试论历史文化街区营造的多方合作机制

吴碧英

【摘 要】历史街区营造涉及政府、居民、公众等多个系统层次,需要在政府、公众等多方利益相关者之间建立起一种有效的工作联系.完善历史街区保护的专业支持制度、政府部门协作机制和公众参与机制,有助于形成历史街区保护和振兴的合力. 【期刊名称】《福州党校学报》 【年(卷),期】2011(000)003 【总页数】5页(P43-47)

【关键词】历史街区;公众参与;合作 【作 者】吴碧英

【作者单位】中共福州市委党校,福建福州,350014 【正文语种】中 文 【中图分类】G127

许多城市都有以浓郁历史文化氛围见长的街区，这些街区通常都位于城市中心区，在经济发展的同时如何处理历史街区的保护与振兴是一个现实课题。街区保护改造项目涉及自然生态、历史文化、产业经济和居住环境等多方面要素，同时涉及政府、居民、公众等多个系统层次，需要建立政府部门协作机制、专业支持制度和多方参与机制以形成历史街区保护和振兴的合力。目前，我国许多地方对于城市历史文化街区的保护开发都积极提倡公众参与，并着力在政府、专家和公众等多方利益相关者之间建立起一种有效的工作联系。合作保护历史街区问题也引起了一些学者的研

究旨趣，本文试图在前人研究基础上，对历史街区营造中利益相关者如何有效协作以实现共同治理问题做更进一步探究。

历史文化街区即“保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域”。随着我国城市化发展进入新阶段，历史文化街区保护工作的重要性日益凸显。上世纪80年代以来，我国不断深化对历史遗产保护的认识，在历史街区保护方面取得了巨大的成就。

中国历史文化街区的保护体系是随着历史文化遗产保护体系的完善而逐步形成的。我国历史文化遗产的保护工作经历了由单个文物古迹的保护到历史文化名城的保护，再到近年来对历史街区保护的发展过程。1982年2月，国务院公布了第一批国家历史文化名城，要求“特别对集中反映历史文化的老城区，更要采取有效措施，严加保护，要在这些历史遗迹周围划出一定的保护地带，对这个范围内的新建、扩建、改建工程应采取必要的限制措施。”我国在这一阶段虽然还没有形成历史街区的概念，但已经注意到了文物建筑以外地区的保护问题。

1985年5月，建设部城市规划司建议设立“历史性传统街区”，国务院采纳了这个建议，提出“对文物古迹比较集中，或能较完整地体现出某一历史时期传统风貌和民族地方特色的街区、建筑群、小镇、村落等也予以保护，……核定公布为地方各级历史文化保护区”。同时该文件明确地将“具有一定的代表城市传统风貌的街区”作为核定历史文化名城的标准之一，这标志着历史街区保护政策得到政府的确认。

1986年12月，国务院公布第二批国家级历史文化名城时，针对历史文化名城保护工作中的不足和面对旧城改建新的高潮，正式提出保护历史街区的概念。1993年，国家文物局和建设部在湘潭召开了全国历史文化名城工作会议，会议提出“历史街区的保护应该是历史文化名城保护的重点”的命题，并第一次提出了历史文化保护区的定义。1996年6月在黄山屯溪召开了“历史街区保护（国际）研讨会”。

“黄山会议”明确指出：“历史街区的保护已经成为保护历史文化遗产的重要一环”。1997年8月，建设部转发了《黄山市屯溪老街的保护管理办法》，对历史街区保护的原则方法给予行政法规的确认，也为各地制定历史街区管理办法提供了范例。

1996年，在著名科学家钱伟长等专家的建议下，国家设立了历史文化名城保护的专项资金，主要用于重点历史街区的保护规划、维修和整治。1997年丽江、平遥等16个历史街区共得到3000万元的资助，此后每年有10个左右的历史街区得到了这项资助，专门用于有重要价值的文物建筑和历史街区的规划、维修和整治工作。这一基金的设立，促进了各级地方政府加强对历史街区保护与整治工作的深入开展，标志着我国历史街区的保护工作进入了一个新阶段，并使得我国历史文化遗产的保护向着逐步完善与成熟的阶段迈进。

2002年10月，修订后的《中华人民共和国文物保护法》正式将历史街区列入不可移动文物范畴。2008年7月，《历史文化名城名镇名村保护条例》颁布施行，并在其中增加了历史文化街区的内容，明确了历史文化街区的定义。历史街区保护越来越有法可依，有章可循。目前，社会各界也在呼吁出台专门的历史文化街区保护条例，中国历史文化街区振兴逐渐走上法治化轨道。

近30年来国家逐渐形成了名城、名镇、名村保护体系。截止2007年，国务院累计公布了109个国家历史文化名城 [1]。其中，福建省有4个：泉州、福州、漳州和长汀。

除了国务院公布的历史文化名城外，建设部、国家文物局分批公布了历史文化名镇（村），各省人民政府也相继公布了省级历史文化名城、名镇和名村。以福建省为例，建设部、国家文物局公布的福建历史文化名镇（村）12个（表1）。 1999年5月到2007年5月，福建省政府先后三批总计公布了历史文化名城4个（即莆田市 邵武市 建瓯市 武夷山市）、名镇20个、名村34个（表2）。

从福建省的情况看，进入21世纪以来，各地市更加积极投入名城名镇（村）建设，被评为历史文化名城名镇（村）的数量明显增加。在历史名城建设中，城市历史街区保护成为重要一环。

首先，对历史文化街区价值的认识更加系统和深入。上个世纪80年代，在经济加速发展的起步时期，人们对历史街区在认识上是不一致的，许多人还没有意识到这些历史街区的价值，以致走了一些弯路。比如一些街区把沿街的古建筑都拆毁了，建仿古建筑，成了令人啼笑皆非的假古董。面对实践中的问题，政府与社会各界都在深刻反思，并逐渐认识到历史街区的价值是一个系统，越来越强调保护改造的经济性、环境性和社会性的统一。

其次，公众更积极参与历史文化街区保护活动。2008年7月至今，由中国文化报社、中华文化促进会和中国文物报社联合发起并主办的两届“中国历史文化名街”评选推介活动共评选出二十条“名街”（表3）。2008年首届评选推介活动就有200多条街区报名参评，公众投票总数超过140万张，罗哲文、朱自煊、王景慧等国内一批著名专家学者作为整个活动的专家顾问团参与和支持了评选推介活动。 由中国文化报社等单位共同举办的“中国历史文化名街评选推介活动”，是一项通过社会化、群众性的评选方式，动员社会各方面力量共同推动城市历史文化名街保护工作的有益尝试。这项活动由民间组织发起，得到国家与民众认同和积极参与，是多方合作的一次生动实践，也是中国社会历史街区保护意识增强的生动写照。 3．历史街区保护积累了许多成功的经验

历史街区保护制度确立以来，我国许多街区通过积极的保护整治，使街区重新焕发活力。如黄山市屯溪老街，在清华大学朱自煊教授的具体指导下进行规划和整治，1995年被定为建设部试点保护的历史街区，政府投资改善基础设施，居民出资整饰店面。现在屯溪老街的旅游业发展良好，成为黄山旅游者的必游之处。又如，桐乡市乌镇古街，乌镇是风貌保存比较完整的江南古镇，1999年起在同济大学国家

历史文化名城研究中心的指导下，桐乡市组织成立了专门机构，制定一系列政策文件，有步骤地对历史街区进行了环境和建筑整治，完整地保护恢复了原有的历史风貌和景观，“三线入地”，沿街每户设抽水马桶；用旧料来更换修补老屋、老街、老桥的办法重现古镇原貌，旅游事业得到快速发展。再如，泉州中山路，近代形成的骑楼街，在泉州市政府统一规划领导下，采取政府补助、业主和居民部分出资的方式进行全面整治，振兴了街市商业，改善了环境。在许多历史街区营造中，多方合作成为街区营造的宝贵经验。

历史文化街区具有多元性价值，英国卡莫纳等学者认为城市历史街区包括七大价值:美学价值、建筑价值、环境价值、功能价值、资源价值、商业价值和连续性价值。[2]历史街区价值的多元性决定了历史街区营造目标的多重性，为实现历史文化街区营造的多重目标，需要社会各界秉持高度的合作精神，共同参与营造魅力街区。 营造历史文化街区是一个复杂的系统工程，涉及到历史学、城市规划学、建筑学、民俗学、人类学、经济学、社会学、管理学、法学等多个学科，不同学科审视历史街区的角度不同，强调的重点各异，多学科研究成果的综合、整合有助于历史街区保护开发多元价值的实现。

历史文化街区振兴是城市建设和发展中的大问题，涉及到文物、规划、建设、国土、房管、园林和环保等多个部门。每一个部门都具有相对独立的行政政策和行政手段，历史街区是多个部门共同作用的对象，需要多部门协作才能更好地推动街区保护。例如，按规定房管部门主要负责历史文化街区和历史建筑保护的组织、协调及监督管理工作，规划部门主要负责历史文化街区和历史建筑的规划管理工作，但是，历史文化街区和历史建筑保护中的专业性、技术性管理则必须有文物部门参与。根据协同论的观点，各系统是相互关联、相互制约、相互推动的，各政府机构在制定政策、制定规划和依法行政时应加强相互协作，做到政策规划行为上的协同，使各系统有机结合形成合力。

历史街区营造涉及到的主体是多方面的,包括社区居民、规划师、开发商（企业）、专家、媒体等社会上的各个阶层和团体，在街区营造中，不同的利益主体都有自己关注的效益，如，政府官员和决策者考虑更多的是城市形象、城市竞争力，侧重于城市发展的长远利益和整体利益；规划师、建筑师等专家则考虑更多的是对城市环境的保护，特别关注城市历史的延续以及街区特色风貌和特有文化资源的发掘、继承和发展等问题，侧重于历史、文化、环境方面的效益；广大市民考虑的是生活需要以及有一个较好的社会环境；开发商侧重于项目经济方面的效益。不同利益主体在加强历史文化街区保护的愿望上是一致的，但在具体保护对象和内涵上，专家、社会公众、政府管理部门等可能存在着不同看法，历史文化街区营造需要将不同的力量共同作用于规划制定和实施的全过程，通过利益主体之间的协作求同实现利益整合，才能实现历史街区振兴中各主体的共赢和历史街区的可持续发展。同时，利益相关者合作参与历史文化街区营造可以降低建设成本，也有助于保持各利益相关者之间的长期合作。

历史文化街区的保护与振兴不是简单的规划问题，而是一个综合的社会实践，要特别关注运作的模式和机制问题。随着民主化、法制化的推进，城市的管理也日趋社会化，社会各方面力量共同参与街区营造也必然成为一个重要的趋势。因此，要深入研究参与历史街区营造各要素之间相互联系、作用的运行机理、方式和途径。 历史文化街区和历史建筑保护具有高度专业性，专业知识是历史文化街区和历史建筑保护保持正确方向的保障。通过制度设计，获得深入的专业知识支持，是营造历史文化街区中必须解决的问题。为此，首先应当进一步健全专家委员会制度，尽快建立历史文化街区营造专家委员会的组成及工作制度。要完善专家委员会的组成结构，提高历史、文化、建筑、美术等方面专家的数量；扩大专家委员会的规模，增加专家总量。要健全专家委员会的各项工作制度，明确委员会及专家个人的权利与义务；建立针对具体项目的匿名评审制度，提高专家委员会的中立性，确保专家评

审的公信力。其次，要制定历史文化街区和历史建筑保护的技术标准。目前，关于历史建筑保护还缺乏技术标准和规范，这是在历史建筑修复维护过程中暴露的最突出的问题。由于技术标准的缺位，历史建筑修复难以达到最佳的效果。特别是建成年代早，存续时间长，历史上曾多次修缮的建筑，维修方案很难确定。稍有不慎，就可能会给历史建筑本身造成不可逆转的损害，保护本身也可能转化为破坏。再次，要确立专家联系公众的具体制度。可以在街区设置“专家工作室”，为街区提供相关专业咨询服务，供公众定时、定点就近咨询，研讨本地区各项规划建设的相关议题及规划设计方案。深圳市龙岗区的“顾问规划师制度”就是专家与公众联系的一种制度安排。[3]台北市政府于1999年起创设的“社区规划师制度”，也有很多经验和做法可资借鉴。[4]

如前述，历史街区保护工作涉及到多个政府部门，各政府机构在街区营造中应加强协作。首先，历史街区的规划应以城市总体规划为基础，相互协调。涉及历史街区范围的土地利用总体规划、土地储备整治计划、重大项目立项计划以及消防、人防等专项规划都应保持协调统一于城市总体规划之下，以保证不对历史街区造成破坏。其次，与历史街区保护有关的部门制定的政策应相互协同。例如，历史街区保护的非盈利性要求，建设主管部门在制定配套等各种规费时应予以免收或低限收取；发展计划部门在制定投资计划等方面应予以大力支持等等。只有政策上的协同，方能吸引社会资金流向历史街区的保护与更新，加快历史街区保护工作。第三，各行政部门管理职责应相互协作。政府部门之间的协同工作是历史街区保护规划实施的重要保障。各个部门在行政管理的过程中都代表着政府在行事，它们是作为一个整体来共同发挥作用的，应该确立积极的合作精神。

一个历史街区的公共空间管理中涉及的主体是多元的，有政府、街道、单位、居委、业委、物业公司、居民等，如何利用和发挥各类不同主体的自组织系统的自治自律作用，并以组织化形式实现社区参与，这是历史街区营造的一个重要课题。例如，

可以利用商业企业的自治组织、自我管理功能来规范约束商家的行为，并可能为街区的其他城市活动提供协助性管理功能；一个社区中的居委、业委的作用发挥则可以对街（社）区内居民的行为产生重大影响，并可对租住借住的外来人员管理发生间接的辅助管理作用。在街区的不同层次建立相应的由社会组织、市民参与的决策互动机制，应当是街区营造的重要内容。迄今为止，我国的历史街区营造在这方面已经进行了一系列探索，目前的目标是如何不仅着眼于完善决策程序，提高决策质量，更重要的是争取社会公众对街区营造目标与规范的认同和协助，夯实和巩固街区营造目标实现的社会基础，形成更为合理、有效的公众参与机制。

根据我国社会和文化传统的实际情况，为推动我国历史街区营造的公众参与，需要充分发挥群众自治组织和民间社团的作用，可以尝试构建非官方的历史街区公众参与委员会，委员会在成员构成上要有代表性，主要由群众自治组织和民间社团等代表组成，成员可以只代表他们自己，也可以作为他们各自所属机构的非正式代言人。历史街区公众参与委员会的职责一方面是代表公众的力量在街区规划决策中发挥持久作用，另一方面，是推动街区保护和改造规划得到公众的认同和支持。历史街区的更新再造涉及社会公众利益，其保护目标、规划方案、土地征收、房屋拆迁补偿、住户安置、更新计划的执行和日后的维护管理等诸多方面，均与公众的权益密切相关。因此，必须强调不同社团组织、行为主体、多学科专家的参与，并且强化历史街区保护规划编制和实施全过程的公众参与。

【相关文献】

[1]张松．历史城市保护学导论[M]．上海：同济大学出版社，2008．

[2]卡莫纳等(英)．城市设计的维度：公共场所-城市空间[M]．南京：江苏科学技术出版社，2005. [3]冯现学．对公众参与制度化的探索—深圳市龙岗区“顾问规划师制度”的构建[J]．城市规划，2004(1)．

[4]许志坚，宋宝麒．民众参与城市空间改造之机制—以台北市推动“地区环境改造计划”与“社区规划师制度”为例[J]．城市发展研究，2003(1)．