镇级土地利用总体规划与城镇总体规划的协调衔接——以东莞市谢岗镇为例

热 带 地 理

TROPICAL GEOGRAPHY

Vol.28，No.6

Nov.，2008

镇级土地利用总体规划与城镇总体规划的协调衔接

——以东莞市谢岗镇为例

谢杰琦

(东莞市国土资源局 谢岗分局，广东 东莞 523000)

摘 要：以东莞市谢岗镇土地利用总体规划修编的编制为例，就其镇级土地利用总体规划与城镇总体规划（简称“两规”）协调衔接关系进行分析，对其“两规”不协调的原因从法律层面、规划体系层面、技术层面和方法层面进行探讨，并从法律法规和土地资源稀缺的角度剖析“两规”协调存在必然性。结合东莞市谢岗市“两规”开展的实际情况，提出解决“两规”协调的途径和方法。 关键词：镇级土地利用总体规划；城镇总体规划；协调衔接

中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1001-5221-(2008)06-0560-04

东莞市目前正开展镇级土地利用总体规划修编

工作，新的规划将成为2020年以前城乡建设、土地管理的纲领性文件。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第16条规定，城市规划与土地利用总体规划应当协调。之后，学术界和业界开始就“两规”协调问题展开认真讨论。许多学者发表了自己的见解，一致认为两个规划在许多方面存在较大差

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异[13]。事实上，目前“两规”不协调的最主要原因是“长官意志”太强，使规划丧失科学性；其次是土地规划滞后，城市规划“喧宾夺主”。为使规划具有科学性和可操作性，应组建以行政长官为首、专家领衔和公众参与的规划委员会，统一协调各类规划。笔者通过参与东莞市谢岗镇前两轮土地利用总体规划的实际操作，更加体会到在“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策指引下，新一轮的镇级土地利用总体规划与城镇总体规划进一步协调和衔接的必要。总体上看，造成过去“两规”不协调的，有包括法律层面、体系层面、技术层面和方法层面上的诸多因素，这些因素综合复杂的影响，导致“两规”协调无所适从。本文从“两规”关系出发，总结了镇级“两规”不协调的原因及其协调的必然，最后提出协调“两规”的途径和方法，以期能为有关部门提供参考。

共和国城市规划法》（1989年，下称《城市规划法》）。两者都是全国人大常务委员会通过的法律，法律关系平行，其主体都属于行政范畴。因此镇级土地利用总体规划与镇级城镇总体规划应具有平行的法律效力，同属于最低层次、最微观的规划。

从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包含这些内容。两者都属于区域规划中最低层次的规划，其关系应当是相互包含和制约的关系。

“两规”的协调衔接关系在相关法律中均有明确的规定。《土地管理法》第22条规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接。《城市规划法》第7条规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。这说明“两规”关系密不可分。虽然两者都是以土地资源合理利用为基础目标，但在“两规”关系中也存在一些不和谐的“音符”，如

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城市规划“喧宾夺主”，土地规划滞后，形成土地总体规划要服从城市总体规划的错觉；其次是“长官意志”，造成规划跟着领导意图转，一个领导一个样，使规划无所适从。说到底，是我国规划体系缺位，各类规划之间的关系模糊不清。

1 “两规”关系

编制土地利用总体规划的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（1989年，下称《土地管理法》），编制城镇总体规划的法律依据是《中华人民

2 “两规”不协调的原因

长期以来，造成镇级土地利用总体规划与城镇

总体规划不协调的主要因素有法律层面因素、规划

收稿日期：2007-11-02；修订日期：2008-01-08 作者简介：谢杰琦（1978―），男，广东东莞人，在职硕士研究生，主要从事国土资源管理，规划与地籍研究，（E-mail）jieqi@21cn.com。

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体系层面因素、技术层面因素、方法层面因素等。地上的相互比较。 在诸多因素中最重要的是规划功能定位不清，相互在人口统计口径上也存在差异。建设部文件关系不十分明确，这与“两规”在规划体系中的作（1998）161号文规定，城市人口包括居住在（规划）用与地位有关。 建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年2.1 法律层面因素 以上的暂住人口，而原国家土地管理局文件（1997）《土地管理法》第18条明确规定，下级土地利用140号文件规定，城镇人口应为建制镇建成区范围总体规划应当依据上一级土地利用总体规划。地方内常住人口（农业户人口、集体户人口，不包括流各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用动人口）。为此，至2010年，谢岗镇依据“城规”地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控统计人口，全镇总人口为16.5万人，而依据“土规”制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体统计，全镇总人口为11万人。人口统计口径的不一

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规划确定的控制指标。就东莞市谢岗镇而言，谢致，导致城镇人口规模的内涵不一致，前者明显大岗镇的建设用地指标要服从东莞市土地利用总体规于后者，这样根据人口规模计算得出的城镇用地也划确定的建设用地指标。城镇总体规划编制，没有不一致。这种技术层面上的不一致是影响“两规”自上下达的控制指标，城镇规模是建立在对城镇社失调的又一矛盾。 会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背2.4 方法层面因素 景等多因素进行综合分析的基础上。按照市场经济“两规”在人口和用地统计口径、审批权限编制条件下的城镇发展规律，城镇规划提出城镇发展目方法层面上的不同，更增加了“两规”协调、衔接标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田的的艰巨性和复杂性。虽然方法层面问题可以寻求解保护问题，是从需要出发，着眼于发展。由此可见，决办法，但这也不是下一层组织编制部门就能解决“两规”在法律依据的层面上是有差异的。 的，如土地分类、人口统计口径问题和编制方法等。2.2 规划体系层面因素 这一切问题都有待于最上层规划部门去解决，充分

土地利用总体规划体系按行政区划分为全国、发挥上一级规划对下一级规划的综合协调功能和作省、市、县、镇（乡）5级，规划的对象是整个行用。 政辖区内全部土地，包括农业用地、建设用地和未

3 “两规”协调存在必然性 利用地，并实行层层控制。城镇总体规划区指城镇

中心区及镇行政区域内因城镇建设和发展需要实行3.1 法律法规的要求使“两规”协调成为必然 规划控制的区域，具体范围由镇人民政府在编制城《土地管理法》第22条第2款规定，“城市总体镇总体规划中划定，特别是工业园区的划定，规划规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划没有刚性指标。这种各自为政的规划体系是造成“两相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用规”存在差异和矛盾的主要原因，如谢岗镇城镇总地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市、村体规划划定该镇工业园区面积为1 466.67 hm2，而庄、集镇建设用地”；同时第3款规定“在城市规划土地利用总体规划划定该镇工业园区的控制面积为区内、村庄和集镇规划区内，城市、村庄、集镇建

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孰是孰非就成了“先有蛋还是先有鸡”设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划”1 166.67 hm，。《城

的问题。 市规划法》第7条规定“城市总体规划应当和国土2.3 技术层面因素 规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规

在地类划分上，“两规”存在较大差异。土地利划相协调。”生态环境规划是国家安全规划的重要组用总体规划中，各类用地面积统计采用《全国土地成部分。上述规定和要求为“两规”协调、衔接提分类》（2002年），分3个一级地类、10个二级地类出了法律要求与必然。 和52个三级地类。而城镇总体规划采用的是《城市自上世纪90年代以来，国家出台了一系列相关用地分类与规划建设用地标准》（GBJ139-90），其文件进一步要求“土规”与“城规”进行协调。《国用地类型分为10个大类、46个中类和73个小类。务院关于加强城市规划工作的通知》（国发[1996]18这种土地分类的不同直接导致同一地类有不同的内号文）强调，城市总体规划应当与土地利用总体规涵，使相同区域可以统计出不同的地类面积，相同划相协调，切实保护耕地和节约土地资源；《中共中地类无法进行比较、计算等，直接影响“两规”在用央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的

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通知》（中发[1997]11号文）指出，城市建设总体规总体规划不相协调的缘由：一是指导思想不同，二划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突是土地分类不同，三是人口口径和人均用地标准不破土地利用总体规划；《国务院关于深化改革严格土同，四是规划期限不一致。基于此，2007年规划特地管理的决定》（国发[2004]28号文）要求加强土地别强调城规与土规的协调和衔接，技术上主要落实利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的4个方面：一是在空间布局上，土规要服从城规，实施管理，客观上进一步强调了规划协调的重要性。在用地规模上，城规服从土规；二是土规与城规的2006年，国家“十一五”规划进一步提出了以科学衔接，主要落实“空间管制”，划定绿地和生态保护发展观统领全局，建设资源节约型、环境友好型社区；三是农田保护区与生态绿线的衔接，基本农田会等理念，政府工作重心由“以经济发展为中心”的划定应与生态绿线划定结合起来，若生态绿线中向“统筹经济社会、人和自然和谐发展”转变；地地类落实不了基本农田任务时，必须在绿线外补划；方政府也制定了一系列相应的实施措施。2007年东四是绿地中己建的国有土地和集体土地厂房在土地莞市镇级土地利用总体规划十分重视“两规”的协规划中必须保持为建设用地，不能改为绿地。 调、衔接。相关文件不断重复和强调“两规”协调针对该镇具体情况，为使2007年规划“两规”的必要性和重要性，为“两规”协调提供了法律、能有效协调和衔接，提出如下措施和方法。 法规上持续有力的依据和“两规”协调的必然。 4.1 完善管理体系 3.2 土地资源的有限性要求“两规”协调衔接 由于管理体制的原因，土地利用总体规划和城

土地资源的有限性表现在土地面积（数量）的镇总体规划是分开的，由土地行政管理部门和城建有限性、土地不可再生性、土地位置的固定性3个行政管理部门分别管理。虽然土地管理法规定城镇方面。作为一种不可多得且不可替代的资源，土地总体规划应当与土地利用总体规划相衔接，在法律的承载功能、生产功能使其成为百业发展的必需资上解决了两者之间的矛盾，但在实际操作中，正确源，没有土地作为基础，其它行业的发展只能是“空处理好“两规”的关系并不是一件容易事情。由于中楼阁”。而土地利用总体规划的初衷之一也就是为“两规”编制都同属于镇人民政府编制，因此，只能了节约、集约利用土地。所以，珍惜利用土地资源由镇人民政府牵头协调解决，这是一个最好的办法。 就成为任何单位和个人的职责。正如中发[1997]114.2 “两规”协调的核心是建设用地规模 号文所指出的，城市建设总体规划要与土地利用总“两规”协调的重点是建设用地规模的协调衔体规划相协调，其用地规模不得突破土地利用总体接。城镇总体规划中建设用地规模不能超过土地利规划。 用总体规划中的建设用地规模，这是城镇总体规划

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有关数据表明，在我国的150多个城市中，与土地利用总体规划协调核心：一是抓住“数量”按非农业人口平均的城市人均用地，特大城市为上的协调，城镇总体规划必须服从镇土地利用总体84.58 m2，中等城市为117.0 m2，小城市为137 m2。规划；二是“布局”上的协调，土地利用总体规划说明在我国人多地少的现实条件下，从节约用地的必须服从城镇总体规划。这种做法可解决很多矛盾，角度出发，城镇发展必须转变经济增长模式和土地而实施起来操作性较强。 利用方式，不能光靠增大土地使用面积，而必须提4.3 合理修订“两规”现行法律法规 高土地利用效率。东莞作为当前珠三角经济快速发通过合理修订现行法律法规促进“两规”协调展的地区之一，其可利用的土地已不多，土地资源衔接。对《城市规划法》第7条可修订为“城市总将成为该市未来发展的瓶颈之一。谢岗镇虽然是该体规划应当与土地利用总体规划相协调”，同时修正市当前土地资源相对富足的一个城镇，但从土地资规划指导思想，除强调“合理用地、节约用地”外，源可持续利用的角度来看，节约集约用地是其城镇还应强调“集约用地，少占、不占耕地或基本农田”；发展的必然选择。所以，土地资源的有限性也要求与此同时，相应修改《土地管理法》第18条第一款“两规”之间进行协调和衔接。 为“上下级土地利用总体规划应确保本行政区域内

耕地总量不减少，如果耕地确需减少，应报国务院

4 “两规”协调的途径与方法 批准”[3]。

在2007年东莞市谢岗镇开展土地利用总体规明确、完善《城市规划编制办法》和《县级土划的过程中，总结了以往土地利用总体规划与城镇地利用总体规划规程》（试行）的相关内容。在编制

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办法和规程中相对细化“两规”协调的内容，如人口口径、人口规模、人均用地标准、用地规模、用地发展方向和规划期限等，在统一的城镇规划区内，均采用常住人口、城镇人均用地标准和统一的规划终止年，使“两规”在城镇建设用地规模的确定上口径一致，确保城镇建设用地规模的协调。 4.4 领导摆正位置，提高决策透明度

在“两规”的用地布局上，有两个方面显得十分重要，一方面是部门之间加强沟通，另一方面是实行公众参与，提高公正透明度，特别是在征用农民土地过程中，农民希望得到知情权和决策权。如能如此，再加上专家咨询并提高公众参与程度，就能使规划具有科学性、政策连贯性和整体性。实际上，镇级领导关注规划的制订或指导原规划的修编是无可非议的。换言之，规划中贯彻领导意图是必然的。但是要实现科学发展观，使“两规”协调衔接，领导摆正位置和公众多参与是必要前提。 4.5 提高土地利用总体规划的法律地位

在“两规”实际操作过程中，土地利用规划的法律地位明显不如城镇规划，城镇规划有《城市规划法》作为保障，具有法律效应，而土地利用规划没有专门的法律[6]。由于缺乏权威性的土地利用总体规划来约束具有较高权威性的城镇总体规划，两者之间的协调具有一定难度。从东莞近几轮规划实践看，一些城镇在编制城镇总体规划时，不切实际地盲目扩大城镇范围，大量占用耕地，而土地总体

规划却难以对其加以约束，造成土地供应总量失控，规划指标被提前用完。为此，完全有必要提高土地利用规划的法律地位。

5 结语

在当前工业化、城镇化进程加速推进的大背景下，强化镇级“两规”的协调衔接，不仅符合当前社会发展的需要，一方面有助于强化规划对土地利用的管制和引导，另一方面也有助于推动社会经济持续、快速、健康地发展和产业结构的优化，对整个社会发展具有重要现实意义和深远的历史意义。为使规划具有科学性、可操作性，应当组建以行政长官为首、专家领衔、公众参与规划的委员会，统一协调各类规划。以民主思维来加强“两规”的协调衔接。

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Relationship between Land-Use Plan and Urban Comprehensive Plan:

A Case Study of Xiegang Town, Dongguan

XIE Jie-qi

(Xiegang Substation, Dongguan Bureau of Land Resource，Dongguan，Xiegang 523000，China)

Abstract: Currently, land-use plans and urban plans in China belong to two different administrative departments, the former is subordinate to the land administrative department, the latter is subordinate to the town construction administrative department. Each does things in his own way among the departments, which leads to the inconsistency between the two plans. In the paper, the land use of Xiegang Town in Dongguan is taken as an example to be studied. Based on the law, planning system, planning techniques and limited land resources, several ways to resolve the inconsistency are brought out: 1) To perfect the administration system. 2) To harmonize the scale of construction land. 3) To amend the correlative laws and rules with the two plans to make land-use standard of two plans unify. 4) To improve decision-making transparence. 5) To enhance law status of land-use plans.

Key words: land plan；urban plan；harmonization