税务研究2009.10

蔡红英 朱延松 魏涛

内容提要：本文在进行理论和实证分析的基础上指出：我国当前宏观税负水平不算重，但随着GDP的增长，宏观税负增长速度表现出过快的特征。过高的非税收入分散了政府调控国民收入分配的能力，税收未能在国民收入分配调控中起到应有的作用。本文认为应从规范政府收入机制，推进政府收入结构性改变；规范政府支出结构，增加社会保障、医疗、教育等福利支出；调整税制结构，寻找新的税收增长点等方面完善税收对国民收入的调控功能。 关键词：税收、国民收入分配、调控

近年来，我国政府收入、税收收入的快速增长，尤其是超GDP增速的快速增长，引起学界和实际部门对宏观税负及税收对国民收入分配调控等问题的高度关注。本文认为：研究宏观税负是重还是轻，税收对国民收入分配所起的调控作用等问题，首先要弄清楚政府收入、税收收入、GDP的统计口径，科学、真实的统计数据是正确分析问题的前提。其次，要弄清楚衡量政府收入、税收收入占GDP比重高低的尺度标准是什么？多少为高？多少为低？第三，要研究政府收入或税收收入占GDP比重的高低与政府支出总量及结构之间的关系。比重高但政府提供的福利也高，意不意味着宏观税负重?政府收入或税收收入占GDP比重有无一个上限？本文拟按以上思路从理论和实际的角度来研究税收对国民收入分配的调控问题。

一、税收对国民收入分配格局影响的理论分析

国民收入分配问题是经济社会生活中的一个热点问题，既是经济问题,也是社会问题。影响国民收入分配格局的因素有很多，既有市场的因素，也有政府的因素。税收对国民收入分配调控作用的研究随着西方经济学中收入分配理论及西方国家宏观政策的不断调整和完善而逐渐发展起来。古典经济学家强调以效率为中心，崇尚自由竞争。强调“看不见的手”对市场的自动调节作用，提倡“小政府”；不主张政府过多地干预经济，强调政府的课税越少越好。福利经济学派的代表人物庇古首次提出了收入转移理论，强调应该将富人收入的一部分转给穷人以增进社会福利。凯恩斯关于税收调节收入分配不公平的政策主张是，改变税制结构，从以间接税为主转为直接税为主，变固定税率和比例税率为累进税率。凯恩斯的收入分配理论与政策主张，又相继被新凯恩斯学派、新古典综合派、新剑桥学派的代表发展和拓延。新古典综合派的代表人物萨缪尔森坚持和发展了凯恩斯关于加强国家干预经济的宏观经济思想，他认为，围绕收入分配的问题在全部经济学中是最具争论性的，国家应该通过税收和政府转移支付来行使它的收入再分配权力。新剑桥学派认为：在资本主义社会下，经济增长的结果更加不利于工资收入者集团，而更加有利于利润收入者集团(或非工资收入者集团)。资本主义经济增长必然带来“富裕中的贫困”，收入分配的失调正是资本主义社会的“病症”所在，应当把改进收入分配制度放在首要地位，主张通过合理的税收制度(如累进所得税制)来改进收入分配不均的状态和给予低收入家庭以适当补助等等。制度学派强调实行累进税制，认为累进税制作为促进收入均等化的一个手段，会对解决社会分配不均问题有一定积极意义，对个人所得税规定的累进性越大，对稳定和均衡所起的作用就越大。米尔利斯和维克里的最适课税理论以资源配置的效率性和收入分配的公平性为标准，对构建经济合理的税制体系进行了分析。它研究的是政府在信息不对称（即政府对纳税人的纳税能力、偏好结构等信息不完全了解）且征管能力有限的前提之下，如何征税才能既满足效率原则的要求， 1

该论文为湖北省高等学校优秀中青年科技创新团队“湖北地方财政制度创新”（T200808）的系列研究成

果之一。

又符合公平原则的要求；如何用最合理的方法征收某些大宗税款。

从上述税收调节收入分配理论的发展历程来看，利用税收这一杠杆对国民收入分配进行调节，早已取得普遍共识。但对宏观税负与经济发展水平及经济增长的相关性、宏观税负的最合适比例是多少等问题，研究的还不多。目前可以收集到的相关信息有以下两条：

世界银行专家通过对各种类型国家宏观税负水平的比较分析，得出的结论是：人均GDP水平越高，宏观税负水平也相应较高。这一结论表明：一个国家的经济发展水平愈高，社会产品就愈丰富，税基就愈宽，整个社会的税收承受能力就愈强。因此，经济发展水平较高的发达国家，其宏观税负水平要高于经济发展水平相对较低的发展中国家。

与此同时，前世界银行工业部顾问基思·马斯顿采用实证分析方法，选择21个国家，通过比较分析揭示了宏观税负水平与经济增长率的基本关系。他得出的结论是：税收占GDP的比值每增加一个百分点，经济增长率就下降0.36%，高税收负担是以牺牲经济增长为代价的。保持一定时期合适的经济增长速度，形成税收增长与经济增长的良性循环是各国在确定宏观税负水平时非常重视的一个重要因素。

二、近年来部分国家国民收入分配变化趋势实证分析

要了解税收对国民收入分配调控的情况，首先要分析国民收入分配格局，其次要分析税收是否是政府取得收入的主要形式，税收参与国民收入分配能否代表政府参与国民收入分配，还要分析税收收入中直接税和间接税的构成情况等。

（一）我国国民收入分配格局变化情况

1、1996年以来我国政府、企业和居民个人三经济主体的收入初次分配格局

从表1我们可看出：自2000年开始，政府初次分配收入比重基本稳定在14%左右，但企业和居民初次分配收入比重波动较大，企业初次分配收入比重上升了11.6个百分点，居民初次分配收入比重相应地下降了12.5个百分点。

表1 1996年以来我国国民收入初次分配格局

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2005 2006 政府所得份额（%） 12.5 13.1 13.3 13.5 14.2 14.1 14.0 14.3 14.1 14.2 2

企业所得份额（%） 34.1 34.1 33.6 34.1 34.4 34.4 35.1 36.1 44.5 45.2 个人所得份额（%） 53.4 52.8 53.1 52.4 51.4 51.5 50.9 49.6 41.4 40.6 资料来源：根据国家统计局网（http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm）中数据计算。国民收入初次分配中政府主要获得生产税净额（生产税减去生产补贴后的余额），企业主要获得固定资产折旧和营业盈余，个人主要获得劳动者报酬。 注：本表由地区数据汇总,按当年价格计算。

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生产税指政府对生产单位从事生产、销售和经营活动以及因从事这些活动使用某些生产要素所征收的各种

税、附加费和规费。生产税包括：营业税、增值税、消费税、烟酒专卖专项收入、进口税、固定资产使用税、车船使用税、印花税、排污费、教育费附加、水电费附加等。补贴是政府对生产单位在生产和经营活动中由于政策性的原因而产生的亏损所给予的财政补贴，通常有国家财政对企业的政策性亏损补贴等。

2、1998年以来我国政府、企业和居民个人三经济主体的收入再分配情况

近年来，国民收入分配存在着向政府倾斜的失衡现象，并从以下两个层面直接削弱了居民消费增长的动力。一方面，政府财政收入的快速增长挤压了居民收入增长的空间；另一方面，政府转移支付和社会保障支出的滞后，又导致居民消费倾向下降，储蓄倾向上升。 具体而言：1998年全国财政收入(不含债务收入，下同)增速达到14.2%的相对低点后，增长开始加快。1999年，全国财政收入自建国以来首次突破1万亿元。在四年之后的2003年，全国财政收入突破了2万亿元。而两年之后，财政收入又突破3万亿元，在2008年达到6亿元。财政收入增速连续多年高达20%，远高于同期GDP增速。 政府财政收入的快速增长对居民收入增长形成了一定程度的挤压，导致居民实际收入增速持续多年低于GDP增速。1997年至2003年城镇居民可支配收入年均仅增长8.0%，同期农村居民纯收入年均仅增长4.5%，而同期GDP同比增速均保持在8%以上。2005年全国农民人均纯收入同比实际增长6.2%，城镇居民人均可支配收入实际增长9.6%，分别低于当年GDP增速3.7和0.3个百分点。

需要指出的是，这里所描述的政府财政收入仅为制度内收入(预算内和纳入预算管理的收入)，还没有包括地方政府卖地收入、社保收入及制度外收入。如果把这些难以统计的考虑进来，政府参与国民收入再分配的比重还会提高。

1998年以来，政府推进了养老、医疗和教育体制改革，取消了福利分房、推行教育产业化、医疗市场化，企业职工的养老也由企业负担而转向社会统筹。政府在主动从养老、医疗与教育等需要大量财政资金投入的领域退出的同时，并没有建立起相应的社会保障制度，社会保障的覆盖面相当有限。因而以上改革的结果是减少了政府对社会公共服务品的供给。政府在社会公共服务方面的缺位，导致居民不得不自行考虑医疗、养老、教育等诸多方面的支出，从而极大地强化了居民的储蓄动机，压抑了居民消费的欲望，进而阻碍了居民消费水平的进一步提升。

（二）政府收入、财政收入、税收收入占GDP比重分析 理论上，宏观税负是指一国一定时期(一般为一年)税收收入占该国国内生产总值(GDP)的比重，反映了政府的社会经济职能及财政功能的强弱。在我国，由于税收收入并不能完全代表政府所取得的收入，因此，宏观税负通常有大、中、小三口径之分。小口径宏观税负是指税收收入占GDP的比重；中口径的宏观税负则为财政收入（一般预算内收入）占GDP的比重；大口径宏观税负，通常指政府收入占GDP的比重。下表述了我国2000年以来三种不同口径的宏观税负对比情况。

表2 我国大中小三口径的宏观税负一览表 年份 政府收入 财政收入 税收收入 比重1 比重2 比重3 GDP 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 99214.55 18586.80 109655.17 21739.00 120332.69 24381.60 135822.76 27318.00 159878.34 32300.50 183867.90 38612.55 210871.00 -- 13395.23 16386.04 18903.64 21715.25 26396.47 31649.29 39343.60 12581.51 15301.38 17636.45 20017.31 24165.68 28778.54 34809.72 18.73 13.50 19.82 14.94 20.26 15.71 20.11 15.99 20.20 16.51 21.00 17.21 -- -- 12.68 13.95 14.66 14.74 15.12 15.65 -- 注：本文定义的政府收入=一般预算收入+中央政府性基金+纳入预算管理的预算外资金，未包括社会保险费、土地出让金及制度外收入。

从表2我们可以看出，大口径的宏观税负比小口径的宏观税负一般要高出5个百分点左右。由于这里的政府收入还不包括社保基金和地方的土地出让金收入，因此，实际的宏观税

负比大口径的宏观税负还要高。有数据表明，2005年社保基金（包括基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等）为6881亿元3； 2005年全国土地出让金总额5505

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亿元。以2005年为例，未统计的政府收入大约有12，386亿元。因此，2005年完整意义上的宏观税负比重约为24%。

（三）税收收入中直接税和间接税的比重分析

毫无疑问，直接税在国民收入分配调控中所起的作用要大于间接税。我国自分税制改革以来，基本上表现出双主体税种的税制结构特征。为了进一步分析我国税收收入中直接税与间接税的比重情况，本文采取相对简单的统计方式对分税制改革以来的税收收入据进行了分析。统计的间接税包括消费税、增值税和营业税三项。直接税包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税和个人所得税三项。由于我国税收收入主要来源于这六大税收，所以这种简单统计并不影响分析结果。

表3 2000年以来我国税收收入结构（单位：亿元）

税收收入年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 合计 12665.8 15165.5 16996.6 20466.1 25718 30865.8 37636.3 49449.29 间接税 8912.3 10121.7 11681.3 14186.9 17722.9 20784.1 24876.3 30553 占比% 70.37 66.74 68.73 69.32 68.91 53.66 52.9 61.79 直接税 2431.1 3630.5 3799.7 4464.9 5811.3 7604.7 9533 12859.9 占比% 19.19 23.94 22.36 21.82 22.6 24.64 25.33 26.01 其他 1322.4 1413.3 1515.6 1814.3 2183.8 2477 3227 6036.39 占比% 10.44 9.32 8.92 8.86 8.49 8.03 8.57 12.21 资料来源：根据国家税务总局http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136593/n8137633/n8138817/index.html公布的数据整理计算而得。

表3直观地告诉我们，直接税已逐渐成为政府税收收入的重要组成部分。也反映了税制结构的改变逐渐增强了税收在国民收入分配中的调控能力。 （四）部分国家国民收入分配格局变化情况

根据国家统计局---国际统计数据（2008）所提供的数据计算分析，我们可以了解到：经济发达国家及新兴国家政府参与初次分配的情况较为稳定，发展中国家则呈上升趋势。

表4 部分国家收入法下国内生产总值结构(以美国、韩国、土耳其为例)

美国 营业盈余和混合收劳动者报酬 59.27 58.04 57.28 56.85 税减补贴 12.09 12.55 11.81 11.96 韩国 营业盈余和混合收入 44.91 43.31 43.9 43.03 劳动者报酬 42.83 44.14 44.29 45.01 税减补贴 13.48 16.26 16.91 17.84 土耳其 营业盈余和混合收入 57.38 57.62 56.77 55.54 劳动者报酬 29.21 26.13 26.32 26.62 年份 税减补贴 2000 2003 2004 2005 6.81 6.96 7.04 6.97 入 35.23 34.55 35.51 36.13 2006 6.99 36.39 56.76 12.26 42.33 45.4 17.46 56.31 26.24 资料来源：根据国家统计局网http://www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/gjsj/2008/t20090609_402564176.htm提供数据计算。

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资料来源；人民网http://finance.people.com.cn/GB/1037/4045161.html

资料来源：国土资源部公告http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/200710/t20071025_89743.htm

同时，经济发达国家政府初次分配收入比重较低，而居民个人初次分配收入比重很高，国民收入分配向个人倾斜特征明显。美国、英国、德国和日本等国居民个人初次分配收入比重均在50%以上。发展中国家则政府和企业在初次分配收入中所占比重比较高，劳动者报酬在初次分配中所占份额较低。土耳其、墨西哥均在30%左右。新兴国家及转轨国家政府和企业参与初次分配的比重高于经济发达国家但低于发展中国家，劳动者报酬所占比重低于经济发达国家但高于发展中国家。

进一步地，通过分析发达国家、新兴国家和发展中国家中央政府财政收入占国内生产总值比重、社会保障收入占中央财政收入比重、社会保障支出占中央财政支出比重等数据（见表5），我们可以看出：在国民收入再分配过程中，尽管各国中央财政收入占GDP比重有高有低，但发达国家明显呈现出社保收入和支出在其财政收支中占据较高比重的特征，尤其是社保支出占中央财政支出的比重较高。而新兴国家和发展中国家，如韩国、泰国、委内瑞拉等，其社保收入和支出则在财政收支中所占比重较低。从所得税占财政收入比重这一指标看，发达国家也呈现出其税收收入中直接税占较高比重的特征。（注：德国虽然从数据上看，直接税比重不高，但我们知道德国是世界上少有的几个有横向转移支付的国家，而其横向转移支付资金来源主要是增值税。同时，其社会保障缴款占财政收入比重较高。）这些都从某一侧面反映了发达国家在国民收入再分配中，较多的利用直接税和社会保障缴款调节国民收入再分配。

表5 部分国家中央财政收入占GDP比重及社保收入和支出情况（2006）

中央财政收入占 美国 德国 加拿大 韩国 波兰 捷克 泰国 委内瑞拉 GDP比重 19.3 28.9 19.5* 23.3* 31.9 30.6 20.2 28.3* 所得税占财政收入比重 56.69 16.93 54.88 28.88 13.75 18.24 36.50 21.46* 社保收入占财政收入比重 35.52 56.7 22.04 16.16 37.25 46.15 4.68 2.20* 社保支出占中央财政支出比重 30.16 55.47 45.58 12.68 45.92 32.29 9.25 7.62# 注：带*的为2005年数据，带#的为2004年数据

资料来源：Government Finance Statistics(Yearbook 2006)

中国统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/gjsj/2008/

综上分析，我们可以得到四个基本结论：第一，近五年来，世界各国政府参加国民收入初次分配的情况基本稳定。同时，经济越发达的国家，其国民收入初次分配越向居民个人倾斜，经济越落后的国家，其国民收入初次分配越倾斜于政府和企业。在成熟市场经济体中，初次分配后，劳动者报酬占GDP的比重，美国接近于70%，其他国家和地区普遍在54％至65％之间。第二，从总体上看，我国目前宏观税负不算高，但政府参与国民收入分配占比呈逐年上升趋势。同时由于税收收入不能代表完全意义上的政府收入，税收并未在国民收入分配中起到应有的调控作用。第三，从我国的税收收入结构看，直接税在税收收入中占比逐年增加，从某种意义上提高了税收对国民收入分配的调控能力。第四，发达国家更多地利用所得税和社会保障缴款工具，参与民收入再分配。

三、完善税收对国民收入分配调控作用的政策建议

由于税收参与了国民收入的初次分配和再分配，其对国民收入分配的调控作用是显而

易见的。而影响税收对国民收入分配调控的因素又是多方面的，具体说来有：政府收入结构、

财政支出结构、税制结构等。因此，如何构建科学合理的宏观税负，完善税收对国民收入分配的调控作用应从以下几个方面着手:

（一）规范政府收入机制，推进政府收入结构性改变 如前所述，我国广义宏观税负过高是导致我国国民收入分配过度向政府集中的主要的原因，因此，要解决这一问题，就是要降低我国过高的宏观税负率。而在政府存在大量非规范的制度外收人情况下，宏观税负问题在一定程度上失去实际意义，即使降低税收占GDP的比重，也不一定能够减轻企业和纳税人的实际税负。在总体负担较高的情况下，很多人提出减税的主张，而实际上如果采取只重视减税，而忽视对制度外收入的整治，结果只会导致分配秩序的进一步混乱和加重企业的负担。就目前来讲，降低广义宏观税负率的唯一途径是规范非税收入，完善政府收入结构，实行更加彻底的“费改税”，真正解决我国政府收入结构中非税收入比重过高的问题。彻底整治政府收入渠道，理顺税费关系，减少非规范的制度外收入是我国宏观税负水平合理化的首要任务。需要指出的是，规范非税收入、完善政府收入结构能否成功的关键在于能否理顺目前扭曲的中央和地方财政关系。而理顺中央和地方财政关系则有赖于现行财政制度的根本变革。

（二）规范政府支出结构，增加社会保障、医疗、教育等福利支出。财政支出改革必须与财政收入改革相配套，为了形成合理的国民收入分配格局，仅仅追求降低宏观税率是不够的，在前面的分析中，我们已经指出，抛开财政支出，我们很难确定合理的宏观税负率。因此，规范政府支出结构对形成合理的国民收入分配格局有很大的促进作用。而优化我国的财政支出结构，就要求政府逐渐从竞争性、生产性的经济建设领域中推出，同时不断深化政府机构改革，严格控制行政管理支出，将支出的重点逐步转向社会保障、医疗和教育等和民生相关度较高的领域，从而最终改善我国的国民收入分配格局。亚当·斯密在《国富论·序论》中说，“一国国民每年的劳动，本来就是供给他们每年消费的一切生活必需品和便利品的源泉。”因此，评判宏观税负主要应从两方面加以考虑：一是税收负担是否在纳税人的承受范围内；二是政府能否尽可能满足纳税人的公共需求。评判宏观税负水平的标准最终取决于是否提升国民福利。只有税收收入让国民共同分享，并且转化为国民福利，人民才能充分享受到税收带来的利益。如果税收收入高速增长，但税收收入没有带来相应增加的公共服务和社会保障，国民难以更多地享受到税收增长带来的福利，就是相应增加了国民的税负。 （三）调整税制结构，充分发挥税收的调控作用。一国的税制结构直接影响着一国的税收负担，而税收负担的高低直接决定了政府集中财力的多少，同时也影响企业和居民的收入水平。最近几年来，我国税收收入增长速度较快，税收弹性系数较高，由此引发了是否“减税”的争论。总的来说，我国税收占GDP的比重仍然偏低，因此，我们既要适度减税，又要适当提高税收收入占GDP的水平。但应当指出的是，我国的税制结构还有很多不够完善的地方，因而存在很大的调整空间。在当前全球金融危机背景下，如何落实好中央出台的一系列应对金融危机、保持经济平稳较快发展的税收政策措施。关键的问题就是如何完善当前我国税制结构，既实施结构性减税，又确保税收收入能满足财政完善民生问题的需要。从当前情况来看，寻找新的税收增长点，向高收入者、奢侈品、资源产品以及污染源等要税源，向税收征管要税源，是符合社会公平的现实选择。

参考文献：

（1） 刘杨：《对近年来我国国民收入分配格局的研究—兼论税收在国民收入分配中的作用》，《税务研究报》，2002 年第9期。

（2）李朝林：《扩大消费需求路径研究——基于国民收入分析》，

http://www.sunyefang.org/docs/jiaodianguancha/guoneidongtai/20312.aspx网 转自2009年9月的《经济研究参考》。