区域治理城市治理与服务浅谈多中心治理理论对我国城市治理的启示刘晓英西北大学现代学院，陕西 西安 710000摘要：当前我国建立现代治理体系的目标首先要实现现代化城市的建设，必须要对传统的城市治理模式进行创新，这种超越不仅仅体现在治理理念上，更体现在对国家与市场、政府与社会关系的重置上。由于受传统计划思维惯性、“政府本位”政治文化及市场经济发展阶段的制约，我国目前总体上还处于“社会管理”阶段，至多处于由“社会管理”向“社会治理”的过渡阶段。因此，如何保障社会公共事务由管理模式向治理模式的快速、平稳过渡，成为我国建立现代治理体系无法回避的现实问题。要实现向社会治理模式的快速、平稳过渡，首要解决的就是如何建构“权威”多中心的社会结构这一社会治理模式存在的基础。这需要一方面大力培育公民社会，另一方面确立现代的治理理念，同时还需要羁柬政府的公权行为。关键词：多中心治理理论；城市治理；启示多中心治理理论当前在国内外众多城确、操作透明以及有效约束的同时，也能必须对当前的城市治理模式进行创新，进市治理中得到了广泛的应用并取得了不错有效推进政府部门的深化体制改革进程、而有效提升、完善我国现代化城市公共服的反响，当前我国现代城市在进行治理模提升政府部门的社会公共服务质量，以及务和社会公共事务管理体系。式的创新发展过程中，首先要顺应我国深正确引导城市公民积极主动的广泛参与社二、城市治理模式中多中心治理理论化改革、落实社会主义法治体系建设的发会事务管理自治和增强权益保护意识、民的应用发展展方针，结合传统城市治理方式存在的主主意识。本文首先介绍的多中心治理理论当前顺应我国建设现代化城市的发展要问题，进而明确建设现代化治理模式的对我国城市治理模式的创新影响，就是指，规划中，多元化的企业发展、非政府组织、价值标准，确保城市的公共治理模式得到要基于传统城市管理理念及其单一、片面社区团体等领域的规模在不断扩大，传统科学、有效的完善。基于当前我国城镇化的运行模式为基础,结合当前建设现代化城的依靠政府为主导的单中心城市管理体制建设脚步的加快，完善城市的社会治理体市的目标，实现城市治理的多元化创新发已经不能实现对各个领域的有效治理，因制是推动社会健康发展的重要手段，但完展,旨在有效利用城市政府的主导作用，实此，为了顺应现代化城市建设的发展，有善治理模式，就要明确其价值标准,即城市现公众、私企、自治、政府等多元主体，效利用城市的各个团体、将丰富的资源有在进行治理模式的创新时如何明确发展方共同参与城市公共事务的治理工作当中，效结合，进而提升现代化城市建设的政治、向、制定对应的发展规划，进而实现健康、进而推动当前建设现代化城市经济、社会、经济、文化、社会发展价值。结合国内外科学、高效的发展状态。总的来说,应该顺环境的健康持续发展。先进现代化城市就按照成功的案例分析，应我国社会主义核心价值观的基本规范，当前国家传统的城市治理模式中，“政城市治理模式应用多中心治理理论来进行推进城市治理体系和治理智能现代化的发府机构”占据主体进行单中心的行政体制创新与发展十分必要、可行。展进程，进而逐步落实能够有效反映国家管理规划，导致私营集团、非政府组织、多中心治理理论下的城市治理模式，特色、中华民族特性、现代化中国社会的社区自治、公众参与只能被动引导、缺乏突破了传统“单中心”政府机构为主体的特征的价值目标。本文基于我国传统城市主动意识，导致城市社会公共事务、公共传统城市治理方式中存在的困境,通过多治理模式工作中存在的问题做出研究分析，服务的供给结构过于单一、强制性、等级元化城市治理的主体来构建一个多个权力进而结合国家建设现代化城市的整体需求制，只能通过政府单一的权力中心来进行均衡组成城市治理网络体系,进而结合每个来确认多中心治理理论对我国城市治理模重大事务的决策，政府作为唯一的政治主权力点的优势来承担对应范围内的公共事式创新的作用，以供相关城市治理工作者体，也是唯一的公共事务、公共服务供给务管理与公共服务的职责，切实落实现代参考借鉴。方,占据重要的主导地位，这种垄断式的政化城市建设的目标。与传统的城市治理模一、传统的单中心城市管理模式存在治服务，导致作为消费方的私营企业、非式比较而言,创新型城市治理模式的优势如的不足政府组织、社区自治等需要的公共物品和下：多中心城市治理理论的主要原则，旨服务的城市居民的合法权益无法得到有效1.多中心城市治理模式有效利用了新在有效利用政府协调的能力，实现社会自保障，基于现代化城市发展进程的加快，时代的网络信息技术，促进了治理主体的治主体、社会公共事务管理部门、私人企环境变化速度的增加,城市化规模的不断扩多元化发展。多中心治理模式主要实现多业在公共事务、利益治理中的有效参与，大,各城市之间的市场竞争越来越激烈，导中心治理主体，进而，为公民、企业、团将政府的体制改革与城市各阶层公众、私致城市企业的发展、政治体制管理的绩效体等合法组织提供积极参与到治理工作当营机构、自治团体科学、合理、有效的连和城市治理的成果的系列科学性问题都成中的机会，多中心治理机构比较多元化，接为一个整体规范的系统，通过多元化城为当前各界所关注的重点,传统城市管理模其中包括公共机构、私人企业、公私合作、市治理主体，来维持政权发展与公众合法式中的占据主导地位的政府组织，单一、自治机制等多种主体，现代化的城市管理，权益体现的均衡关系，充分体现我国的人垄断性的提供公共服务、社会事务管理、不再以单一的政府权力为进行社会管理的民民主政治理念。多中心城市治理模式下，经济建设规划与公共服务,已经无法适应当中心,而是为公民提供了更多可以直接参与可实现保障政府机构的服务效率、职责明前建设现代化城市的政治体制发展，因此，的治理平台，除此之外，社会组织、志愿· 44 ·区域治理第13期.indd 442018/4/10 11:26:30城市治理与服务者组织、或非政府组织等可与政府一起来参与社会秩序的维护、重大政治决策、经济建设与社会公共事务的管理和调节。2.对城市治理方法的创新发展，多中心城市治理模式强调，实现城市社会管理决策权力的多元化发展,以政府协调、制度规范、合理竞争多种形式为治理手段，加强公众参与落实自主管理为城市治理的基础,各权利主体可针对不同的范围、区域进行社会公共事务的有效管理。城市治理机构的多元化发展，提供给该城市多元化的经济发展规模形式、有效保障不同机构与城市公众的切身利益。创新性治理模式为公众创造了多样的参与治理事务的选择机会，城市公众可通过多种方式来有效保护自身权益、行使合法权利。三、落实我国城市多中心治理模式的有效途径多中心治理结构的制度安排实际上有两层含义:(1)在政府内部,强调多中心的、分级的政府制度。对于这个论题,奥斯特罗姆作了非常经典的阐述。在他看来，多中心是指为公民提供机会组建许多个(不是一个)治理当局,每一个政府可能会在特定地理区域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则。其内涵在于:一是把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位;二是在单个政府单位行使独立权力的地方,每个政府官员的选任独立于其他地区管辖单位的选举过程;三是不同管辖单位中的公务员具有平等法律地位。多中心制度实际上是一种复合型的制度安排。其特有的优势在于“提供了一种虽不完美但却很重要的手段,来聚集时间和地点信息以用于决策”，0因而能够减少投机成本,并遏制搭便车的现象。(2)在公共组织内部,强调治理空间的多中心。这种治理结构是多中心的、自主的、分工合作、互为补充的,在公共生活中，存在私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会的自治、自主管理的秩序和力量,这些力量分别作为独立的决策主体围绕着认同或共同的公共问题，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合,以寻求高绩效的公共问题解决途径。空间的多中心必然要求各空间维度中主体强势分布。其中,政府并不完全垄断一切合法的权力,政府之外,社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。多中心城市治理模式认为,传统的单中心的城市治理模式之所以效率低、缺乏可持续性,首当其冲的就是,城市政府治理范区域治理第13期.indd 45围的漫无边界,对城市公共物品和私人物品缺少必要的区分，导致了长期以来政府在城市管理领城的界限模糊。因此,多中心治理模式强调城市治理的对象就是具有公益性的城市公共服务与城市公共事务。城市多中心治理模式的核心是实现城市政府由“划桨的政府”向“掌舵的政府”的转变,经过适当分权或授权,还权于企业,还权于社会，实现从生产性向调控性的转变。城市政府应该对城市管理进行宏观控制,从宏观上把握和分析城市发展的总体态势,就像“掌舵人”那样不断引导城市治理走向“善治”;而对具体的微观领域，政府则应该尽可能地退出,引人市场机制,实行社会自治,鼓励更多的参与者参与到城市治理过程中来。一是区分城市公共物品的“提供”与“生产”,推行城市公用事业的市场化与社会化。在公共服务体系中有三个基本参与者:(1)公共服务的消费者(也叫委托人、服务用户、顾客)。他们是直接接受服务的个人,特定地域的所有人,政府机构,私人组织,或者各类社会阶层等等。(2)公共服务的生产者(也叫供应商)。他们直接向消费者提供服务,可能是政府单位、私人企业、非盈利机构,有时也可以是消费者自身。(3)公共服务的安排者(也叫代理人、提供者)。他们指派生产者给消费者,或者反过来指派消费者给生产者,对公共服务的供应承担着重要的责任。”由于服务提供和生产之间的区别,我们可以清楚地发现政府在公共服务供给中的角色和责任。政府除了可以作为公共服务的生产者之外,还可以作为公共服务的安排者。对许多公共物品和公共服务来说,政府本质上是一个安排者或提供者，是一种社会工具,用以决定什么应该通过集体去做,为谁而做,做到什么程度或什么水平,怎样付费等问题。政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定,并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。正如威廉姆森所说:“当安排者和生产者合一时,官僚制的成本就产生了,即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时,又产生了交易成本,即聘用和管理独立生产者的成本,两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得。”具体而言:(1)对于绝大多数私人物品的供给,市场本身会做出最恰当的安排,政府的责任只在于提供一个良好的交易环境,包括公正的交易制度和有效率的市场管理。(2)对于自然垄断物品的供给,传统观念认为应该由政府直接提供。但实践证明政府供给常常导致资源配区域治理置的低效率。因此，最好的做法是建立一个有严厉的政府监督体制的市场供给体制。其产品的供给仍由企业负责，但政府对产品的价格、数量、质量有严格的要求,企业必须严格遵循。(3)对于共有资源和纯粹公共物品的供给,传统的观点强调这些物品必须由政府供给。但政府提供并不简单地意味着由政府必须采取直接生产的形式。政府可以利用合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、志愿服务、自我服务等方式委托私营部门进行建造和经营。因此，城市政府应做好央策、监督、协调、指导等工作,把公共物品的许多具体生产职能让渡给企业或半行政性的机构去做,甚至在适当的情况下,鼓励社区或公民组织自愿去组织某些公共物品的供给与生产。二是培育民间组织，实行城市公共事务治理的非正式制度安排。近年来,伴随着全球化和社群思潮的促动,城市中的志愿团体、非营利机构、非政府组织、社区企业及社区互助组织等广泛兴起,要求与政府对话、合作,要求不仅仅只是通过正式的制度安排来解决集体行动的问题,还应靠各种团体组织同意或符四、合其共同利益的非正式制度安排来解决作为城市多中心治理的多元主体之一,民间组织的主要职能就在于弥补市场和政府部门的不足,完成市场、企业和政府部门不能或不能有效完成的社会职能,包括:(1)生产和提供公共物品。与政府生产和提供的公共物品不同的是,民间组织生产和提供的公共物品能够满足不同的需要，尤其是特殊利益群体的利益要求。例如消除贫困、尊老扶残、保护妇女儿童、帮助下岗职工再就业、环境保护、教育培训和卫生保健等各类公益性服务,从而满足城市社区居民多元化需求等。(2)协调利益,化解矛盾,维持城市的安定有序。民间组织是政府与社区及城市公民的桥梁和纽带,能起到信息沟通的作用。一方面,民间组织通过及时、如实地反映和表达居民利益诉求,来影响社区公共事务的决策，提高社区公共事务决策的正确性和可行性,减少矛盾的发生;另一方面,民间组织是社会交融的“黏合剂\能够通过非正式的渠道,对城市利益主体之间已产生的矛盾加以协调,从而使矛盾得以缓冲和化解。(3)培养公益意识，提高城市自主治理能力。民间组织的成员是在自愿的基础上自由结社、自我管理的,这种运作方式能逐步培育公益意识,建立公共道德,同(下转第48页)· 45 ·2018/4/10 11:26:30区域治理城市治理与服务意度，加快和谐社会发展进程。脚步，在专家的带领下认真听、认真看，治化的SWOT分析[J].中共南昌市委党校四、重视专业人才的招收和选拔将各个要点都谨记于心，避免出现无谓的学报,2017,(02):41-44.很多人都以为城市治理人员必须是拥错误。后期等他们有了治理经验和实施成[4]林博斌.以五大发展理念为引领 进有丰富管理经验的中年阶层的社会群体，效后再明确他们的管辖区域和具体事务，一步做好新形势下城市工作[J].山东经济战且必须具有一定的影响力和社会信服力，提高他们技术应用能力。略研究,2016,(10):41-43.这只是在选拔城市治理人员的一部分却不五、结束语[5]宋贵伦.坚持“三个导向” 创新大是全部。新形势下需要我们不断注入新鲜本文探讨了新形势下如何创新城市治城市社会治理[J].社会治理,2016,(05):21-24.血液，招揽一些相关专业技术人才，在技理机制和体制，严格依法治市:建章立制、[6]吴欢欢.创新群众工作机制,推进社术人员选拔时应该秉承“公平公正”的选依法决策、依法执事、公正司法，采用先会治理精细化[J].长沙理工大学学报(社会拔指标，严格按照人才招收标准进行评定进科学信息技术构建智慧城市，实行网格科学版),2016,(04):72-76.和审核。第一、在招收年轻一辈的管理人管理，加快城市一体化和智能化发展进程，[7]本刊讯.机构编制管理研究会第八才时，需要尽可能的选择与所从事专业对在新形势的冲刷下创新城市治理体系，提次联席会议暨“新形势下的城市治理体制口的以及具有丰富的治理经验的，这样的升城市的整体风貌和艺术气息，为人们营与机制创新”研讨会在成都召开[J].中国机话，在后期的人才培训活动中也会更易进造一个良好的城市氛围，提高人们的物质构改革与管理,2016,(06):2.行。第二、为了确保选拔人员能以最大的生活质量。[8]洪胜芳.我国城市基层社会治理热情投入到工作中来，需要为选拔出的优参考文献：体制创新研究[D].导师：刘文祥.湖北大秀人才提供舒适的办公环境和良好的工作[1]张英俊.城乡协调发展中的社会治学,2016.氛围，激发他们的工作热情和欲望，让他理体制机制创新[J].理论学习,2017,(11):35-[9]林青.拓展网格化管理与创新社区们积极主动的参与到城市治理建设中来。37.治理机制研究[J].南京理工大学学报(社会在城市治理环节，企业领导和相关行[2]张英俊.城乡协调发展中的社会治科学版),2014,(05):35-41.政部门要做好带头作用，引导所选拔人才理体制机制创新研究[J].山东农业工程学院[10]杨和平.当前我国城市社区治理体自主参与到城市治理建设中来，在前期由学报,2017,(09):105-108.制创新——动因、误区解析与思考[J].福州于他们治理经验有限，可以先跟随专家的[3]龙笑梅.新形势下城市社区治理法党校学报,2014,(02):54-58.（上接第45页）势力在各个层次上结成协调、互利、双赢参考文献：时培有出人们的民主意识和价值观，并且的网络,谋求相互理解与共同发展,以实现[1] 屠凤娜. 多中心治理理论对我国提高城市自主治理能力,从而为公民的广泛公共利益和各主体间效益的最大化。城市治理的启示[J]. 环渤海经济瞭望, 参与创造了条件,使政府处于公民的有力监五、结束语2012(2):45-46.督之下。综上所述，基于我国城市建设进程的[2] 杨坚桢. 多中心治理:我国城市治理基于我国民间组织发展尚处在初级阶加快，城市规模的持续扩大，各个企业、现代化的路径探析[J]. 湖北工程学院学报, 段,普遍存在人才缺乏、经费紧张、专业性领域的创新与发展，城市之间竞争力的激2017, 37(1):98-102.不强、层次不高、内部管理不规范等一些烈上升，现代化城市建设过程中，城市的[3] 付大永. 多中心治理模式我国公民问题,城市民间组织的发展壮大还需要政府社会公共事务、公共服务管理难度日益提参与城市治理研究[J]. 商, 2015(13):51-51.的培育与扶持,政府对民间组织要从监督控升,提倡保障公民合法权益的政策体制改革[4] 刘青. 多元主体视域下我国城市社制向培育发展的制度和政策方向转变,为民方针下,传统的城市治理模式，只依靠“单区治理路径探析[J]. 洛阳师范学院学报, 间组织的发展创造宽松、和谐的制度环境,中心”的政府机构来进行主导，实现提供2016, 35(10):79-81.并适时地推进民间组织自主性、自治化的公共服务、对社会公共事务、经济的有效[5] 曾伟, 连泽俭, 王璐阔. 多中心治理发展。三是提高社会自主性,培育公众参与管理,已经不能满足当前我国的可持续发展视野下城市社区自治实现途径研究[J]. 理论意识。城市多中心治理与传统的以控制和战略规划，因此，有效利用国内外先进的月刊, 2010, 2010(9):140-143.命令手段为主的“单中心”管理方式不同，多中心治理理论来对我国当前现代化城市[6] 黄徐强. 美国城市治理结构的模式其强调对话、合作、双赢，直接面向公众,建设的城市治理模式进行创新完善，是提演进及其对中国的启示[J]. 广东行政学院学要求实现政府与非政府组织、公共部门与升城市管理实效、提升政治体制改革效率、报, 2015, 27(6):11-16.私营部门的互动。公众参与则是实现这一确保政府对社会各个阶层、各个结构可进[7] 马冬梅, 徐慧蓉. 多中心治理视闽下良好互动的最好方式，公众参与就是城市行有效的行政管控,通过加强提升城市的自城市流动人口服务管理路径探析——基于中各个主体、不同利益团体与城市政府一主、自治管理能力，来实现城市公共事务上海、广州、武汉的调查[J]. 广西民族大学起在面对城市发展的公共问题时,都拥有提管理、公共服务供给、维持社会秩序等等学报(哲学社会科学版), 2016(2):153-158.供信息、提出建议、进行决策乃至执行决推进现代化城市建设发展。[8] 王孟晨. 非政府组织参与城市社区策的权利和义务,这样才能把种种非官方的治理研究[D]. 河南大学, 2015.· 48 ·区域治理第13期.indd 482018/4/10 11:26:30
