处罚法，从我们国家整个的法律体系来讲，这部处罚法主要属于一部行政程序方面的法律。
大家都知道，我们国家整个法律分为各个部门法，就整个国家法律体系来讲我们一般分为七大部门法律，行政法是这七个部门法中的一个部门法，行政法里头又分若干方面，有行政组织方面的法律，有行政程序方面的法律，有行政监督方面的法律，那么《行政处罚法》是关于我国行政程序方面的一个法律。
关于行政程序我们现在没有一个统一的“行政程序法”，许多国家都有统一的行政程序法，我们现在还没有制定出统一的行政程序法，《行政处罚法》只是行政程序法中的一个单行法律。
1.3行政程序方面的几个法律介绍
这里我顺便讲一讲关于我们国家行政程序立法方面的一些考虑。《行政处罚法》是我们关于行政程序中的一个单行法，也是第一个关于行政程序的单行法。除了《行政处罚法》以外，有关行政程序的、我们已经制定的法律还有一个《行政复议法》。大家昨天已经听到了，国务院法制办的同志也给大家介
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绍过了，行政复议也是行政程序的一个法律。此外正在制定的还有一个“行政许可法”。大家知道关于行政许可方面现在也是很乱的，乱设许可，什么事情都要许可，把老百姓管的死死的，办什么事都要发证，办一个事盖的章一个又一个，都盖不完，每盖一个章都要交钱，每年都要年检，年检的时候又要交钱，所以现在行政许可也很乱，所以还要制定“行政许可法”。还有要制定一个“行政前置措施法”，这个也正在制定，现在行政机关乱施行政前置也是很难动的。行政前置跟行政处罚不一样，行政处罚是一个人、一个公民、一个企业他违法以后应当承担什么样的后果，由行政机关给他一个处罚。行政前置是两种情况，一个是你违法行为刚发生，但还没有给你做出处罚之前，行政机关为了制止违法，防止违法行为进一步扩大需要采取一些紧急措施、强制手段来制止违法。还有处罚做出以后，为了保证处罚的执行需要采取一些前置措施，这也是行政机关对社会进行管理的一种必要手段。但是现在滥用前置措施也是很严重的，有一些不需要用前置的时候也用前置，很随意。比如大家在北京工作的可能也有一些了解，外地也有这种情况。经常在北京街上可以看到拖车在那儿到处转，本来这个拖车对一些违章的（比如你在三环路，四环路上，中间你这个车坏了，停在那里，你不开走，堵着别人的车）采取一些紧急措施，把它拖走是必要的，你不把它拖走，拖到边上去，它就堵在那里就影响交通。但是现在许多情况就不是这样。上一次我在我住的椿树园门口就发现，那一天不知道有什么活动，可能是有人来参观这个椿树园，因为椿树园那个地方也不是交通要道，那个马路边上经常就停着一些车也不影响交通，它可能是违章停车，但是违章停车你完全没必要给它拖走，你完全可以给它贴个违章通知单，让他自己去接受处理，因为那没有现实的堵塞交通的危险，但是拖车它也不管，就给你拉走，因为人家也不知道，因为经常在那儿停车，我看了，这个车刚拉走以后，一会儿又来一个车，又停那儿了，他又过来拉，那个拖车就在那里来回拉，他不管你三七二十一，他拉一辆车，先缴两百块钱拖车费，以后罚款还要两百块钱，拖一辆车就四百块钱，所以他这个拖车的有积极性，只要违章他就拖，所以经常出现这样的情况。本来这是一种前置措施，作为前置措施它只能是在迫不得已下才使用的一种手段，但是现在他就把这种前置措施当作一般的手段来使用，就是乱前置，这也是现在执法中的一个很大的问题，所以行政程序方面还要制定行政前置措施法。
还有现在乱收费也很严重，乱收费屡禁不止，中央也是三令五申制止乱收费，但是这个问题一直得不到解决。所以还要制定一个“行政收费法”。
这是我们要制定的行政程序方面的几个法律，这几个法律都是关于行政程序方面的单行法律，这几个法律制定出来以后，我们还准备制定一部统一的行政程序法，统一的，就是更全面的，不止是规范处
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罚、许可、前置措施、行政复议、行政收费这几种行为了，而是所有的行政行为都要按照这个程序来办，要制定这么一部全面的、统一的行政程序法，这个任务目前正在研究，恐怕要等到几个单行都出来以后最后再来搞，目标是要在2010年之前就制定出统一行政程序法。因为十五大提出来，要到2010年之前形成有中国特色的社会主义法律体系，要形成这么一个有中国特色的社会主义法律体系，在行政行为方面没有一部统一的行政程序法就说不上有中国特色的社会主义法律体系已经完成。
2行政处罚的基本原则
2.1基本原则的指导意义
下面我再介绍一下关于行政处罚一些主要内容。首先介绍行政处罚的基本原则问题。刚才讲了我们现在行政处罚存在这么多问题，这些问题怎么解决，整个《行政处罚法》是从这几个方面来规范的。首先是规定了行政处罚应当遵循的一些基本原则，这个基本原则它是统帅整个法律的。我们每一部法律，我们搞立法的叫做它的法眼，或者是法的柱子，每一部法律它都有几根柱子，这几根柱子要撑起来以后，这个法就能够立起来。这几根柱子跟你建房子一样，你建房子总是想把几根柱子立起来，以后你整个房子才能站起来。我们立法也是这样，每个法律都有几根柱子，或者叫法眼，是法的眼睛，你几个眼睛就跟你画画一样，你把眼睛画活了，你这个法就活了，归纳起来，这几个用法律语言讲就是法的基本原则。所以我们学习法律的时候，特别要注意对法的基本原则的掌握，要求我们每一个人，包括我们直接参与立法工作的同志要对这个法的每一个条文的规定都非常熟悉，始终记住这是不可能的，谁也做不到，特别是我们行政执法机关它涉及的法律很多，各个方面，要求每一个法、每一个条文都记的很熟这是做不到的，即使今天记住了，明天可能也忘了，再说这个法也是经常要修改的，今天这个法律记住了明天它又改了，改了以后可能还没来得及学习，或者是什么原因，可能会变动的。但是一个法的精神、原则你要掌握了，一到具体情况只要按照法的一些基本原则去衡量就知道大致是什么样子，应当怎么办理。
2.2基本原则的具体内容
2.2.1双保障原则
《行政处罚法》对行政处罚确立的基本原则归纳起来有这么几条：
第一个原则叫做“双保障原则”，或者叫做“衡平原则”。所谓双保障，就是行政处罚一方面要保障公民、法人和其他组织的合法权益，另一方面要保障行政效率。刚才我讲了，过去我们行政处罚过程
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中存在的一方面是很乱、很滥，另一方面太软、很软，违法行为该处理的得不到处理，所以立法的第一个问题就是要双保障，既要保障公民的权利不受侵害，另一方面也要保障行政效力，使违法行为能够得到及时处理。这个问题应该说还是比较好理解的，所以我也不展开讲了。《行政处罚法》在双保障这个原则下也做了一系列的具体规定，比如说为了保障公民、法人和其他组织的合法权益《行政处罚法》规定行政处罚要遵循公开、公正的原则，要告知。告知就是说在对公民、法人和其他组织给予行政处罚的时候要告诉他违法行为的事实，给他处罚的法律依据。这方面现在处罚法制定以后有所好转，要允许公民陈述和申辩。你不能再这样，公民争辩几句就给他加倍处罚，那就不行了，以后如果处罚错了，公民有什么手段，有什么办法去获得救济。过去你罚我多少就是多少，我不服怎么办，过去告状无门，你不服也得服，你服也得服，过去就是这样。《行政处罚法》为了保障公民的权益从这几个方面做了规定。
另一方面为了保障行政效率，行政机关管理的社会事务是非常广泛的，你行政机关要有一定的效率，没有效率是不行，如果行政机关没有效率整个社会就很难有效率。所以现在社会上也流传着几句话，行政机关如果没有效率，社会就不可能有效率；议会如果没有民主，社会就不会有民主。议会在我们国家就是人民代表大会，人民代表大会如果不讲民主，也像行政机关那样实行所长负责制，领导说了算，那这个社会就没有民主了。议会就是发扬民主的地方，让大家发表意见，有什么意见在议会里边发表，在一个民主法制的社会里头议会是表达民意一个最根本的渠道，所以议会要充分发扬民主。如果在人大开会里头都实行一言堂，意见得不到表达，那老百姓的意见就没地方表达，没地方表达怎么办，他就通过其他途径去表达。有意见终究是要表达的，忍只能忍一时、一段时间，也只有一部分人能忍，不可能每一个人都始终有意见能忍住。所以在一个民主法制国家的议会是一个民意最根本的表达机构，如果在这个地方得不到表达，他就会采取其他途径去表达，包括采取一种激烈的、对抗形式的表达方式，或者是采取其他的如到政府机关前去静坐、示威、游行等等，他终究要表达。像我们这个机关每天都有几个人在那里门口站着，你把他拉走了，送走了，他一会儿又回来了，没办法，你怎么办，你也不能判他的刑，你只能把他遣送，你遣送回去了他又来了，他天天站那儿。当然了，他有他的理由。我也问了一下信访部门，说是他的问题都帮他处理了，但是他不满意，他觉得没有满足他的要求，当然这是另一回事了。也有个别人死缠蛮绞，不按他的意见办理就觉得你办事不公，这是个别的，但是更多情况下，有些事还是由于民主渠道不够畅通造成的。
就是说行政机关是要讲效率的，人大是要讲民主的，这是他们的分工。除了这个还有一句话，社会上讲的，医院里头要是没有道德这个社会就没有道德。医院是要讲道德的。现在我们讲依法治国，最近
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江泽民总书记又提出来要以德治国，这是在各自不同的领域。在医院里头它是要靠道德来规范。我们很多违法行为可以定一个法的标准，法的标准是一个社会最低的行为标准，它不是最高的行为标准。法律规定的要求是这个社会大家能够一块共同生活的一个最低标准，你要在我们中国领土上生活下去你就要遵循我们国家一些最低的要求，你如果连这些要求都不遵守你就很难跟大家相处了，这是一个社会的最低要求，不是个最高的。除了法律的要求以外，还有一个更高层次的要求，有些是属于道德规范，在医院里头就是这样，医院很难用法律定一个医生应当达到一个什么标准。对病人来讲他对医生的要求就应该是一个最高的标准，而不是一个最低的标准，法律对你的行为是一个最低要求，但是对医生在给病人治病的时候，对他的要求应该是最高的要求，是用你这个医生的能力所能达到的最高水平去给病人治病。你不能给他定一个最低的要求，最低要求就麻烦了，说你感冒，我这个医生最低要求给你开一千块钱的药，你回去吃吧，这个药吃下去你的感冒总会好的。那随便，我说识几个字的人可能到药店去看看，说这是治感冒的，那是治感冒的给你抓一堆回去，你也能把病看好。但是现在我们这个社会这方面也有很大的问题，也体现了一些方面道德水准确实在下降。现在你到医院去随便看个病，感冒，很简单的感冒，那药都得开一两百块钱以上，你如果自己去拿点药可能一二十块钱就解决了。这是为什么？就是有利益驱动，多开药医生收入就可以多，有回扣，这就完了，医生都这样看病都先考虑口袋里能赚多少钱，医生要这么对待病人就完了。一个社会对各个方面的要求是不一样的，对行政机关要有效率，你要保证它的效率，当然另一方面不能因为为了使行政机关有效率就不考虑公民的权利。
昨天晚上我在网上刚看到一个消息，说有一个城市引进了几部生活垃圾处理车，很先进的，从外国引进来的，人家本来是用于处理生活垃圾的，可是他干什么呢？他开着车满街跑，满街跑干什么？就是看到有违法经营的小摊小贩，不管三七二十一把你那个板车、把你那个用具都塞到那个生活垃圾处理车里头去，都给你绞碎了、压碎了。你那个自行车停在马路边停的不对，他不管三七二十一拿上来就往上搁，都给你砸碎了。这个效率有没有？有，你交通就畅通了呗！你管理效率都见效，一下子违法行为就纠正了。可是你这个效率是有了，老百姓的权利没有了，我那个自行车停错了地方，你我罚个五块钱也不至于把我自行车就给砸了。另一方面你要保证公民的权利，所以这两方面都要照顾。这个是第一个原则，就是“双兼顾原则”，或者叫“平衡原则”。我们立法就是要在这两方面中取得平衡，也不光两方面，各方面利益关系中取得平衡。所以现在行政法理论界有些学者认为行政法就是平衡法，就是平衡公民与行政机关的关系，平衡公民权利与行政权力的关系，使两者达到一个平衡，公民权利保护的过度也不行，要保护公民权利要求行政机关办事程序过于烦琐、过于复杂那也不行，那行政机关就没有效率，
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没有效率违法了就得不到处理，为了提高行政效率，把行政机关的办事程序搞的非常的简单、非常的粗糙也不行。所以行政立法就是要在这两个之间取得一个平衡，既使行政机关管理有效率，另一方面公民权利也不至于受到严重的损害（不能说一点不受损害）。所以在一个民主法制的社会里头，公民的利益受到大的损害的时候有一个救济的渠道，能够使自己受到损失的利益得到补偿，但是有一些比较小的利益损害是不可能都得到补偿的，因为这个国家不可能给为你一个人去设计那么复杂的程序来保障你，所以公正只能说是法律上公正。大家注意，我们现在都讲公正，大家的公正意识可能提高了，但是公正不是绝对的公正，只能实现法律上的公正。所谓法律上的公正就是说在法律上对你的处理是符合法律程序的，没有违反法律规定，这就算公正了。至于你客观情况怎么样，有时候可能法律上的公正跟你客观的公正，跟你绝对公正是不完全一致的。绝大部分应该是一致，但是有时候不能做到一致，如果要做到一致，国家机关就要花非常大的精力，甚至花非常大的精力可能还实现不了，如果为了保证你一个人的绝对公正这个代价就太高了，那国家的管理效率就没了。我这里举一个简单的例子，什么叫法律公正？什么叫客观公正？去年五月份，就是放假期间，有一天我开车在公主坟，在海军大院西门那个地方由南往北行走，那一条路是比较窄的路，只能过两个车，车挺多的，我由南往北走，由北往南的那一边车少一点，大家本来都按照顺序走，但是有一个人他就非从左边逆行，他逆行一段以后前面就有车来了，由北往南就有车来了，有车来他就往中间靠，往中间靠我就躲着他点，又往边上靠，他又靠过来，靠过来就与我车碰上了，擦上了，也不厉害。后来他就叫警察来了，警察看了以后说这个责任在我一方，我就不服，我说明明他是逆行，我是让他的，他擦上我的车，怎么责任在我。他的理由说，我的右车轮出了马路牙子，所以我这个车是处于违章状况。我让他车嘛！我这个车就让到右边去了，说我处于违章状态。当时我就不服，他说不服你可以复议，但是他就是这个理解。后来因为也不严重，擦了也没有什么损害，这个问题不服是不服。但是后来我仔细想一想，这个事也确实是作为警察来讲，他只能按当时停车的实际状态来判断谁该承担什么责任，至于前面这个情况，我说他逆行这些情况警察没看见，我也不可能警察来了以后去拦着两个司机给我作证。在这种情况下非要叫一个说法，就跟秋菊打官司一样，非要讨个说法，就不好讨，就很难能证明对方是逆行的，我是没有逆行的。在这种情况下，只要说这个警察他没有故意的偏袒，他跟他也不熟，跟我也不熟，如果我发现他跟他是哥们，那当然我就有办法了，他偏袒他，只要他不是故意的偏袒，我就很难去说他是不公正的，因为他没有这种不公正的动机。法律只能做到这个程度，法律只能根据当时的状况做出判断，如果非要求它追究到事情以前原来是怎么样，错究竟是谁，要求一个绝对的公正就很难。所以在民主社会里头，一方面国家机关要依法办事，要做到公正，
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但是另一方面作为公民来讲，对公正的要求应当是一个法律的公正，不能要求绝对的公正，因为绝对客观公正有时候实现起来是要付很大代价的，而且即使付出很大代价有时候可能还实现不了。就刚才我讲的我们门口老站着上访的那些人，至少过去我了解的，有些人我觉得是属于他个人的一种偏执。如有一个人他原来是一个铁路工人，文革期间被他一个小组长，可能当时有一点公报私仇，打击了他一下，处理他了，给他处分了，等文革后他就要求平反，也给他平反了，平反以后他的要求就是要把那个人抓起来判刑，这个就不好办了，他也一直在我们机关里头站了好多年，不管刮风下雨，不管春夏秋冬，就在你门口站着，站了很多年，他就要求判刑，判这个人的刑。我们机关、信访部门也帮他去了解、去调查，他提出了一些生活困难，因为他被打击迫害，失去了工作，家庭比较困难，也帮助他解决，给他一些补助，住房也帮他解决，到地方去协商、协调，给他分了房子，但是他不满意，他就要判那个人的刑，这就不好办了。该不该判刑有法律标准，不是以你的标准，以你的意志为转移，不是你来当法官，但是他不服，没判刑，他就觉得没解决他的问题，他就天天在那站着，这就不行。在一个法制社会里，每个人要服从法律的公正，只要法律上是公正了就不能因为没有满足你的要求就无止境的去上访、上诉，这是第一个原则。
2.2.2处罚法定原则
第二个原则就是“处罚法定原则”。刚才讲现在行政处罚有些很乱、很滥、没有规矩，所以《行政处罚法》就规定了处罚要法定，就是要给公民、法人和其他组织进行处罚的时候必须要有法律依据。 这个“处罚法定原则”包含两个方面的意思：
一个就是设定了行政处罚。就是哪些行为应当给他行政处罚，这个规定本身要有法定依据，不能哪个机关、哪个组织、哪个个人都可以随便立一个牌子、贴一个条子就可以设定一个行政处罚，这样不行。设定行政处罚行为本身要有法定依据，哪些机关可以设定行政处罚，可以设定什么样的行政处罚必须是法定的。
再一个就是行政处罚的程序是法定的。行政机关你在实施行政处罚的时候必须依照法定程序实施处罚，还要依照法定权限实施处罚，这个必须是法定的。这个是第二个原则。
2.2.3公正公开原则
第三个原则是“公正公开原则”。刚才讲了，过去有些处罚不公正，不同的人给予不同的处罚，跟我亲一点处罚轻一点，跟我关系远一点，同样的违法行为给他处罚就可以轻一点，有些处罚既轻既重，
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有一些很轻的违法行为给很重的处罚，有些很重的违法行为给很轻的处罚。《行政处罚法》规定了一要公正，另外要公开。过去我们很多行政处罚不公开，不公开有两个方面，一方面是规定行政处罚的文件不公开。过去给你一个处罚，你如果要问有什么依据，他说那不能告诉你，要问是哪个文件规定的我这个行为是违法的、要给我处罚，也说那是保密的，不能告诉你。老百姓都不知道自己这个行为到底违反了哪一条怎么能达到纠正违法的目的呢？你今天给他处罚了，明天他还在违法，因为他不知道自己违法在哪里，不知道这是什么法律规定了他这个行为是违法的。因为过去在没有法治的状态下，我们很多都是靠发红头文件，这个红头文件往往是机密的、保密的，不让老百姓知道，你不让老百姓知道又让老百姓遵守，这显然是让人难以做到的。所以《行政处罚法》规定了一个公开。下午讲《立法法》也要讲这个问题，就是《立法法》也规定了，将来所有的立法行为都要公开，不公开就不能作为。对公民进行处罚的依据，这个《行政处罚法》明确规定，没有公布的不能作为行政处罚的依据，也就是规定公民违法的那个文件要公开，这是一方面。
另外一方面行政处罚过程也要公开。行政处罚的整个过程要让公民了解你是怎么处罚的，你在处罚过程中有没有搞猫腻，有没有偏袒行为，有没有违法乱纪行为，另一方面你公开了以后老百姓也知道这种行为是违法的，是要给予什么样的处罚的，是罚款、是其他的警告、没收，还是吊销执照，老百姓就可以通过这样一种执法活动得到教育。这是“公正公开原则”。
2.2.4处罚与教育相结合原则
第四个原则是“处罚与教育相结合原则”。过去我们行政处罚过程中很多不教而终。就是执法人员根本不告诉你违法行为在哪里，他只管罚款、只管收钱，老百姓往往是稀里糊涂就缴了钱，也不知道怎么违法，那如果不知道自己违法行为是什么，今天被处罚了，明天可能还得继续违法，所以这也是我们行政处罚异化的一种情况、一种表现。本来处罚是为了纠正违法，但是我们过去很多违法行为，处罚了但是并没有纠正，因为他不告诉你违法在什么地方。比如说我开车有时候可能违章，但是有时候把你处罚的就莫名其妙。今年春节前有一天我在长安街东单路口由西往东走，走到路口绿灯亮的时候我刚过去，我稍微犹豫了一下，我想是停下来还是继续走，后来想还是继续走吧，这样就与前面的车拉开了一小段距离，警察就把我拦住了说我违章。我说我没违章啊，我说我过来的时候黄灯没亮。他说我没说你闯红灯，我说没说我闯红灯，那我违什么章了，他说你遇到停止信号灯的时候还继续行驶。遇到停止信号灯就是黄灯，我说我都过了那个线了，我不继续行驶我怎么办，我停在这儿，停在这儿也不行。我说我停
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在这儿也不行，我继续走也不行，我这个车怎么办。反正你违章，你可以申诉，可以陈诉，可以申辩没违章，我说你又说我没有闯红灯，又说我违章，我怎么违章，反正你就违章，搞不清楚，所以就稀里糊涂的。当然北京很有意思了，他就按北京规定，要罚款两百块钱。第二天我就到他交通中队陈诉去了，我说我昨天没违章啊，他说什么情况，我又把情况讲了一遍，执法人员他说要完全不处罚这个比较难，要说两百块钱罚款。北京这个规定跟国务院规定不一致，你说罚款两百块钱跟国务院规定不一致，这个可以给你改，改为罚款五块钱，后来就给我改罚五块钱，我说五块钱就算了吧，我也不跟你去较劲了。我说怎么违章的呢？后来我就翻北京市的规定，北京市的规定就说，遇到停止信号灯的时候必须停止行驶，但是越过停止线的可以继续行驶，它就没有这一句话，所以我就理解，它没有这一句话，是不是黄灯一亮大家都停那儿了，我就停在马路中间。可是他又说，我停在中间也不行，那我就把它掉车再调过去，我还得再掉车，掉车也不好办，那么宽，所以就搞不清楚，到现在我也搞不清楚，停那肯定不行，继续行驶也不行，吊起来好像也没看见过。就是不教而终吧，到现在我也搞不明白，稀里糊涂的。所以《行政处罚法》就规定一条（当然《行政处罚法》已经颁布四年了，是执法不严的问题，在这之前是没有规定，但是现在有这个规定）在实施行政处罚、纠正违法行为时应当坚持处罚与教育相结合，就是你要教育他，告诉他，你违法在什么地方，你下一次才能不再违法。这是第四个原则。
2.2.5保护当事人合法权益
第五个原则我归纳叫“三不处罚原则”，就是为了保护当事人合法权益，在三种情况下不能进行处罚，这三种情况也是三个原则，三个小原则：
一个是“不告知不处罚原则”，又叫“告知原则”，这是民主的一个很重要的要求，就是必须告诉他违法的行为、处罚的法律依据以及在处罚以后有什么权利。大家可能经常看外国电影，外国都有这个原则。你看外国警察在抓人的时候，他追上犯罪嫌疑人、违法分子说的第一句话就是你有保持沉默的权利，否则你每说的一句话都可能成为在法庭对你不利的证据，他都要告知这个原则。你要不告知这个原则，不告知他警察就违法。当然他还有别的，他首先要先出示警徽，这是一个告知，就是告知我有执行的权利，接着说一句话就是你有保持沉默的权利，这是因为外国法律都有一个叫做沉默权。我们现在国内法学界、舆论也在宣传这个，中国要不要承认沉默权问题。沉默权是什么意思呢？就是违法行为这个人被警察抓到以后，警察问他，他可以不回答自己的问题，就是他有保持沉默的权利。沉默的权利来自于另外一个权利，就是他自己没有证明自己有罪的权利。每个人他没有义务证明自己有罪，证明有罪的
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这个义务是国家机关、公安机关、检查机关，你说我有罪你拿出证据来，我没有义务我自己去证明我自己有罪，所以我有沉默的权利，我没必要回答那些问题来证明我自己有罪。但是你如果不行驶这个沉默权，你自己不愿意沉默，你愿意说话，他问你问题你愿意回答，你所说的话就可以作为证据。但是如果警察没有告诉他这个权利，他自己说了话，这个话就不算数，这个话就没用。但是告诉你有这个权利，你仍然愿意说，那你说的话就可以作为证据，否则这个话就不能作为证据，他有这个沉默权。当然我们国家没有这个沉默权，我们《刑法》里头规定的是“坦白从宽，抗拒从严”，但是实际中，人家说是“坦白从严，抗拒从宽”，不说判的轻一点，你说的越多判的越重，因为你说的越多罪越重，那当然最后判的越重，你说的少，可能查无实据，最后就判的轻一点。当然了，这个导致一个问题，如果你实行沉默权，可能很多违法犯罪分子逃之夭夭了，逃避法律的惩罚。但是另一方面你现在不承认沉默权，那刑讯逼供就很严重了，很多案件都是刑讯逼供出来的，所以这也是一个很大的问题。
我这里讲的我们行政处罚里的告知原则跟刑事诉讼里的告知原则是不太一样的，内容不一样，但是意思是一样的，就是执法人员有告知的义务，要没有告知、没有履行告知这个义务就不能行使处罚权，不能对公民进行处罚。
第二个不处罚就是“没有陈诉和申辩不处罚原则”，也叫“陈诉和申辩原则”。就是不允许当事人进行陈诉和申辩就不能对他进行处罚。这也是一个很重要的原则。刚才我讲，我们过去很多执法人员是不允许人家陈诉申辩的，人家要争辩几句就说人家是不老实，态度不好，罪加一等，过去都是这种观念，这样是不行的。今后行政机关执法就要允许人家陈诉，要认真听取人家的陈诉和申辩。当然陈诉申辩可能有时候是狡辩，但是在很多情况下通过陈诉和申辩确实可以避免错误的执法，因为有时候可能自己所掌握的材料不一定是全面的，准确的。
第三个就是“没有救济不处罚原则”，又叫“救济原则”。所谓没有救济，就是公民受到处罚以后，他如果不服，你有没有给他一个补救的途径，没有这个途径就不能对他进行处罚。所谓救济就是公民不服，或者是可以申请行政复议，或者提起行政诉讼，到哪里去诉讼，到哪里去复议，要提供这么一个途径，要没有相应的途径就不能进行处罚。救济是保护当事人最后的一种手段，这是一种事后的手段。刚才前面的那些都是事前的，就是在行使行政处罚过程中就要保护当事人的权利，这个救济就是在事后，行政处罚做出以后，万一做错了有什么途径来纠正，解决的是这个问题。
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3.行政处罚的种类
下面我介绍一下《行政处罚法》第二个大的问题，就是关于行政处罚的种类和设定。行政处罚有多少种类？由谁来设定？这个过去我们也比较乱，过去行政处罚种类非常多，五花八门，在制定《行政处罚法》的时候我们进行过调查，当时调查发现全国各种各样名目繁多的处罚加起来有一百多种，非常的乱、非常滥。有的是罚款、有的是什么没收、有的是吊销、有的是什么具结悔过、通报批评等等，非常多，各种各样的讲法达到一百多种。我们经过研究有些是叫法不同性质是一样的，有些处罚种类是不应该存在的，有些不属于行政处罚也放到行政处罚里，比如说是一种强制手段，比如有些暂时扣留。经过分析归纳，也借鉴了外国的情况，《行政处罚法》把我们现在行政处罚的种类规范了一下，规定为就是四类六种。
所谓四类，第一类就是申诫法。申诫法就是一种警告。
第二类是财产法。财产法主要有两种，一种是罚款，一种是没收，没收又包括两种情况，包括没收非法所得和没收非法财务。
第三类叫做行为法，行为法第一种是责令停产停业，第二种是暂扣、或者吊销许可证、或者执照。 第四类是人身法。就是对人身自由所采取的一种处罚措施，限制人身自由，就是拘留。
也就是说以后在我们国家行政处罚主要是这么四类六种，其他有些处罚叫法不一样，可以包括在这里头。这个是关于行政处罚的种类。
4行政处罚的设定
4.1设定的意义
关于行政处罚的设定过去也很乱，什么机关都设定行政处罚，这也是导致行政处罚过多过乱的一个原因，《行政处罚法》根据我们国家立法的体制对这方面也做了规范。因为设定行政处罚这种行为应当是一种立法的行为，所谓立法就是设规立制的行为，行政处罚应当是由有立法权的机关来设定，没有立法权的机关不应该设定行政处罚。但是过去不是这样，不光是有立法权的机关，不是行政机关的一些组织也设定很多处罚，所以《行政处罚法》根据我们国家的立法体制做了一个规范。按照我们国家的立法体制，有立法权的有全国人大及其常委会负责制定法律，国务院负责制定行政法规，省一级人大及其常委会可以制定地方性法规，较大市的人大及其常委会可以制定地方性法规，但要报省人大常委会批准，
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国务院各部委、省一级人民政府、较大市的政府可以制定规章，基本上是这么一个立法体制。
虽然这些机关都有一定的立法权，但是立法权限也是不一样的，因此在设定行政处罚的时候可以各自设定哪些行政处罚也应该是有所不同的。《行政处罚法》也是根据他们各自权限的不同，在我们国家立法中的作用不同，对它们可以设定一些什么分别做了一个规定。
4.2设定的具体内容
我们作为行政机关了解一下也很有好处，将来我们在遇到有行政处罚这样的规定的时候，我们就可以了解这个规定是不是合法的、有效的。
第一个就是法律。这是全国人大及其常委会制定的，它可以设定所有的行政处罚，就是各种各样的，上面讲的四类六种行政处罚它都可以设定。
第二个是行政法规。国务院行政法规可以设定三类五种的行政处罚，除了限制人身自由的，也就是拘留以外，其他的行政处罚种类都可以设定，就是警告、罚款、没收、责任改正、吊销营业执照这些都可以设定。但是如果法律已经对五种行为的违法，应当给予行政处罚的种类幅度做了规定的，行政法规只能在法律规定的行为种类幅度范围内做具体规定。也就是说法律已经对某一方面的事项做了规范，行政法规要设定行政处罚必须在法律规定的范围内做具体规定，不能超越法律规定的行政处罚的行为种类和幅度。
地方性法规的权限比行政法规又比国务院稍微小一点，除了不能设置限制人身自由的处罚以外，还不能设置吊销企业营业执照的行政处罚。吊销执照有暂扣、有吊销，暂扣地方性法规可以设定，但是吊销许可证、吊销执照，这个更宽一点，一般的许可证和执照地方性法规也可以设定，但是吊销企业的营业执照地方性法规不能设定。为什么呢？因为企业的营业执照涉及一个企业的生死存亡，把企业的营业执照给吊销了就等于宣布这个企业死亡，涉及到投资者的利益，也涉及到广大职工的利益，所以这个要比较慎重。另外涉及到国内统一市场，就是一个企业全国应当是统一的，在什么情况下它的执照可以吊销，什么情况下不能吊销，这个全国应该统一，特别是加入WTO以后，我们各个地方就不应该有差别。这是地方性法规。地方性法规对法律行政法规已经有规定了，也必须在法律行政法规内做具体规定，这个跟国务院是一样的。
关于国务院各部委、地方政府制定的规章的权限就更小了，规章下午我们讲《立法法》的时候讲它的权限。它主要是执行性的本来不应该有设定权，但是考虑到实际情况，我们处罚法也赋予它一定的设
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定权。这个设定权只能设定警告和一定数额的罚款就这两种。一个是警告他可以设定，一个是罚款，罚款也不是随便设定，要有一个幅度，在一个幅度范围内它可以设定，超过了这个幅度规章就不能设定，它的限制就更严一点。这个罚款的幅度范围是由国务院和各省人大常委会来规定，现在国务院，各人大常委会对规章可以规定的罚款的数额都做了规定。关于设定权限基本情况是这样，不做过多的介绍。
除了法律、行政法规、地方性法规、规章可以在各自的范围内设定行政处罚以外，大家一定要记住，其他的规范性文件不能设定行政处罚，其他的就包括各地省一级政府的各厅局、各市、各县的人大和政府，它们制定的文件都不能设定行政处罚，没有依据的话都不能自己规定行政处罚，如果规定了就是无效的，就是违背处罚法，这一点大家一定要注意。
4.3企事业单位的处罚设定
大家可能还会提出来一个问题，企业、事业机关内部能不能规定处罚，刚才讲到，过去很多没有处罚设定权的机关或者单位都随便插一个牌子，都规定一个处罚。我们经常可以在餐馆门前看到这样的牌子，此地禁止停车，违者罚款五元，禁止摘花，违者罚款五元，以后是不是都不行了？是的，它如果是属于罚款性质那是不行。企业、事业单位无权对公民设定罚款这样的处罚，所以以后如果再有这样的牌子就是违法的。那大家可能又提出来，企业、事业单位现在怎么加强内部管理。确实是作为企业、事业单位也有一些内部的管理方面的规章制度，每一个单位都有，比如说我们这个大院，你要到这个大院来，人家说我们这个大院是无烟区，你进来不能吸烟，我们讲究卫生不能随地吐痰，各个单位都有这方面的要求。你如果随地吐痰怎么办？你吸烟了怎么办？这个办法也还是有的，但是不能采取处罚的方式。什么办法呢？一就是你可以制止他、劝阻他，你吸烟了，你总是可以给他讲讲，大多数人都是听话的，你不能把每一个人都看成是无赖，怎么说他都不听。你跟他讲讲，我这个地方是无烟区，同志，请你不要吸烟，我想99%的人都不会非吸烟不可。那如果实在不行，他非要吸，你可以请他出去，你非要吸，那对不起，你离开我这个地方，你到外面吸去，这是一个办法。有的时候，他吐了痰你也不能怎么办，吐了痰你可以让他擦。你摘了花怎么办，我好不容易种了花，你谁来都摘一只，摘了花你不能给我接上，有些损坏你单位的一些财物，你到我这个单位来，把我凳子给弄坏了，椅子给弄坏了，把我一个什么仪器给弄坏了，那怎么办，这些方面也可以有一些规定，可以采用一种民事赔偿。通过民事赔偿要求赔偿，不是说要求罚款，你摘了花，你损害了我的东西，我可以要求你赔，你摘一只花赔我五块钱这是可以的，但是这不是罚款。赔偿跟罚款有什么不同呢？赔偿是一种民事行为，是因为损害了我的东西我让你赔。
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你当时愿意交你就交，你不愿意交我可以到法院去告你，那是不一样的。但是行政处罚就不一样，行政处罚是你必须执行，当然你不服可以复议，可以诉讼，那是另一回事，但是在复议和诉讼期间，这个处罚是不停止执行的。行政处罚说我做出罚款500块钱，你说我不服，我要行政复议，我要提起行政诉讼，那可以，但是你必须执行这个行政处罚，因为这是保证行政效率的需要。但如果是民事就不一样，民事赔偿不一样。
5乱处罚现象的解决途径
5.1乱处罚现象产生的原因
过去我们处罚乱的另一个原因就是行使处罚权的机关太多、太乱，什么样的单位都可以处罚，不管是行政机关，有的事业单位，有些甚至企业都行使处罚权。另外行政机关里头，各种各样的机关也很不规范，有些是内部，一些内设的机构都行使处罚权，造成处罚很乱。另外执法人员也很乱，不管什么人都可以去处罚，执法主体很乱，这是造成乱处罚的另一个主要原因。有些处罚是多头处罚，有利可图的是多头处罚，各个机关都抢着去处罚，没利可图的大家都推着，这是个很大问题。所以制定《行政处罚法》的时候对我国行政执法主体问题也进行了研究，当时也进行了一些调查，像上海市曾经做过一个调查，仅上海市行政执法主体就有120多个，非常乱。
大家可能都知道，在西方国家，行政执法一般都比较集中，执法权都比较集中，我们国家现在有执法权的机关确实是太分散了，这是个很大问题。《行政处罚法》在这个方面想了一些办法，但是也没能最终解决问题，同样一件事情有很多机关管。比如说城市乱摆摊点这么一个事，就涉及到工商、公安、市容、卫生等等，几家都要管，几家都管很多情况就造成几家都不管。比如说乱摆摊点，其他城市可能也有，北京也有，有时候交通部门如果发现了乱摆摊点，因为他没权没收它，没权处罚它，只能因为它占道影响了交通就把他赶走，赶到路边去，赶到路边去如果占了草地，如有一些烤羊肉串的、烧烤的，比如在树下烤到树，绿化部门来了，只能再把他赶走，再赶到胡同口去，卫生部门因为你违反了卫生可能也可以处罚他，真正要没收他，只能是工商。所以不同的部门管着不同的事，铁路警察各管一段，这样就造成同样一个行为，大家都来罚，或同样一个行为可能谁也不管，这是《行政处罚法》要解决的一个很重要的一个问题。
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5.2解决途径
《行政处罚法》怎么解决呢？就是从这几个方面做了规定，我简单介绍一下。
在大会堂南门，有一天一个车被拖车拖走了，那个司机就站在那边上，刚停下来，拖车就跟它挂上了，拉着就走，司机追着，扒着那个拖车的门喊，他也不管，就非要给拖走。我觉得这就很让人家怀疑，人家违章了，停一下，违法了，该处罚就给他一个处罚，非把人家车拉走干嘛，人家就站在那儿，你让他开走不就得了嘛！人家又不是说非不开走，非要停那儿，人家扒着他车门，他就不管，就非要拉走。我们把执法行为已经异化了，已经变成一种创收的行为，不是在纠正违法，是为了创收。他拖走车以后就有四百块钱，最低限度也有两百块钱，拖车费两百块钱你必须交的，罚款两百还可以商量，两百可以商量成五块钱。执法如果变成这样老百姓就没法过了。所以处罚法规定一条，首先要纠正违法。
再一个就是第三个原则，是处罚的法律适用原则，一事不再罚原则。现在我们一个违法行为多头处罚，这个问题也是很严重。特别是罚款，罚款有利可图啊，一个违法行为，要么就不管，要么很多家都去管，所以也造成现在一些乱处罚现象很严重。比如前几年有一个案件，是山西发生的一个火车事故，火车失火。失火以后很多部门就来罚款了，当地的消防部门来罚款了，以后铁路上级机关也要罚款，后来这个官司就打到国务院了，也打到我们那儿，同样一件事好几家都要来罚款，要都罚下去就不堪重负了，你也来罚一下，他也来罚一下，所以这个问题也很严重。一事多头处罚也是因为我们执法主体分散造成的结果，像西方国家违法行为，特别是在普通法系，英、美这样一些普通法国家，哪怕很轻微的违法行为都上法院，由法院来解决，法院就一家，该给什么样的处理一次就做出了，该罚款的罚款，该吊销执照的吊销执照，该怎么处罚就怎么处罚，就不存在这种问题。我们就因为执法主体很多，所以就造成有利可图的多头处罚，所以制定《行政处罚法》的时候先考虑解决多头处罚的问题，规定一事不再罚原则。也就是说一件违法行为，一般只受一次处理，一次处罚，不受多次处罚。但是在我们国家这个原则还不能完全做到，因为执法主体很分散，有些处罚行为只能由某些机关来做出，其他机关无权做出。比如说吊销企业的营业执照，这种行为只能由工商机关来做出，其他如卫生部门或者其他部门不能做这样的，比如行政拘留只能由公安，所以我们还不能做到完全的一事不再罚。《行政处罚法》就规定一次的违法行为不能给两次以上罚款的行政处罚，就是稍微变通了一下，对一事不再罚，只限定在一次的违法行为不给予两次以上的罚款处罚。也就是说一个违法行为，如果涉及到几个行政机关来管，其中一个行政机关已经给了罚款，其他机关就不能再给罚款。比如说这个餐馆卫生不合格，现在卫生部门来检查了，发现了，给一个罚款，其他机关就不能再给罚款了。比如说市容部门，按理说卫生部门罚了以后，
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我管市容的，你这个地方饭馆前面弄的乱七八糟，我也要罚一下款，你若同样这么一个事，卫生部门罚了就不能再罚。
上次我们在制定处罚法的时候有一个人举一个例子。说比如一个人拿着炸药到河里去炸鱼，炸死了一条中华鲟，这一个行为涉及到好几个部门，首先私藏炸药，违反了公安关于炸药管理的规定，公安部门有权处理；另外到河里去炸鱼，污染了环境，环保部门有权管理；炸死了中华鲟，这是国家保护动物，动植物保护部门有权管理。这一个行为，涉及到好几个机关。如果说违反炸药管理公安机关可能没收炸药，再给一点罚款，环保部门先来处理可能更轻，炸一下鱼环境污染可能也不是很严重，可能罚款更少，但是炸死了一条中华鲟那损失就大了，环保部门给点罚款那可能还不够，不足以惩罚违法行为。在这种情况下怎么办？如果这种情况下，如在国外就没这个问题，这个行为交到法院去，法院综合一考虑，该给多少罚款，该给其他别的一个什么处罚，一下子就决定了。但是因为我们涉及到很多机关，可能谁先发现了谁就处理了，也只能在他的职权范围内处理，在这种情况下，如果说是公安机关或环保机关先处理了，它给的罚款比较少，不管是哪个机关处理了，给一点罚款，炸死中华鲟，你说再要给他处理，就不能，他如果构成犯罪，你可以提起司法机关给他判刑，你不能再给他罚款处理。原来罚款少了，那少了就少了。你不能因为他罚的太低了我再给他罚，这就不好说了，低了，高了，就不好说了。所以我们现在就是不能再给两次以上的罚款，至于给其他处罚，你说还应该给其他一些处罚，那是可以的。我们一事不再罚目前还只是限于不能给两次以上的罚款，这样主要可以纠正一下一些乱罚款。因为现在乱处罚出现最多的问题是在乱罚款问题上，因为罚款有利可图，各个机关都有积极性，所以在这个方面做了一下限制。这个是第四个问题。
6行政处罚的决定程序
6.1共同程序
第五个问题是关于行政处罚的决定程序。一上来我就讲我们现在乱处罚、滥处罚很重要的一个原因就是程序不规范，因此《行政处罚法》在行政处罚的程序上可以说做了一个比较全面、比较详细的规定，主要有这么几个内容：
第一个叫做“共同程序”。就是所有的行政处罚都要遵循的一些程序，不管你是重的行政处罚，还是轻的行政处罚都要遵循一些程序，这个程序主要有三个内容。第一个是决定行政处罚必须查明违法事实，违法事实存在的依据，违法事实不清的不能给他行政处罚；第二个是告知程序；就是刚才讲到要告
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知他违法的事实、给他处罚的依据、理由、当事人的权利等等。第三个是陈诉和申辩程序。不管什么处罚都要允许当事人进行陈诉和申辩，这是个共同的程序。
6.2简易程序
第二个程序是叫做“简易程序”。“简易程序”是用于一些比较轻微的违法行为，是为了保证行政效力，可以采用一种比较简单的程序来处罚。主要适用于两种情况：一种违法事实清楚，证据确凿；一种是要给予的处罚比较轻。所谓比较轻就是给他警告，或者是对公民五十块钱，对法人和其他组织一千块钱以下罚款的处罚。就是限于这两种，处罚可以适用一种“简易程序”。“简易程序”就是当场做出处罚的程序。在街上你要随地吐痰了，执法人员发现了，当场就可以对你做出处罚，但是这个处罚对你公民个人只能限于五十块钱以下的，如果超过五十块钱，行政机关就不能当场处罚，这是第二种程序。
6.3一般程序
第三种程序就是“一般程序”。“一般程序”就是除了适用“简易程序”，就是违法行为较轻，处罚较轻的以外，其他的行政处罚都要适用“一般程序”。“一般程序”《行政处罚法》规定了一个比较严格的程序要求，这个内容也比较多，具体来讲它包括这么几个环节：一个是调查取证程序；一个是行政机关负责人审查调查结果，做出决定程序，就是调查人员进行调查以后，要向行政机关负责人提出调查报告，由行政机关负责人做出处罚的决定。第三个程序就是制作行政处罚决定书；第四个程序就是送达行政处罚决定书。基本上一般程序包括这四个环节。这是第三个。
6.4听证程序
第四个是“听证程序”。 “听证程序”是《行政处罚法》规定的一个新的内容，在过去我们国家没有关于听证这方面的规定，这个是从西方国家引进来的，也就是说在西方国家行政程序当中听证是非常重要的一个程序，应用很广泛的一个程序，但是过去我们国家没有这方面的制度。当时在制定《行政处罚法》的时候，对要不要规定听证程序曾经经过了一个比较长期的讨论和争论，双方的意见很不一致，一部分人，主要是一些专家学者，认为听证制度是一个国家民主制度重要的方面，是保证依法行政一个重要的手段和形式，所以极力主张在我们《行政处罚法》里头规定听证制度。但是另一种意见就认为我们国家有中国特色，我们有我们的一套群众路线，不必要都学西方搞什么听证，意见很不一致。因为听证实际上它是一种准司法程序，有点像司法机关那样，在司法机关里头是由法官作为裁判者，由双方当事人各自提供证据进行辩论，最后由法官做出裁断，听证程序它有点类似这样，当然它没有像法院程序
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那么严格，这在西方国家它也是把司法制度应用于行政程序的一个重要形式。在我们国家过去没有，所以有些人就不主张引进听证程序。引进听证程序有些同志甚至说是一种西化的表现。
在制定处罚法的时候经过反复讨论，最后感觉引进听证程序对我们保证依法行政、减少乱处罚、滥处罚现象是一个很重要的手段，也有利于坚持群众路线，所以最后还是把它规定下来了。但是处罚法也不是规定所有的行政处罚都要使用听证程序，只规定了其中一些重要的，比较重的行政处罚可以使用听证程序。主要是规定了这么几种情况：一个是责令停产停业的行政处罚；一个是吊销许可证；一个是吊销执照，吊销执照包括企业的营业执照，也包括个人的一些资格执照，比如律师，驾驶执照，这些执照要吊销也是一种比较重的处罚。因为对于驾驶员来讲，可能对业余驾驶员执照吊销了并不影响他的生计问题，工作问题，但是对于专业司机、出租车司机、把他驾驶执照吊销了等于是端了他的饭碗，那是比较严重的处罚了。所以吊销执照也允许听证，再有是较大数额的罚款。《行政处罚法》主要是规定了这几种，同时也允许在其他较重的行政处罚，有些地方如果条件具备也可以允许听证。《行政处罚法》对听证的程序做了比较全面的规定，这里我不做具体介绍。
7行政处罚的执行程序
7.1自觉履行
下面介绍最后一个问题，关于行政处罚的“执行程序”。刚才讲了，过去行政处罚的执行也存在着很多漏洞，有些行政处罚做出以后得不到执行，有些在行政处罚执行过程中，有些罚款什么的没有能及时地上缴国库，造成一些罚款的流失现象也比较严重，因此《行政处罚法》也在这个方面做了一些规定。“执行程序”主要有这么一些内容：
第一个是当事人自觉履行程序。就是行政处罚决定做出以后，一般绝大多数情况还是由当事人自觉去履行。
7.2强制执行程序
再一个是强制执行程序。就是当事人不自觉履行的，要由国家机关采取一些强制措施来保证行政处罚的执行，在这方面《行政处罚法》也做了一些规定。具体规定了这么几种措施来保证行政处罚的执行：
7.2.1加重处罚
第一种措施是加重处罚。就是行政处罚做出以后你不履行，就可以对你进行加重处罚。《行政处罚 20
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法》规定了一种加重处罚的措施，就是当事人到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加附处罚。比如说违章了，行政机关给你罚款，像北京交通违章最高可以罚到五百，给你五百块钱处罚，让你在十五天内到银行去缴纳罚款，你没有在十五天之内缴纳罚款，从第十六天开始，每延迟一天要加附3%的罚款，3%一天就是十五块钱，延迟一天就是十五块钱，延迟十天就是一百五，延迟一百天就是一千五，采取这种措施促使你去履行接受处罚。除此之外，其他法律还规定了，可以加附其他的，比如《治安处罚条例》里规定可以通过加附拘留这样的措施来保证处罚的执行。这是第一种措施。
7.2.2拍卖与拨抵罚款
第二种措施是将查封扣押的财务拍卖，或者将冻结的存款拨抵罚款。就是有些行政机关在执法过程中已经查封扣押了一些财物，或者冻结了一些存款，行政处罚做出以后，当事人不履行，就可以将查封扣押的财物拍卖，或者将冻结的存款拨抵罚款。当然了行政机关在拍卖查封扣押的财物的时候一定要注意适度，就是所拍卖的财物应当跟所处的罚款适当，本来罚款一百块钱，结果把一万块钱的财物给拍卖掉了，那也不合适。像前两年，大家可能知道，刘晓庆在四川一个官司，被法院判了要还人家五十万块钱，后来在北京亚运村的四套房屋被人家拍卖了，被人家执行了。当然从法律上讲当地法院是有权采取这种强制措施的，但是也提出一个问题，她欠人家的是五十万，她四套房屋拍卖了，最后是拍卖了一百多万块钱，当然这里头还有一些执行费用，这里头是不是也存在着一种过度执行问题，就是过度，所以这也是很值得研究。现在我们有些执法存在这样的问题，确实你有权采取这种措施，但是在使用这个权利的时候没有恰当的行使这种权利，所以行政机关在采取强制执行的时候，要拍卖查封扣押财物的时候要适当。
7.2.3申请人民法院执行
第三个措施就是申请人民法院执行，行政机关可以申请人民法院来执行。
现在我们正在制定“强制措施法”，对行政机关，除了处罚以外，其他的一些行政决定，如果需要采取强制执行将来在“行政强制措施法”里头还要做更具体的规定。《行政处罚法》当时是解决了行政处罚执行的问题。这是执行程序的第二个内容。
7.3行政复议
第三个内容就是行政复议，或者行政诉讼期间处罚不停止执行原则。这也是为了维护行政效率，就是公民、法人、或者其他组织对行政机关的处罚不服你可以申请行政复议，或者提起行政诉讼，但是在
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复议和诉讼期间这个处罚不停止执行。
7.4罚缴分离原则
第四个内容是罚缴分离原则。罚缴分离这个制度也是《行政处罚法》规定的一项新的制度，也可以说是我国一项重要的改革。因为过去行政处罚出现很多这种问题，就是决定罚款的机关跟收缴罚款的机关是一个机关，就造成很多罚款被挪用、被侵吞，有的是被个人截留。过去我们有时候去停车，到停车场去，有时候停车要两块钱，他说你要不要票，你说不要票，不要票一块钱就行了。过去罚款也有这样的问题，很多本来该罚你一百块钱，你说算了，我给你五十块钱吧，你也不用给我开票了，那可能就算了五十块钱。针对这种情况《行政处罚法》规定了罚缴分离制度，就是做出罚款决定的机关，应当与收缴罚款的机构分离。现在实际上要求到银行去缴纳。这个制度最早实行是在福建省开始搞起来的。福建省在九十年代初就做了一个关于行政执法的规定，规定决定罚款跟收缴罚款是分开的，这个制度在福建实行以后，罚款收缴国库的数额有的是翻一番，有了是翻了五、六番，就是增加了五、六倍，可见原来在罚缴合一的时候，罚款流失的现象是多么的严重。
7.5罚没财务一律上缴国库制度
7.5.1乱处罚现象存在原因
最后一项规定罚没财物一律上缴国库制度。过去我们罚款都是各个机关罚留在各个机关。后来虽然经过了改革，罚款要上缴给财政，但是可以按比例提成，按比例提成也是造成乱罚款的一个重要的原因。各个不同的国家机关，他的工资待遇、福利待遇应该是一样的，不应该有差别，但是我们国家就是这样，现在这个问题也没有完全解决。虽然这个处罚法颁布这么久，现在各个机关之间福利待遇差别很大，同样级别的干部在不同的机关，他的住房、他的福利就差别很大。你像我们人大机关是属于比较清贫的机关，它的福利待遇（当然这几年也稍微有所改善，主要是领导关心）基本上它是靠财政拨款，没有自己的收入。有些机关要么它可以发放许可证、要么它可以收费、要么它可以罚款，所以你经常看到年底了、春节前了执法机关都跑出来了，执法人员就都跑出来了，据说很多单位都是有定额的（你们可能很多人都来自执法机关，可能比我了解），春节前给大家、职工们发点什么奖金，没钱了，大家都出去扫荡扫荡。结果那一段时间谁要不小心，被栽在手里那就重罚，而且你想去复议什么的，申诉的可能性还很小。这是不正常，为什么会出现这种情况呢？本来你违法嘛！你任何时候都应该一样的严，为什么我们一阵子严，一阵子宽，甚至有些行政机关是巴不得你违法，是希望你违法。前一段我到四川去调查《计划生
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育法》的时候他们有反映，他们现在存在一个问题，有些地方超生越多的计生单位越富，底下的计生服务站条件越好；计生工作做得越好的、超生越少的条件越差，越没钱。所以就变成有些执法机关希望你违法，愿意你违法，为什么他平时不爱管，像卖淫嫖娼。卖淫嫖娼管了多少年，抓了多少年，中央下了多大决心，但是就杜绝不了，杜绝不了当然还有其他的一些原因，但是很重要的一个原因执法机关本身就不愿意管。他管你干嘛，管你断了他的财源，如果不管，他哪一天高兴了，他出来扫荡一番，抓一批回去，反正每人罚款多少钱放出，他的奖金有了，福利也有了。
7.5.2采取的措施和存在的问题
所以这个是很重要的利益驱动源，所以制定处罚法的时候就是想从这个源头上来解决我们乱处罚、滥处罚的现象，当时也是借鉴国外的做法，借鉴地方的一些实践做法，就是规定一条，所有的罚款都要上缴国库，罚没收入，包括没收，都要上缴国库。然后行政机关应该多少费用都由国库来保证，这样各个机关里的经费都应该从同样的渠道获得，得到同样标准的保证。这样不管你这个公务员到哪个机关，你的待遇都是一样的。但是我们现在这一条，处罚法规定这么多年来也还没有完全做到。虽然处罚法规定了不得返还这一条，但是这一条现在还没有得到很好的执行，现在还是有返还，这当然是个执法的问题了。当时处罚法规定是这个意思，将来我们规定别的法也要有这一条，就是将来你行政机关，不管你是从哪个方面得到的收入，包括你从发放许可证，包括你从一些收费，包括从罚没，所有的收入都应该一律缴国库，各个机关不应该有自己的钱。前几年我到法国去访问，也了解一下他们。法国的各个部，部长没有什么财权的，他公务员的工资都是由财政部统一发放，办公所需要的一些设备，都是由相当于我们国管局统一采购，你就到那里去领取，办公用房也是统一给你配备，你就管你自己一些工作上的事。所以公务员到哪个部待遇也都是一样的，所以它罚款就不受利益的驱动，不是因为罚款跟你这个利益有挂钩才去罚款，没有挂钩你就不愿意罚款。
当时大家也提出来了，有一些执法部门，说你不能返还，以后谁罚款，大家就没有执法的积极性了，这要从两个方面来讲。一方面既然你从事了公务员，你职责所在，职责要求你违法行为必须纠正，你就得履行这个职责，你不履行就是不作为、是失职、是渎职；另一方面，从国家来讲财政要保证它必要的经费，该有的经费要保证，不保证他就没法执法，这当然是另一个问题。现在我们这两个问题都没有解决，一方面就是公务员真正的严格依法办事这个观念还没有完全的树立起来，另一方面财政上现在确实还无法做到足额拨付经费，所以现在处罚法虽然有这个规定，但是还没有完全做到。
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今天上午关于行政处罚我就简单地介绍这么一些情况，主要是帮助大家稍微梳理了一下，由于时间关系，这个介绍还是比较粗线条的，由于水平的原因，肯定还存在着许多错误和不足，还请大家多多批评指正。
谢谢大家！
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