美国气候政策的演进及其析因
王 维 周 睿
摘 要：美国在气候问题上坚持的立场和国际气候谈判框架之间存在较大的差距，这是国际气候谈判难以取得进展的一个重要原因。本文从回顾美国气候政策的演进出发，发现美国对气候变暖带来的危害的认识日益加深，强调所有国家必须承诺减排和运用市场手段来达到减排的目的，美国持有这个立场的核心原则是气候政策必须不能削弱美国的国家竞争力。为此，本文运用波特的“钻石模型”分析了美国气候政策变化的原因，认为由于政策会影响到“钻石模型”的四个要素，而美国的气候政策必须不能降低由四个要素组成的钻石体系的竞争力，所以这就左右了美国的气候政策。
关键词：美国 气候政策 演进 钻石模型
中图分类号：D83 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2010）05-0073-79
一、引 言
人们已经意识到了气候变暖威胁着人类的生存，而人类活动产生的大量二氧化碳排放被认为是全球气候变暖的重要原因。目前，尽管中国在温室气体排放总量上已经超过了美国，但是美国的人均温室气体排放，以及历史上累积的温室气体排放量，仍居世界第一。从图1中，可以看出，在 1981年到2000年这二十年间，美国能源消耗排放的温室气体占全世界的比例从25.56%下降到23.23%，接着又攀升到24.58%，从2000年以后，美国的这个比例一直在降低，但是仍然在20%以上。
美国能源消耗排放的温室气体占全世界的比例.21980.22.24.261990年份20002010数据来源：联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）
图1 美国能源消费排放的温室气体占全世界的比例
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美国能源消耗排放的温室气体占全世界的比例下降的原因并不是美国排放总量的下降，而是因为中国和印度等发展中国家工业的快速发展以及美国高耗能产业向发展中国家的转移。事实上，美国温室气体排放总量一直呈现上升的趋势（见图2）。美国政府开始意识到气候政策是开始于老布什政府时期，在其执政期间，美国的温室气体排放量并没有显著增加，但是到了克林顿和小布什时期，美国的温室气体排放量出现了明显的增加。
6000奥巴马时期小布什时期布什时期二氧化碳排放量（百万吨）5500克林顿时期5000450019801990年份20002010数据来源：联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）
图2 美国能源消耗排放的二氧化碳总量
温室气体的排放具有外部性，要做到切实减少温室气体排放，就必须建立起一套全球协调机制。不过，由于世界各国在发展水平、环境条件、文化背景、需求偏好上存在差异，面临的发展与环境问题各不相同，使得各利益集团有着不同的发展要求、环境立场和政策选择，往往缺乏共同行动的逻辑起点。[1] 美国作为世界上唯一的超级大国，在经济、科技和政治领域具有强大的领导力，因此美国的气候政策会影响、甚至是左右气候谈判的进程和协议的实施效果。然而，迄今为止，美国一直拒绝加入全球气候谈判框架，坚持自己的气候政策理念，这也是全球气候谈判步履蹒跚的重要原因之一。美国为什么会这样，已经成为一个重要的研究热点，一些学者从政治、经济等方面给予了解释。这里在归纳美国气候政策演进的基础上，运用波特的“钻石模型”从国家竞争优势角度进行解释。
二、美国历届政府气候政策的变化
在老布什政府时代，美国已经认识到气候变化问题亟待关注，但是并没有将其提升到战略高度给予对待。当时整个社会对气候变化带来的危害性后果缺乏思考，关于气候变化的研究结论及相关判断并不能让人信服。老布什政府认为在全球变暖的问题上存在多种观点，因此，也就没有重视这个问题，这带来的直接结果便是缩小了美国应对气候变化方面的投入。不过，在对外关系上，老布什政府表现出了积极的合作态度，老布什政府迅速批准了联合国气候变化框架公约（UNFCCC）。
克林顿政府在气候变化议题上采取了积极主动的政策，努力促使美国在国际上应对气候
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变化威胁所作出共同努力中发挥领导作用。在1993年10月公布了的《气候变化行动方案》中，克林顿政府承认，人类活动导致了大气中温室气体浓度增加，从而导致了海平面上升、沿海地区被淹没、生态体系遭到不可避免的损坏，以及农业生产的不稳定等严重后果。[2] 因此，美国采取了一系列应对气候变化的措施，但是成果非常有限。克林顿政府这一态度基本没有落实到对外关系上，尽管克林顿政府签署了《京都议定书》，但是并没有采取行动降低排放，也没有将《京都议定书》递交给参议院讨论表决。
小布什政府在应对气候变化问题方面经历了从漠视到做出一定调整的过程。在其第一届任期中，基本上是采取自由放任的气候政策，小布什在上任初期就宣布美国将不批准《京都议定书》。小布什不落实《京都议定书》的原因主要有四点：一是落实《京都议定书》规定的条款会导致失业、通货膨胀等经济问题；二是气候变化在多大程度上是由人类活动造成的，答案并不明确，同时也缺乏在商业上消除与储藏二氧化碳可行的技术；三是认为中、印等温室气体排放大国也必须受到约束；四是反对采取强制性限排措施来减少温室气体排放，主张采取自愿性的限排措施。在小布什的第二期任期内，由于国际和国内要求重视气候变化的强烈呼吁，小布什承认人类温室气体排放量的增加正在导致全球变暖，并认为全球气候变化对国家安全构成了严重挑战，通过技术进步可以解决这一问题，美国到2025年前将停止温室气体排放量的增长，但是这只是小布什停留在对气候变化严重性的认识上，他没有采取具体的实质性减排措施。
奥巴马一改小布什在气候问题上的态度，他认为气候变化及美国对石油的依赖将继续削弱美国经济、威胁美国国家安全，为此奥巴马政府树立了振兴经济、保证安全与应对气候变化彼此补充、相互促进而不彼此排斥、相互削弱的理念，并以此指导具体政策的制定。奥巴马政府主张以市场机制为基础的“总量管制与排放交易”来减少温室气体排放。截止到目前，奥巴马已经签署了两份关于限制温室气体排放的备忘录，一份是指示交通部要求汽车制造商在2011年以后所产汽车确定更高的油效标准，另外一份是指示环保署重新考虑加州关于制定高于联邦标准并在汽车排放温室气体方面设定更为严格限制的申请。另外，奥巴马政府确立了构建绿色经济、研发新能源的行动方针，探索新的经济增长模式，实现美国经济复苏。然而，在对外关系上，奥巴马政府并没有实质性的改变。在哥本哈根气候谈判中，美国仍然不愿意承诺减排目标，反对《京都议定书》式的条约，反对强加的国际法定义务，坚持认为中国、印度、南非和巴西等发展中国家必须承诺放缓温室气体排放量的增长速度。
从美国历届政府气候政策变化的过程中可以看到，美国历届政府基本上认为气候变化是一个需要关注的问题，但是美国坚持认为减少温室气体排放是需要通过市场手段来实现的，且担心承诺减少温室气体排放会阻碍经济发展，这种担心带来的直接结果是美国不愿意在国际上承诺减排目标。
三、从伯瑞德-海格尔决议到《气候安全法案》
美国是三权分立的国家，但是在涉及到国家利益问题上，政府和参众两院的利益基本上是一致的。在气候政策的问题上，美国参众两院和政府的立场基本一致。但是与政府的立场相比，美国参众两院在气候政策方面更加保守，始终坚持气候政策不能有损美国的竞争力。
在《京都议定书》谈判的关键时刻，也就是1997年7月25日，美国参议院通过了伯瑞德-海格尔决议（Byrd-Hagel Resolution），表达了美国关于气候变化问题的基本立场。在该决议中，认为在以下任何一种情况下，美国不得签署任何与1992年《联合国气候变化框架公
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约》（以下简称《公约》）有关的议定书或者协定：一是《公约》的发展中国家缔约方不同时承诺承担限制或者减少温室气体排放义务，却要求美国等发达国家缔约方承诺承担限制或
[3]
伯瑞德-海格者减少温室气体排放义务；二是签署该议定书或协定将会严重危害美国经济。
尔决议在参议院表决中，以95票赞成、0票反对通过，可以说该决议反映了美国国内不同利益集团在气候变化问题上的共同观点。
2005年美国通过了《能源政策法》，以法律的形式集中体现了美国的能源政策和气候变化政策。在该法中，提倡使用清洁能源和可再生能源，鼓励企业和个人提高能源使用效率。在节约能源方面，新的能源法规定从2007年起，美国将原有“夏令时”时间再增加4周，长达7个月，以节约能源。《能源政策法》其真实的目的并不在于减少温室气体排放，而是要减少美国对进口石油的依赖，解决美国的能源安全问题。
《气候安全法案》是美国迄今为止最为完备的一部应对气候变化的联邦法案。《气候安全法案》首先确定了建立以市场机制为基础的“限量排放与交易”体系；其次，首次将气候变化问题提升至国家安全层面，拟建立整合经济、贸易、技术、能源等政策的综合性气候战略；最后，尽管《气候安全法案》是国内法，但是其有关条文清晰地反映出美国气候政策的国际意图，该法案着意将京都机制下的发展中国家集团区别对待，同时，该法案还设计了其国内交易体系及补偿机制与其它国家及国际碳交易市场相互联系的通道。
四、美国气候政策演进的原因：钻石体系
（一）波特的“钻石体系”
迈克尔·波特认为企业战略离不开环境，当国家环境有助于某些产业发展时，国家便随企业而兴盛，反之亦然。企业的竞争优势与国家环境息息相关，像企业能否自由运作、特定技术人力的供应、本地市场需求等因素，都和国家脱不了关系。国家不但影响企业所实施的战略，也是创造并延续生产与技术发展的核心。因此，国家是企业最基本的竞争优势，它能创造并保持企业的竞争条件。
企业战略 企业结构 同业竞争 生产要素 需求条件 相关产业和 支持产业的表现
图3 钻石体系
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为什么一个国家的某种产业能在国际竞争中崭露头角，甚至获得竞争优势？波特认为必须从每个国家都有的四项环境因素来分析，这些因素可能会加强本国企业创造国内竞争优势的速度，也可能造成企业发展停滞不前。这四项环境因素为生产要素、需求条件、相关产业和支持产业的表现以及企业的战略、结构和竞争对手，这四项关键要素形成“钻石体系”（见图3），关系到一个国家产业或者产业环节能否取得成功。在“钻石体系”中，这四项环境因素是一个双向强化的系统，其中任何一项因素的效果必然影响到另一项的状态。不过，对于高度依赖自然资源或技术层次较低的产业而言，可能只需要具备钻石体系中的两项因素就能得到竞争优势，但是这种优势会因为产业的快速变化或其它国际竞争者的先发制人而无法持久。
尽管在“钻石体系”中没有政府这一环境要素，但是波特认为政府是构成整个竞争力拼图的最后一片。譬如说，能源税的征收会迫使企业采用节能的技术，来降低能源的使用，或者淘汰高耗能的产品。因此“漠视经济政策对国家优势的影响，正如过度夸大或过度贬抑国家与企业的关系，是不切实际的” [4]。
（二） “钻石体系”对美国气候政策的解释
如果一国要使经济不断发展，达成经济发展的目标，就必须促进现有产业无止境的改善和创新，并培养能在新的产业领域里成功的能力，因此，政府的政策应该致力于创造产业发展的环境。现在几乎所有的国家都在朝采用各种政策来改善竞争力的方向发展，这些政策大致包括：货币贬值、自由化、私有化、放宽产品和环境标准、税制改革、区域发展、鼓励创新、改善教育体系和多种形式的政府采购等。那么如何对这些政策工具进行判断，波特认为钻石体系理论是一个很好的工具。这里就采用“钻石体系”来分析美国气候政策演进的原因。
1.对生产要素的效应
在新古典增长理论中，生产要素包括技术、资本、劳动力、人力资本以及能源等，企业的生产决策过程就是在成本最小化的条件下最优化组合这些要素，这些要素的最优化组合在一定时期内是稳定的，如果要改变这种稳定的组合，企业需要更新设备、培训技术人员、改变产品设计和进行新的市场推广等，这些都会给企业带来成本的增加。气候政策的核心是通过市场手段或者行政手段来减少温室气体排放，这就直接要求企业改变生产要素的组合，重新达到最优，这个改变的过程增加了企业的成本。杜克能源（Duke Energy）公司是全美第三大温室气体排放企业，是全球第12大排放企业，其总裁吉姆·罗格（Jim Rogers）虽然赞同使用“限额-交易制度”来控制温室气体排放，但是他反对旨在减少温室气体排放的利伯曼-华纳法案，认为该法案没有包括政府应该给与企业的资金支持，也没有为企业设定一个适应期以帮助企业平稳过渡。
当然，如果落实了温室气体减排的政策，势必影响生产要素在整个社会生产中的配置。资本、劳动和技术等要素会加速往环保产业转移，推动新能源产业的发展，也会加速传统耗能产业的绿化，甚至会带来金融领域的创新。在气候变化问题上，华尔街已经意识到了二氧化碳排放交易市场具有广阔的增长前景，像摩根士丹利、高盛这样的大型投资银行纷纷进入这个市场。不仅如此，华尔街的金融机构还开始有组织地推动这一事业朝前发展。[5]
传统产业以种种理由反对政府实施控制温室气体排放的各种政策，而新兴产业则希望借助于政策的利好完成发展的跨越。这二者对控制温室气体排放的不同态度反映到美国的气候政策上，就使得美国的气候政策难以真正地落实，只能通过市场手段来自然地解决，达到协调各方利益的作用。
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2.对需求条件的效应
气候政策将会影响到需求。美国已经形成了一个消费型社会，美国人消费着世界各地生产的产品，这种消费习惯导致了大量的温室气体排放，要在短时间内改变美国这种长期形成的消费文化是很难的；在美国的环境保护制度下，美国的一些污染和高耗能的产业已经转移到了发展中国家，如果继续实施严格的温室气体排放政策，将会导致更多的美国企业移到国外去，产业空洞化将导致失业增加；这些政策还会导致美国企业的生产成本提高，特别是对传统产业的企业而言，在全球竞争中处于不利的状态，影响美国产品的出口。这些需求方面的因素使得美国控制温室气体排放的政策措施乏力。
气候政策还会影响到需求条件。政府制定涉及环境问题的产品和流程规范，或者制定严格的产品标准，这些规范和标准一方面给企业经营带来了压力，另一方面却有助于企业改善质量、提高技术能力、提供新造型以满足社会和重要客户的需要。如果严格的产品标准能够扩展到国际，并且成为国际性的标准，它就会使本国企业领先开发新的产品和服务性商品，进而趁势扩散到全球。美国人长期关注污染防治工作，使得美国在污染防治设备和服务方面具有强大的竞争力，但是随着德国、瑞典、丹麦等国在环境质量方面超越了美国，它们的企业在相关领域的国际市场竞争优势便逐步显现出来，威胁着美国的领跑地位。在这种条件下，美国就需要通过制定更多严格的环境政策，来提高美国的企业在环境保护及其相关领域的创新能力和国际竞争力。
3.对相关与支持性产业的效应
国家的竞争优势除了表现在产业内部，也表现在产业集群上。一个产业集群包括生产商、供应商、客户以及其它相关产业，它们共同构成一个产业生态系统。政府政策在滋养和强化产业集群上扮演着重要的角色。
气候政策的变化将会给产业集群带来正负两个方面的效应。严格的气候政策将会导致有关提供环境服务的企业进入传统的产业集群，或者形成围绕新能源、新材料的企业组成的新的产业集群，从而达到提升产业集群竞争力和促进经济增长的目的。不过，严格的气候政策将迫使原有产业集群中的部分企业由于环境治理成本太高而搬走，降低了整个产业集群的竞争力，甚至导致一些失业问题。
另外，气候政策的变化还会影响到区域经济的均衡发展。旨在控制温室气体排放的政策将会制约传统产业比较集中的地区经济发展，美国的五大湖地区是美国的钢铁、化工等传统产业的集聚地。目前，这些产业面临着来自日本、韩国、欧盟以及新兴发展中国家的挑战，其国际竞争力出现了下降。如果采取严格控制温室气体排放的政策将会进一步降低这些产业的竞争力，导致传统产业地区的经济衰退。但同时，控制温室气体排放的政策又会促进新兴产业比较集中的地区的发展，美国的加利福利亚州是美国环保产业的主要集聚区，任何严格的环境政策都将为加州的环保产业催生需求，从而促进其发展，拉动加州经济的增长。
4.对企业战略、企业同构、同业竞争的效应
政府政策会影响到企业如何成立、组织、管理、发展目标和竞争方式。[6]如果美国实施控制温室气体减排的方案，将会给企业行为带来一系列影响。企业获取市场竞争力的手段将发生改变，低能耗和低排放的产品将成为争取市场的重要竞争砝码之一。企业一方面要提高自己的生产技术，尽可能地降低生产过程中的温室气体排放量，另外一方面要改进产品，生产出节能环保的产品。企业生产上的这些变化，在短期内会提升企业的生产成本，如果国外的同类企业不受温室气体排放的限制，其产品的成本必然要低于国内的产品，那么这些国外
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的产品将极有可能挤走国内的产品，从而将国内企业置于死地。
美国企业，特别是传统行业的企业，将会加速国际化的进程，将温室气体排放较多的环节转移到其它国家。但是，这可能会和美国的国家长期利益相冲突，主要体现在企业国际化或者外移时，移出的可能是高生产力而非低生产力的企业。所以美国要求发展中国家也必须承担同等的义务，试图防止由于自己实施了限制温室气体排放的政策，而使国内的高生产力企业转移到发展中国家。
企业在追求利润最大化的同时，除了受资本、劳动力等成本的约束外，温室气体排放指标将成为一个重要的制约因素。企业的产能一旦超过了自己温室气体排放配额，就必须兼并具有多余温室气体排放配额的企业或者通过温室气体交易市场来获得多余的排放配额。这样不仅将会使得兼并活动变得频繁，而且还会使得温室气体交易市场逐渐取代资本市场的地位，美国有机会借鉴其管理和运作资本市场的经验，成为世界温室气体交易中心。
五、结 论
美国在国际气候谈判中拒绝承诺减排目标，拒绝现有的国际气候合作框架，强调采用市场手段来减少温室气体排放，而不是采用强制手段，强调无论是发展中国家还是发达国家都必须同时承担减排责任。不过，美国在气候政策上也不是不作为，在国内采取一系列的市场手段来试图减少温室气体排放。美国为什么会采取这样的气候政策？其核心是气候政策不能够削弱美国的国家竞争力。
这里回顾了美国政府和参众两院的气候政策的演变，运用波特的“钻石模型”分析了美国气候政策演变的原因，美国的气候政策将会影响“钻石模型”的四个要素，这四个要素及其相互作用是构成国家竞争力的基石，任何旨在提高国家竞争力的政策都不能降低这四要素的作用和破坏钻石体系，美国气候政策的演变是这四个要素共同作用的结果。
注释：
[1] 王毅: “全球气候谈判纷争的原因分析及其展望”，载《环境保护》2001年第1期，第45页。 [2] 李海东：“从边缘到中心：美国气候变化政策的演变”，载《美国研究》2009年第2期。 [3] 董勤：“美国气候变化政策分析”，载《现代国际关系》2007年第10期，第12页。
[4] [美]迈克尔·波特著，李明轩、邱如美译：《国家竞争优势》，北京：华夏出版社，2002年版，第69页。
[5] 赵行姝：“美国气候政策转向的政治经济学解释”，载《当代亚太》2008年第6期。 [6] [美]迈克尔·波特著，李明轩、邱如美译：《国家竞争优势》，第642页。
（作者简介：王维，江苏省社会科学院世界经济研究所研究员，南京，210013；周睿，江苏省社会科学院世界经济研究所助理研究员，南京，210013）
收稿日期：2010年5月
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