广西政法管理干部学院学报 第２４卷第６期 Ｊ０Ｉ瓜ＮＡＩ．０Ｆ ＧＵＡＮＧＸＩ ＡＤＭＩＮＩ ＡＴＩⅦ Ｖ０１．２４．Ｎｏ．６ ２００９年１１月 Ｃ ＤＲＥ ＩＮＳＴＩＴ【兀Ｅ ０Ｆ ｆ，ｏＬＩＴＩＣＳ ＡＮＤ ＬＡＷ Ｎｏｖ．２Ｏ０９ 浅论我国行政裁决的法治化 ——以法国行政裁决制度为基点 金荣 （广西社会主义学院，广西南宁５３０００７） ［摘要】行政裁决制度在我国行政法领域的地位非常 法庭在判决中明确作为一名评议组成员的教师， 重要，然而，目前我国理论界对行政裁决的研究末有共识。 “有资格对于评议组的一项评议决定提起诉 以法国行政裁决制度的原则及审查标准为基点，合理移植 讼”［１Ｉ。但是法国行政法院并没有走得太远，在一 行政裁决理念有助于推动我国的行政裁决的法治化。 些判例中，法国最高行政院明确否认了一些人的原 【关键词】行政裁决；审查标准；法治化 告资格。包括：由于和评议相关的民事利益受到侵 ［中图分类号］ＤＦ３１ ［文献标识码］Ａ 犯的人；当事人的利益不合法；和自己的利益无关 ［文章编号】ｌ００８—８６２８（２００９）０６—０ｏ８６—０３ 的其他人的评议。也就是说，法国行政法院在界定 在我国，伴随着依法行政进程的逐步推进，越 诉之利益的时候，众多判例确定的原则是个人的、 来越多的行政行为被纳入了法治化的轨道．然而， 直接的、确定的，即只有对于某个人的直接的利益 对公民、法人和其他组织的权益能直接产生影响的 造成确定的影响时，才具备起诉的资格。但是近年 “行政裁决”这一重要制度至今却仍然游离于法律 也出现了少数判例表明有扩大原告资格的趋势，当 然这种发展只是个别的、谨慎的。 之外。基于法国行政裁决制度在保障行政裁决合 ２．行政裁决的审查标准。法国的行政法院在 法、有效行使及保护公民、法人和其他组织合法权 多年的审判实践中确定了尊重专业权威和维护法 益的经验，笔者认为，我国行政裁决应该尽早实现 院最小的监督相结合的审查标准。一方面，行政裁 法治化，使《行政裁决法》成为继《行政处罚法》，《行 决应尊重专业权威。比如具有很强的专业的考试 政复议法》之后我国行政领域的又一个新的重要法 评分和委员会对于学术问题的评定结论，法官充分 律。以此为宗旨，本文将对行政裁决法治化有关问 尊重教师和评议委员会的权威，这种标准的宪法基 题进行探讨。 础是教育独立原则。为了维护专业权威，法国最高 一、法国行政裁决制度的原则及审查标准 行政法院在１９９１年４月３日ＶＩＮＣＥＮＴ案件中确 法国行政法强调基本观念，所谓基本观念就是行 认评议委员会的评议不属于法律规定的需要说明 政和行政法的内涵与外延，这是由法国行政法的特点 理由的不利决定的范围，这一点对保护专业人士自 所决定的。相对于私法，法国的行政裁决制度在审理 由思想的表达至关重要。…１另一方面，行政裁决应 具体案件中以判例的方式确立，从典型案例中我们可 维护法官的最小的控制。在专业领域内，教师和评 以吸收一些有益经验来完善我国行政裁决制度。 委会是权威的，但是行政法官控制的存在，这种权 １．确定原告资格的原则。２０世纪７０年代，法 威又是有限的，法院对专业评议的行为的审查限 国的案例证明只有牵涉足够的利益的主体才能提 于：是否违反平等原则；评分是否考虑了考试试卷 起诉讼。比如针对学生对学校在教育培训过程中 价值以外的因素；评议进程和组织条件是否合法； 所做出的决定不服引起的争议，作为学生通常只有 评议的程序是否合法。 在考试和评议决定涉及自己的切身利益时才能起 从以上两个基点可以洞察出法国行政裁决制 诉。除了考试和评议直接针对的学生之外，其他人 度具有很强的适应性，不仅能够达到行政司法的目 是否具有起诉资格？对于这个问题，近年以来法国 的，而且也能真正协调各个机关的权利，实现行政 的行政法院显然变的更加宽容，不仅对考生大开大 法的价值。 门，而且在有些案件中也向评议组的成员开放。在 二、我国行政裁决的涵义及其存在的社会基础 １９７２年１２月１９日ＯＰＬＥＡＮＳ行政法庭审理中， “行政裁决”在我国现行立法、执法和法学理论 ［收稿日期］２００９—０６—１１ ［作者简介】金荣（１９８２一），女，苗族，湖北来凤人，广西社会主义学院教研室教师，法学硕士，主要从事宪法与行政法 学、统一战线基本理论研究。 ８６ 中是一个使用率颇高的概念，但对其理解却很不一 致。现行法律规定也极不明确和统一，因而无论对 我国的法制实践还是对法学理论研究都带来了极 大不便及不利影响。笔者认为，行政裁决是指行政 机关根据法律授权。主持解决当事人之间发生的与 行政管理事项密切相关的特定的民事纠纷的活动。 行政裁决是行政机关行使行政职权的活动，属行政 行为的性质，不同于国家司法机关或社会团体解决 纠纷所作出的司法裁判、民间仲裁等。但行政裁决 是行政机关作为中间人，裁断平等主体之间的民事 的及时解决。迟到的正义不是真正的正义。与司 法过程相比，行政过程更加注重行政效率。通过行 政裁决来解决特定的民事纠纷，有利于及时化解该 项纠纷，进而有利于及时有效地保障行政相对人的 合法权益。 三、行政裁决法治化的必要性 针对我国行政裁决的特点及现存的状况，法治 化道路是一种必由之路，对实现整体行政法治化起 着里程碑作用。 １．行政裁决的法治化符合法治社会的需要，法 纠纷，具有一定的限制性，只有当民事纠纷与行政 管理事项密切相关时，行政机关才能依法裁决处 理。行政裁决民事纠纷有助于行政目标的实现，也 有利于纠纷的及时解决。行政裁决的程序是一种 准司法程序，表现在行为的方式，更主要还体现在 其行为的程序上，必须按法律明确规定的程序，客 观公正地审查证据。调查事实，依法作出公正的裁 决。行政裁决解决的民事纠纷由法律明确规定，归 纳起来主要有以下几种：（１）损害赔偿纠纷的裁决。 损害赔偿纠纷是一方当事人的权益受到侵害后，要 求侵害者给予赔偿所引起的纠纷；（２）权属纠纷裁 决。指双方当事人因其财产所有权与使用权的归 属产生的争议。这类纠纷主要包括土地、矿产、草 原等资源的权属争议和国有资产产权争议等；（３） 补偿性纠纷裁决。双方当事人之间有关补偿问题 的争议可以请求行政机关进行裁决，作出强制性补 偿决定；（４）其他侵权纠纷裁决。除上述三类纠纷 之外，由于一方当事人认为其合法权益受到侵犯而 产生的其他纠纷，有的依法律规定也可以通过裁决 处理。 在我国现阶段，行政裁决在行政实践中具有较 强的生命力。行政裁决得以立足的社会基础是：第 一，行政裁决在保障民事纠纷当事人合法权益的基 础上有利于缓解人民法院的负担。虽然，在传统 上。民事纠纷主要通过司法途径解决，但是，行政裁 决针对的是与行政职权相关联的民事纠纷。在这 一领域，由于行政主体掌握材料、了解情况熟悉业 务，因而更有较高的判断能力，尤其是一些技术性、 专业性强的问题，行政主体的判断甚至比人民法院 的判断更加到位。第二，行政裁决实现了无偿性与 有效性的统一。在民事纠纷的处理方法中，调解、 行政裁决、诉讼都是社会主体的选择对象，但是它 们又各具特色。调解（司法调解除外）不具有法律强 制力。如果纠纷的一方当事人不履行调解协议，另 一方当事人在感叹说话不守信用的同时必须另寻 法律救济途径，这势必增加在其各方面的支出，甚 至可能因陷入调解之中而延误了申请行政裁决或 司法审判的时机。第三，行政裁决有利于民事纠纷 治的关键在于治权，这已成为理论界的共识。就行 政法而言，如何控制行政权是其重中之重，英美行 政法学者在很早以前就曾明确指出，“行政法的最 初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使， 防止政府滥用权力，以保护公民。”【２】行政法对行 政权的调控是全方位的，而不应有所遗漏，任何一 点遗漏都可能给公民造成无法弥补的损失。作为 能对社会主体的权益直接作出处理的行政裁决这 一重要行政行为当然更不能例外。 ２．行政裁决的法治化符合行政裁决自身法律 性质的要求。行政裁决是行政主体行使行政权的 行为，而权力具有扩张性、腐蚀性和侵掠性的天然 品质。为了充分发挥行政裁决的积极作用，必须对 行政裁决进行一定的法律规制。 ３．行政裁决的法治化符合保障公民、法人和其 它组织合法权益的需要。经由法律规制过的行政 裁决，在运行过程中，不再会像一匹脱缰的野马，在 社会公众正当权益的蛛丝马迹的时候，社会公众能 够根据法律的规定，对自身的权益状态进行恰当的 判断，并根据法律规定的途径来弥补自身的损害， 以监督行政主体的行政裁决行为，维护自身的合法 权益。 ４．行政裁决的法治化符合行政实践的客观需 要。依法行政的前提是有法可依。然而，时至今 Ｅｌ，行政裁决却仍然处于无法可依的状态，不仅使 行政相对人的正当权益常常得不到应有的保障，也 使行政裁决主体不时陷入不知所措的窘境之中。 行政实践已对行政裁决的法治化提出了迫切的要 求。 四、我国行政裁决法治化面ＩＩ缶的几个问题 在行政裁决法治化过程中，以下几个问题值得 探讨： １．行政裁决的法治化是一项系统性工程。法 治的基本精神必须贯穿于行政裁决的始终，同时必 须有一定的产生机制、运行机制及救济机制作为支 撑。首先，行政裁决权产生的法治化。在法治社 会，国家的权力来自于全体人民的授予，是“有限权 力”。即“法无明文授权不得为”是普遍必须适用的 ８７ 规则。 Ｊ就行政裁决而言，特定的行政主体是否拥 有行政裁决权及以对何种民事纠纷拥有行政裁决 权都应由法律明确规定。只有这样，才能规范行政 裁决权的运作，并为行政裁决的正当性奠定基础。 其次，行政裁决权动作过程的法治化。在确定了行 政裁决主体及其所拥有的行政裁决权后，必须加以 规制的就是行政裁决过程，重点是对行政裁决程序 进行控制，包括：行政裁决人在行政裁决程序中享 有申辩权、陈述权等权利及应承担的义务；行政裁 决主体在裁决过程中应遵循的基本原则及在具体 的裁决程序中必须履行的义务及拥有的权力；行政 裁决过程中的回避制度、举证责任制度、裁决时限 制度的设置，等等。再次，行政裁决救济制度的法 治化，不仅能够切实维护公民、法人和其它组织的 正当权益，而且能够监督行政裁决主体依法行政。 ２．关于行政裁决与民事诉讼、行政诉讼的关 系。首先，对该特定的民事纠纷，纠纷的当事人在 提起民事诉讼和申请行政裁决之间是否具有可选 择性。笔者认为：行政裁决制度存在的合理性之一 就是节省司法资源，并发挥行政权力在解决与行政 管理密切相关的民事争议上具有较高判断力的优 点。因此，在提起民事诉讼和申请行政裁决之间， 法律应不允许纠纷当事人自由选择，即应规定行政 裁决是唯一的途径（但在行政裁决机关决定不予受 理或者受理后超过行政裁决期限不作处理的，公 民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定之 日起或者行政裁决期满之Ｅｔ起的一定期限内依法 提起行政诉讼，有关民事纠纷可以通过附带民事诉 讼解决）。否则，就会动摇行政裁决制度存在的基 础。这与法律对“行政复议前置”制度的限制应有 所不同。因为，行政复议的受案范围比行政诉讼的 受案范围大，而行政裁决的对象则严格“特定”为少 数民事争议。同时，也应当设计出行政裁决的非终 局性制度（除法律规定为终局性的外），以保证当事 人的诉讼权及司法权对行政权的监督。其次，纠纷 当事人在行政裁决之后能够选择的司法救济是民 事纠纷还是行政诉讼。我们注意到，《行政复议法》 第八条第二款规定：不服行政机关对民事纠纷作出 的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法 院提起诉讼。”我们对此款在学术上的评价是：第 一，该款首先排除了不服行政机关对民事纠纷作出 的调解或者其他处理可以申请行政复议。对此，我 们完全赞同。一方面行政调解不作为一种严格的 具体行政行为，不具有可诉性，对其不服自然不能 申请行政复议；另一方面，“其他处理”（如行政裁 决）虽属具体行政行为，但当行政机关已经第一次 行使了准司法权（行政裁决）之后，如果在立法上再 赋予行政机关每二次行使准司法权（行政复议），则 无论对公正地保护相对方合法权益，还是对保障司 法权的最终裁决地位，都不尽有利。第二，该款第 二层意思是，行政机关对民事纠纷的处理（即使象 行政裁决那样具有可诉性的处理）不服，仍通过民 事途径解决。对此我国有保留意见。［ ］行政裁决 行为是具体行政行为，当民事纠纷的当事人对行政 裁决不服而提起诉讼时，所提起的诉讼应该是行政 诉讼。如果允许纠纷当事人在不服行政裁决的情 况下再次以民事纠纷为对象提起民事诉讼，那么， 行政裁决就失去了职权性的特点，而与行政调解无 异。然而，在行政诉讼中，人民法院的司法审查权 是有限的，它只能对行政裁决行为的合法性作出判 断，对民事纠纷本身不能发表意见。这样，极有可 能出现官了民不了的现象。为了避免以上两种情 形，应该允许纠纷当事人在提起行政诉讼时附带提 起民事诉讼。 ． ３．关于行政裁决的基本原则与行政复议及行 政诉讼的基本原则的联系。行政裁决是解决特定 民事纠纷的行政活动，因此，应以合法原则、公正原 则作为最基本的原则。这一点与行政复议、行政诉 讼是相同的。与行政复议、行政诉讼不同的是，因 行政裁决以民事纠纷为裁决对象，所以可适用调解 原则。在其他基本原则的设置方面，因行政裁决从 本质上讲是行政行为，因此，应和行政复议的基本 原则相近，即应遵循公开、及时、便民等原则。 此外，在行政裁决法治化道路上应大胆尝试。 比如，行政裁决的对象为民事纠纷，当事人对其权 益有处分权，可以进行调节；由于行政裁决针对的 民事纠纷通常较为复杂，又是国家权力的第一次介 入处理，固应当给予当事人充分的辩论与质证机 会；裁决机关与纠纷当事人均无组织上的隶属关 系，所以建议行政裁决应采取类似于法院的庭审方 式，而不同于行政复议的书面审理等等。 综上，在学习法国行政法特别是法国行政裁决 制度的同时，应立足于我国的实际情况，合理借鉴 有益经验，吸取精华，树立正确的行政法理念，为推 进我国行政裁决的法治化进程而努力！ ［参考文献］ ［１］王敬波，孙丽．法国行政法院裁决评价之诉的基 本原则及其借鉴［Ｊ］．国家行政学院，２００５（５）． ［２］［英］威廉・韦德．行政法［Ｍ］．徐炳等译．北京：中 国大百科全书出版社，１９９７． ［３］姬亚平．外国行政法新论［Ｍ］．北京：中国政法大 学出版社，２００３．７． ［４］郭永长，杨素华．试论完善我国行政裁决制度 ［．Ｊ］．吉林：行政与法。２００３．１０． ［责任编辑：炫蓉］