中国政治制度史论文

中国历代任官回避制度简论

关键词：任官 回避 公务员

内容提要：始于汉代、兴于唐宋、臻于晚清的我国任官回避制度作为古今中外治官制度的一个重要组成部分，已被实践证明是一项行之有效的、必不可少的监督制度。我国当代有关公务员制度中虽也有任官回避方面的原则性规定， 仍不适应新形势下的新情况。我们可以汲取古代任官回避制度的精华，着力在任官回避的目标、范围、执行和监督等方面加强法制建设。

引子

在我国，以乡土情谊为基础的地缘关系和以血缘姻亲为纽带的亲属关系渗透在社会生活的各个层面。为了排除这些关系对行政的干扰，自秦汉至晚清，我国历代封建王朝无不重视回避制度的设立与实施，积累了大量的历史经验和教训，从而创立和发展了较为完善的任官回避制度。为此，探究中国古代任官回避制度的沿革及其相关问题、总结这一制度对我国全面、有效推行国家公务员制度，具有十分重要的借鉴价值。本笔者检索出近100多年来关于中国历代任官回避制度的重要研究著作和资料信息约七十种。

正文

(一)两汉时期：任官回避制度的创建阶段

任官回避制度在官吏授官方面实施早期是为了避开亲属关系。早在西汉时期，回避就在职官选任的实际中被应用。春秋以前，我国对回避制度问题很少有成文规定。在漫长的封建社会中，君王为了防止地方势力结党营私，违抗圣旨，削弱封建集权统治，曾经规定和形成了一系列回避原则和制度。

从战国到汉初，上层统治者已经注意到了官吏个人势力扩张带来的问题，采取过一些相应措施，但却没有从官吏任用上建立起有关制度。西汉中后期，地方豪强势力澎涨导致吴楚七国之乱，迫使西汉制定了一些地主势力的措施和法规，中国早期回避制度便应运而生。

据学者严耕望和学者安作璋、熊铁基等人考证，自武帝始，朝廷在任命地方行政长官时，逐步形成了回避本籍的惯例，即剌史不用本州人，郡国守相不用本郡人，县令长不用本县和本部人。①显然，这种地方官回避本籍的临时性回避措施明显带有政治色彩。作为汉武帝的曾孙汉元帝即位后在任官回避制度方面也身体力行，据史料记载：御史大夫李延寿病卒，在位多举(冯)野王。上曰：“吾用野王为三公，后民必谓我私后宫亲属，以野王为比。”乃下诏曰：“刚强坚固，确然亡欲，大鸿胪野王是也。心辨善辞，可使四方，少府五鹿充宗是也。廉挈节俭，太子少傅张谭是也。其以少傅为御史大夫。上繇下第而用谭，越次避嫌不用野王，以昭仪兄故也。”野王乃叹曰：“人皆以女宠贵，我兄弟独以贱!”。 ②冯野王的姐姐冯嫒被选入后宫后，成为汉元帝的昭仪。基于这种特殊关系，汉元帝在挑选御史大夫的继任者时，为了避嫌，舍弃了条件颇为合适的冯野王。这种用人避嫌，正是回避制度的酝酿和萌芽。

东汉桓帝时，朝廷颁布了《三互法》，可谓迄今所见的中国古代规定行政任职回避的第一个成文法规，标志着任官回避制度的正式创立。《三互法》的最早记载见于《后汉书•蔡邕传》：“邕上疏曰：‘伏见幽、冀旧壤„„缺职经时，吏人延属，而三府选举，逾月不定。

臣经怪其事，而论者云避三互„„臣愿陛下上则先帝，蠲除近禁，其诸州刺吏器而可换者，无拘日月三互，以差厥中。’书奏不省。”“三互法”颁行后，三府选官必避三互。其回避为三类：婚姻之家的对方之籍、两州人士的对方之籍和地方官自身之籍。③

中国古代的任官回避制度的产生与当时中国封建社会的政治历史背景及其所针对的官吏选任制度存在密切的联系。在奴隶制世卿世禄制度下，血缘亲族与地域籍贯不但无需回避，反是奴隶主最高统治者封士分民、赐爵授官的主要根据和标准。因而，任官回避只能在以能授官、以功定爵的封建官僚制建立后产生。其建立和实施是为弥补选任制度之不足，针对选任过程中存在的各种漏洞和弊端而予补救、的一种措施。

汉初统治者为适应当时战争环境，在一定程度上否定了世卿世禄制，开始以军功定爵、因能授官。尤其通过察举、征辟，多方选用人才。西汉早、中期，朝廷极重选举之事，严惩“举人不实之罪”。然至西汉未特别是东汉中，晚期，察举征辟制蜕变为贵族官僚引用亲故、招纳朋党的合法工具。史载自和帝后，东汉先后出现六次太后临朝，同时又形成四大宦官集团。在外戚、宦官干政专权之时，国家的官吏选任制度遭到严重破坏。窦太后在和帝即位后临朝，其“父子兄弟并居列位，充满朝廷”，“刺吏、守令多出其门”。梁太后临朝后，子弟亲属一时俱显，纳贿求官于梁氏府第者“道路相望”。宦官单超的“兄弟姻亲皆宰州临郡”，其他宦官的“宗族宾客虐遍天下，民不堪命，起为盗贼”。在此形势下，统治集团为提高皇权，维护集权制度，挽救“纲纪隳坏“危局，将攻击矛头指向外戚尤其是宦官集团。因此，“三互法”不是统治者开明贤达的主动应策，而是在国家的任官制度横遭破坏、漏洞百出时的补救性措施，是一种无耐的消极选择的产物。

(二)唐宋时期：任官回避制度的丰富发展阶段

魏晋南北朝时期为维护士族大地主集团利益而创造了九品中正制的选任的制度，由于它只重门第，不问行能，“上品无寒门，下品无贵族”，因而很快成了门阀士族任用子弟亲属的合法工具，于是汉代所创的任官回避制度被废弃了。

隋末唐初，形成了中国历史上著名的科举选士任官制度。这种不分门第地位、统一考核标准，“择优录取”选拔人才的选官制度对中国社会乃至现代西方各国的社会制度产生极其深远的影响。国家既以科目取士，各种科举舞弊行为亦随即兴起。其中尤以考官与应试者有亲故、请托关系作弊最易，危害最大。从唐朝开始，统治者又逐步制定出科举考试中的各种回避规定，以防考官与应试者勾通生弊。宋代除殿试外，所有考试都有别头试。乾隆时更是规定主考、同考官、诸监考官、试卷弥封、誊录、对读、收掌等子弟一体回避，不许进入考场。派遣各省乡试的正副主考，避免派回考官原籍。宋初开始实行锁院制度，规定主考官接到任命诏书当日，不许回宅，须立即赶赴尚书省贡院锁宿，直至考试、阅卷结束。因此，科场考官回避成了中国古代任官回避制度中的一个独特的现象。

唐代对一般国家行政任官回避制度的主要特点是将回避对象从地方官扩大到各部门，对大臣子弟亲属的回避尤为重视。它主要表现为：

1、地方官避本籍。地方的刺史、县令等官不得选任本籍之人，甚至同州邻县人士也不得担任。唐代宗永泰六年下诏规定：“不许百姓任本贯州、县及本贯邻县官”。④只是京兆、河南二府可不受此限。因这二府属望要之地，选人原本特别慎重，即使本贯；亦可不避。可见担任地方官不但要避本籍，而且要避父祖任职之地，可谓回避之严格。

2、避亲属。唐代通过门荫制和品子纳课入官的人数仅次于科举入官人数。为防止借此入官的贵族官僚子弟充斥朝廷，徇私枉法，国家不得不对子弟亲属的任官作了各种回避之规定。开元十一年，“敕要官儿子少年未经事者，不得作县官亲民”。⑤代宗广德二年，“诏中书门下两省五品以上，尚书省四品以上，御史五品以上，诸司正品三品以上，诸王、驸马、中要周期以上亲及女婿、外甥，不得任京兆、畿县、赤县丞、簿、尉”。

可见，高级本人就处京城，其子弟近亲便不得于京都郊县任要职。

3、要官子弟避任监、谏官。有罪过，得由监察官与谏官奏弹，如其子弟担任监察官、谏官，就不便对有罪的父祖实行。所以依唐旧制，宰相大臣子弟不得任御史和谏官理由是如果“父为宰相，而子为谏官，若政有得失，不可使子论父”。⑥

4、亲戚避同署联事。有亲戚关系的人不能在同一理事部门供职，尤其是各单位担任监察职务的勾检官，不能由与同署有三等内亲戚关系的人担任。《唐六典》规定：“凡同司联事，及勾检之官，皆不得注大功以上亲”。即凡有大功以上亲属关系者不得在同一部门任职，避免职务连带关系，也不得任专司传符、文书、帐目勘验勾稽的，以防勾通生弊。

至宋代，任官回避制度发展到一个新阶段，主要表现为：

1、执政大臣子弟亲属回避要职，只能任杂佑监当官，这是宋代回避制度异于其他朝代的最大特点。宋太祖立国之初，就下诏“凡以资荫出身者，皆先使之监当场务，未得亲民”，即只能任管理盐茶酒场和仓库一类经济事务的，不许担任握有地方行政大权的州官。以后“大臣不敢援置亲党于要途，子弟多处管库，甚至不使应科举”。⑦“宰执子弟例不堂除，只于诠部注拟”，⑧即不得由中书门下政事堂任命为六品以上要职，只能由吏部铨选为六品以下。

2、执政大臣的故旧亲信不得任台谏监察官。宋代规定“旧法，凡执政所荐，即不得为御史”。“御史进用，宰执不得预”。正因宰执大臣不得干预御史台的任用，凡曾被宰执保荐任用者不得在御史台内任职，所以“执政初除，苟有亲戚及尝被荐引者见为台官，则皆他徒”。⑨

(三)明清时期：任官回避制度的系统完善阶段

明清作为中国封建社会最后两期，一方面统治者经验不断积累，各种封建制度日益成熟，另一方面因封建社会进入末期后，本身固有的一些弊病也日益暴露。作为一种补救措施，任官回避制度也因此更加成熟完备，更具操作性。明朝吏治非常严厉，回避制度也十分严格。清朝继承和发展了历代的统治经验，是回避制度的集大成者。

1、调整与确定地方官避籍范围。任官回避制度的实质和核心是回避亲故关系，而地方官职权的特点决定了避亲的目标要以避籍的形式来实现。其中的关键是避籍的范围大小。经唐宋至明清有了反复变化与调整，最终确定了以地方官的职权范围和职能性质决定回避范围大小的实事求是原则。首先将回避范围缩小为省，后又逐步调整为省府两级长官布政使、知府避省，省府的属官、教职、杂职及知县不必避省，但避本籍府县，在本省内隔府隔县选调。至清代顺治、康熙两朝，地方官仍以避省为限。乾隆间，又规定江南、湖广、陕西三处府州县官只要不与本身巡抚同籍，就无须避省。光绪间甚至规定所有府州县属官典吏只避本籍府县，不必避省。

2、具体严密规定朝官避亲、避籍。唐宋以后，朝廷历来以避亲为主，故须适当确定回避的范围。《大清会典》具体规定了在同一部门任职的回避原则。其一，如系叔伯、兄弟在同一衙门任职者，不论辈份，均以小官回避大官;如官职相等，则以后任回避先任。其二，如系祖孙父子关系，其中一方为某部门长官，则属官回避长官，其余无论品秩及任官先后，均令子孙回避尊长。外官凡属同宗“俱令回避”。

3、特殊职务回避规定进一步加强。唐宋已实行监察官避亲，至明清又对有关刑名、钱粮、军机等官作出了一系列回避规定。关于监察官回避，明代有“大臣之族不得任科道”的严格规定。例如许诰于弘治时原任刑科给事中，正德元年其父升任兵部、吏部尚书，于是将许诰改调翰林检讨。清代规定现任三品以上京堂官子弟不得任科道，文武职高级子弟不得任军机章京，对凡职关刑名、钱粮、考核事务的也有一系列避亲或避籍之具体规定。

4、回避方法具体化多样化。对于必须回避的究竟如何操作，汉唐宋代均较模糊，至明清渐成型。明清时期，“对品改调”是安置回避的基本方法。除此之外，还有“以小避大”、“以后避先”、“以卑避尊”等多种方法和原则。通过多种方法，使得回避实施阻力有所减小，具体操作时也较顺利。

(四)任官回避制度的现代意义

任官回避制度在我国具有悠久的历史，它是为适应人事行政管理实际需要而产生的并按人事行政管理的需要而逐步完善。它在整顿吏治，防止和利用亲情关系拉帮结派，徇情枉法，营私舞弊等方面、在引导各级摆脱各种宗法关系和裙带关系的羁绊，使之尽职尽责地进行行政管理方面，都起到了积极作用，是我国古代官吏制度中的典章精华之一。这笔丰富的古代行政管理制度，如能经过“扬弃”，无疑会对当代我们国家公务员制度建设提供丰富的理论与实践启迪，所以极富实用价值和现代意义。

结语

综上所述，任官回避制度在我国历代王朝的更替中不断丰富完善，从两汉时期的创立，到唐宋时期的发展，到明清时期的成熟，它在完善国家制度、维护集权方面发挥了极大的历史作用，对于巩固和促进当代公务员也极具意义，值得我们不断研究探索。

注释：

①．安作璋，熊铁基 秦汉官制史稿 齐鲁书社 1985 年6月 1 ②．汉书·冯野王传

③. 张长立 宋超论 我国古代任官回避制度及其当代价值 徐州工程学院学报 第20 卷第6 期 2005 年12 月

④. 册府元龟·铨选部·条制二 ⑤. 册府元龟·铨选部·条制三 ⑥. [宋]王溥 唐会要 卷五十六 ⑦. 顾炎武 日知录卷八 ⑧. 文献通考·选举 ⑨．宋史·选举志六

参考文献：

浦兴祖 当代中国政治制度 上海，上海人民出版社 1990

张晋藩，王超 中国政治制度史 北京，中国大学出版社 1987.2 韦庆远 中国政治制度史 北京，中国人民大学出版社 19 李成友 回避制度的产生与历史演变 吏治通鉴 1998

隋亮 试论任官回避制度 沧州师范专科学校学报 2005年9月第21卷第3期 唐梦诗 试论中国古代的任官回避制度 云南民族学院学报 1990年第3期