对汉滨区土地流转的调查

作者：张新安

一、现状

汉滨区农村土地总面积64.34万亩，有19.6万农业户，74.22万农业人口，农业人口人均耕地面积0.86亩，属人多地少的一个农业县区。近几年区政府对土地流转工作非常重视，采取了转包、出租、互换、转让等方式，实施对该区土地承包经营权的流转。截止2010年全区农村土地流转总面积约为10.5万亩，占总承包面积16%，其中5.3万亩主要用于规模开发和集约经营，促进了农民增收和土地产出效益方面的综合提高：

一是土地流转推动了主导产业的规模发展。土地流转后大量种植粮油、茶叶、蚕桑、魔芋、林果、魔芋、花生、烤烟、中药材、蔬菜等特色产品，全区形成多个特色产业带。全区连片流转土地3万亩，涌现出了一批1000亩以上规模集约发展、市场上扬的主导产业典型；汉滨区建民镇四档村蔬菜合作社采取租赁的方式，将23户农民承包地集中起来发展大棚蔬菜；汉滨区大同镇引导返乡能人流转近1000亩土地，发展野鸭人工繁育项目；旬阳县全国人大代表陈分新从外县来转租河西镇土地1000亩，建成规范化烤烟生产示范区。

二是带动农民财产性收入大幅增长。全区流转土地10.5万亩，按每亩流转费400元计算，计4200万元，全区农民仅土地流转一项就增加人均近56元的家庭财产性收入；效益是土地流转前的4～6倍，也推动了特色产业的发展。

三是促进农民工资性收入大幅提高。汉滨区多年传统农业，一年两季以油菜和水稻种植为主，收入300元左右。农民将土地转出后，农民收入渠道明显拓宽，转出土地的农民不仅获得了流转收益，有的还被返聘到龙头企业、专业合作社等就近打工，成为农业工人，更多的农民通过经商、外出务工和创办私营企业，获得工资性收入。农民年纯收入都在6000元以上。推动农民家庭经营性收入大幅增加。

四是缓和了人地矛盾。2009年全区劳动力10万余人，进入二、三产业，成为产业工人，2010年保持了上年的水平，抽样调查前三季度外出农民人均收入达1668元，人均增收266元。大同镇枫树村400多名青壮年农民走出土地从事二、三产业，占全村劳力的80%，摆脱了土地牵绊的农民走向城镇。

五是土地产出效益明显。流转土地集中在种植大户手里,实行集约经营，不仅有利于推广良种良法，提高农业新技术的推广应用，而且土地的规模经营也为提高机械化水平提供了便利条件,节省人工30%以上。建民镇四档村近年来蔬菜种植亩均收入7000元左右。创出一条发展农村经济、增加农民收入的新路子。

二、问题

由于越来越多的农民选择外出务工、经商等,土地撂荒或半撂荒的现象日趋严重，土地流转还没有充分发挥其效能。究其原因如下：

（一）思想观念影响土地流转。汉滨区丘陵和山区坡地占耕地的75%，机械化使用程度低，给土地流转后的规模生产带来巨

大困难。一些农民对土地的传统依赖情节深，担心流转后土地没有了、惠农粮食补贴政策没有了，宁愿撩荒也不愿把土地拿出来进行流转，抱着随便种点粮食一年够吃就行的思想。农户普遍认为，土地效益不佳，打工来钱快，如今弃荒又不纳税，荒地无所谓。双龙镇青龙村一组，该组耕地189亩，2010年荒、空地120亩，造成土地资源的闲置和浪费。处于城镇周边和川道生产经营条件较好的区域，本身土地平整、水田多、农业稳产、农田耕地用途广，对出让土地“惜转”。五里镇丁家营、大同镇韩楼村等调查，农户密集，人均农田耕地少，只要看中土地流转地块，价格高开外，出让土地的每家每户多少都要提出一定辅助条件，造成土地流转工作门槛高、开步难。

（二）乡、村、户三级流转土地规划不到位。大部分乡村对 “一村一品”规划程度不够。本乡本村土质是什么？哪些户需要流转？哪些土地能流转？哪些土地需要连片整理？流转土地面积是大是小？流转土地价格档次标准？适宜种养和发展项目等缺乏深层次的研究，更未规范化，无法进行项目“打包”，无法向社会公开发布招商信息，无法上报指导备案。而中高山地区乡村农户离城镇远，因交通不便、业主进入发展项目少，则土地流转更难，流转规模小，大面积流转起步慢。

（三）农村普遍存在“农场主”少。由于农业比较效益相对低下，农业成本又逐年上涨，产品价格波动大，投资风险大，大型农业机械进不了地，小型耕种面积少。前几年汉滨区普遍“种黄姜”包地吃亏风波好多人心有余悸，不愿在农村发展，农村本

地从事种养业大户少，城镇进入到农村去流转承包的人和企业更少。形成当前耕地收入淡化，出现耕地不要任何报酬送人耕种都没人要情况。关庙镇捍卫村三组170户，河西镇东山村一组50户，三分之一的户，把地送别人种都不要一分钱。加之培训农民重“外出”轻“内留”。这几年农民技能培训向“农外”输出的力度比较大，城区办了一些职培技校，大多从青年外出技能培训的角度考虑，形成 “十万大军”忙外出，刺激了农村收入的增加，而农村发展形成空档，实用技术培训被忽视，获得农村经营特长的技能人不多，而有文化，有知识的农村大学生又不愿意回农村就业，难以满足农村流转规模发展要求。

（四）流转政策不配套。一是流转双方驱动不同。转让方只搞短期流转，短期合约，而受让方为提高土地使用率，取得较高经济效益，必须增加对使用土地的资金和技术投入改造，而增加投入提高回报，又必须有一定使用年限作保证，不愿短期流转。二是发展资金难。流转前期工程需要大量投资，新流转使用土地没有直补惠农政策的出台。土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将土地经营权作为抵押，很难从金融部门获得贷款。三是流转程序不规范。目前农村土地经营权流转，政府主导的流转之外，仍有很多流转行为是在农户邻居、亲戚之间代耕代种私下进行的。口头协议，无书面流转合同，短期看简便，长期则风险大、问题多，有的挫伤了流转双方积极性，阻碍了土地流转顺利开展。上游村三组，2006年四亩土地流转事项不规范，纠纷至今年不能复耕。枫树村九组2009年，5户七亩水田地被二级路一个老板征

用，用作临建厂房用地，工程结束后发生纠纷，水田至今两年不能复耕。类似纠纷，给农村社会稳定留下隐患。

（五）流转内外部环境没形成。一是流转中介服务组织不健全，多是靠政府部门单一的“一条腿”，引进立项发展土地流转，民间和社会力量不足，提供信息沟通面不宽。二是乡镇土地流转交易平台服务不到位，应签合同率不高，指导困难，市场难行成。三是村级班子流转工作弱化。有相当部分村级班子日常事务应付多，把主要精力集中在自家经济发展上，没心思、没有精力带领群众发展致富，组织带动村民发展经济。四是农田整片加工治理开发工程力度不大，水渠、道路、用电等基础设施配套不足，流转环境难令人满意。

三、建议

从汉滨区经济发展要求看，要靠人均不到一亩耕地承载现代农业发展，加快农民富裕，是不可能的。只有通过土地流转进行土地的适度集中，进而实现适度的规模化经营，从而达到提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，农民增收、农业增效的目的。

（一）集中筑巢引凤。区、镇、村三级政府都要正视农户耕地小而散现状，把劣势变优势。一是对土地流转要科学全面规划，山、水、林、路综合安排。突出“一乡一品”、“一村一特”，借农业土地普查科技成果，区域布局调“专”，品种调“优”，宜农则农，宜林则林，宜牧则牧，引导土地流向农业优势主导产业、真正达到一村一品的产业化经营。二是要适度连片集中。对

土地流转既要坚持依法、自愿、有偿的原则，还要充分采纳村民意见，争取老百姓大力支持，加大政府科学决策，谋求全村一盘棋的思想。也要教育村民顾全大局，耐心做好个别农户协调工作，不因个别地块，影响连片集中统一性。对土地流转地块要进行20亩、50亩、100亩等不同情况，相应连片集中，进行项目编号“打包”，以政府网站等形式向社会公开发布招商信息，同时上报区指导办备案，便于进入土地流转市场，达到筑巢引凤。三是健全专业协会或专业合作社，从技术上赢得支持，从产品出售上获得保障，让农民拥有的资产在有序流动中增加收益，推动农业结构调整，推动了特色产业的发展。四是大力进行农业科技的推广。整合各农业部门科技力量，广泛开展农业技术指导、技术培训和技术服务，为土地流转高产创建提供科技支撑。完善技术指导责任制、技术指导例会制、专家巡回咨询制，通过实现土地与资本、技术等的合理配置，不断促进由小户到大户的大力发展，把土地面积小而散土地，变为成片成村大产业。

（二）大力培育“农场主”。要促使土地流转在农村动起来，必须发展大量能干的流转业主。一是从本乡本村现有农户中培育流转龙头，对专业大户、农民专业合作社，条件成熟的，通过转包、出租、互换、转让、入股，还可以“土地银行”、股份合作、能人承包等具体模式，把土地逐步向经营能手大户集中，为规模经营的发展创造有利条件。二是从返乡农民工上发掘。尤其是新生代农民经过外面世面，开阔了眼界，不断成长，有想法，有能力、有了资金积累，敢想敢干。通过流转平台搭建，营造一定的

环境，参与农村土地流转创业很有潜力。三是吸引城市有资金，有技术的退职职工、居民、私企进入农村承包发展，推进生产产业化，通过重点户引领，辐射带动，打开土地流转的瓶颈。

（三）完善土地流转激励机制。一是要完善土地流转手续，提高签证率。对过去土地流转不全，补办手续，使其合法化。对侵害农户行为成立专门组织，维护农民利益。二是完善土地利用。把一些种粮积极性不高或者劳动力不足的农户手中，将土地流转出来。凡是承包农户不利用自己的农地，不从事农业荒芜两年的，收回集体，重新转入大户承包，取消撂荒地农户土地粮补政策，催生了“规模效应”，实现土地连片、集约、规模经营。对流转制定有利于促进资源利用的规定，凡是发展粮食、蔬菜、中草药、养殖等发展种养业大户，延长流转期限，以最低价保证用地，增强其发展后劲。三是设立农村土地流转专项资金，解决发展资金难问题。财政坚持每年将安排一定的土地流转专项奖励资金。对参与农村土地流转的龙头企业、专业大户等各类业主，以3０亩为起点，每亩每年补贴300元，实行连补2年政策；流转时间十年以上，集约发展“一村一品”的，根据规模分别确定奖励档次和奖励金额。政府部门可采取与流转业主“一对一”帮扶，农机部门要加大小型农机具补贴，水利局对新打机井一眼资金支持，区交通局对新硬化道路的每公里2万元奖励等政策，推动流转大户向现代农业企业迈进，引导从川区向半山区、山区流转，促进规模流转和跨区域流转。

（四）营造良好的流转环境。一是积极推进县、乡、村三级流转信息服务平台建设，注重培育各种土地流转中介服务组织，积极为土地流转双方提供流转知识的咨询、信息沟通，搭桥引路。二是要完善乡镇土地流转交易中心，建立顺畅的交易平台。维护双方权益，防止暗箱操作，以市场化的手段推进农村土地承包经营权流转。三是创建转中、转后服务的平台。流转中后期是发展最艰难期，绝不能“一转”了之。流转中期要鼎力支持，保驾护航，积极解决流转开工生产遇到的各种困难，不断支持壮大发展；流转后期转后加强税收、资金、加工、销售等方面的扶持力度，争取创品牌、争取国家扶持项目。四是做好流转宣传工作。政府相关部门要开辟专门的宣传《农村土地承包法》、土地流转的优惠政策及典型事例专栏，介绍区内外在吸引土地流转方面好的经验和做法，让农民了解并吃透政策，通过宣传从根本上转变“守地”思想。