农民工社会保障问题与对策研究(第一稿)

目 录

目 录 ................................................................................................................................................. 1 绪 论 ................................................................................................................................................. 4 一、农民工社会保障问题与成因 ..................................................................................................... 6 （一）、农民工的社会学分析 ............................................................................................................ 6 1、分析农民工所处的社会大环境 ................................................................................................ 6 2、分析农民工的社会处境............................................................................................................ 7 3、分析农民工的发展方向............................................................................................................ 7 （二）、农民工社会保障的价值 ........................................................................................................ 8 1、农民工社会保障具有外部经济性 ............................................................................................ 8 2、农民工社会保障具有社会和谐性 ............................................................................................ 9 3、农民工社会保障具有社会引擎作用 ...................................................................................... 10 （三）农民工社会保障问题现状 .................................................................................................... 10 1、农民工社会保险问题 ............................................................................................................. 10 2、农民工社会救助问题 ............................................................................................................. 13 3、农民工社会福利问题 ............................................................................................................. 13 4、农民工社会互助问题 ............................................................................................................. 14 （四）农民工社会保障问题的成因 ................................................................................................ 15 1、政治因素 ................................................................................................................................. 15 2、经济因素 ................................................................................................................................. 17 3、社会因素 ................................................................................................................................. 17 4、管理因素 ................................................................................................................................. 18 5、自身因素 ................................................................................................................................. 20 二、农民工社会保障问题的解决对策 ........................................................................................... 20

（一）农民工社会保障体系的系统分析 .................................................................................... 20

1、运用系统论的开放性原理进行农民工社会保障目的分析 .................................................. 21 2、运用系统论的层次性原理进行农民工社会保障层次分析 .................................................. 21 3、运用系统论的相关性原理进行农民工社会保障责任分析 .................................................. 22 4、运用系统论的最优化原理进行农民工社会保障运行分析 .................................................. 22 （二）构建农民工社会保障的宏观环境 ........................................................................................ 23 1、构建有利于农民工社会保障的政治环境 .............................................................................. 23 2、构建有利于农民工社会保障的法律环境 .............................................................................. 24 3、构建有利于农民工社会保障的公共管理环境 ...................................................................... 25 4、构建有利于农民工社会保障的思想文化环境 ...................................................................... 26 （三）农民工社会保障思路与架构 ................................................................................................ 27 1、指导思想 ................................................................................................................................. 27 2、社会保障架构 ......................................................................................................................... 28 （四）、农民工社会保障措施方案 .................................................................................................. 28 1、社会保险措施方案 ................................................................................................................. 28

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2、社会救助措施方案 ................................................................................................................. 32 3、社会福利措施方案 ................................................................................................................. 33 4、社会互助措施方案 ................................................................................................................. 34 （五）农民工社会保障运行制度设计 ............................................................................................ 34 参考文献 ......................................................................................................................................... 36

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[摘要]:解决好农民工社会保障问题，是工会工作者的重大责任。本文运用文献研究、比较研究、调查研究、系统研究等方法，在分析研究和解决农民工社会保障问题重大意义的基础上，就现实生活中存在什么样的农民工社会保障问题，解决农民工社会保障问题的重要性，如何解决社会保障问题，进行了深入的分析与探讨，提出了有针对性、可操作性的对策建议。首先，概括了农民工的现状，对农民工进行了社会学分析，分析了农民工社会保障具有外部经济性、社会和谐性和经济社会引擎作用的价值，详细介绍了农民工社会保险、社会救助、社会福利、社会互助方面的诸多问题；从政治、经济、社会、行政管理和农民工自身系统分析了农民工社会保障问题的成因。其次，分析了发达国家工业化初期的“农民工”现象及存在的诸多农民工问题，总结和阐述了一些值得我国借鉴的经验、措施。最后，从系统论思想出发，进行了农民工社会保障目的分析、层次分析、责任分析和运行分析；从解决好农民工社会保障问题出发提出了构建有利于农民工社会保障工作的宏观政治、法律、管理和思想文化环境；提出了作者关于解决农民工社会保障问题的指导思想、社会保障架构和解决问题的具体措施方案。

关键词：公共管理 社会保障 农民工

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绪 论

改革开放以来，随着我国城市化、工业化进程日益加快，越来越多的农村富余劳动力逐渐向城镇转移就业，从而形成了一个特殊的社会群体——农民工。农民工的大量涌现，为社会创造了财富，为农村增加了收入，为发展注入了活力，是我国现代化建设和和谐社会建设进程中一支举足轻重的重要力量。2004年中央一号文件称农民工为我国现代化建设进程中一支新型劳动大军，是产业工人的重要组成部分。

由于体制、政策、社会地位、经济地位、自身素质、社会认识等方面的原因，农民工进城务工面临着许多问题，主要有工资待遇低，劳动环境差，社会保障待遇普遍缺失，基本享受不到城镇公共产品和服务，身份转换困难，维权工作困难重重，受歧视的现象依然存在等等。这些农民工问题日益成为影响我国现代化建设和和谐社会建设的重要因素。近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一些保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的农民工工作方针。随着各地、各部门高度重视和积极工作，农民工问题得到一定程度的重视和解决，特别典型的是以温家宝总理为农民工讨薪为标志的“讨薪风暴”，集中政府力量在很大程度上突出解决了大部分农民工工资被拖欠的问题。但是，农民工与城镇职工相比，在各个方面还有一些差别，一个特别突出的问题是农民工的社会保障状况不容乐观。对于在城镇生活中处于相对弱势地位的农民工来说，这种欠缺的社会保障是他们工作和生活的制约因素，也是发展经济和构建和谐社会的制约因素，必须引起重视和解决。

维护职工合法权益是工会组织的基本职责。农民工是产业工人的重要组成部分，是职工队伍的重要力量。维护农民工的权益，特

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别是解决好关系农民工切身利益的社会保障问题，是工会组织和工会干部的重要职责。能够在一定程度上研究好农民工社会保障问题，探索到其中一些规律性的东西，找到一些解决问题的办法，是一名工会干部值得骄傲的事情。

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一、农民工社会保障问题与成因 （一）、农民工的社会学分析

农民工是社会大家庭的成员，不但与社会其他各阶层发生着紧密的联系，而且作为一支重要的社会生产力，与社会经济生活、政治生活、文化生活也发生着一定关系。同时，由于农民工队伍极其庞大，其内部也有着不同的成分，不同的利益取向，发生着这样那样的联系。所以，要对农民工进行社会学分析，既要从农民工的外部进行社会学分析，又要从其内部结构上进行社会学分析。

首先进行外部社会学分析。 1、分析农民工所处的社会大环境

农民工当前处在城乡二元分割的社会结构之中，一个是由社会管理者、社会精英、企业和小商业经营者、城镇职工组成的市民社会，一个是由农民组成的农民社会。在我国两者的存在有着悠久的历史根源，历史上虽然各自独立，但是仍然存在着自然的社会流动。自1958年《中华人民共和国户口登记条例》、1959年中共中央《关于制止农村劳动力外流的指示》和《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》颁布后，两个社会的人口流动被限制了，更为严重的是其后针对这两种不同的“社会”所采取的政治、经济、文化和社会保障政策的不同，赋予了市民社会和农民社会更多身份上的差异，这种“身份制”客观上起到了社会屏蔽作用，割断了市民社会与农民社会的先天联系，人为制造了两个相对孤立的社会形态。在城乡二元分割的社会中，市民可以享受到国家提供的工作机会、教育机会、市政建设、退休金或养老保障、文化服务等等，而农民只能靠自己的力量从农业中获得收入且其收入中一部分还要被国家拿去支持工业发展，靠自己的力量办教育，办基础设施等等，本来先天禀赋无二的人在两个社会中截然而成两种生活方式。

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2、分析农民工的社会处境

农民工正是在这样一种城乡二元分割的社会大环境下离开农村离开农业生产活动而进城就业。在城市，一方面城市建设和经济发展需要有农民工的积极参与，特别是那些艰苦行业和艰苦工作离开农民工就没有人干，城市政府比较乐意利用农民工这些劳动力，一方面，农民工的到来加重了城市基础设施建设和社会保障的压力，与“市民”形成了竞争，在一些“市民”的权益特别是城市低收入群体和困难职工的利益难以得到保障的情况下，农民工的利益得不到城市政府切实的重视，城市建设和劳动保障设计没有考虑他们的需求，他们没有资格参与城市政府和社区管理决策活动，缺乏与经济贡献相称的社会地位，可见，在城市农民工是一个被边缘化的社会群体，社会地位十分尴尬。在农村，对于那些“离土又离乡”的农民工来讲，长期不在农村生活，甚至举家迁出，农村除了土地和亲友的联系外，不参与任何农村管理和社会活动，他们只有一个农民身份的壳留在农村，可见在农村他们同样处在十分尴尬的局面。 3、分析农民工的发展方向

城乡分割的二元社会在农民工到来后，形成了一个不十分完善的三元社会，无论二元社会、还是三元社会都不是一种稳定的社会存在状态，随着我国工业化、城市化、现代化的进一步发展，建设一个一元化的市民社会是社会发展的必然趋势，农民工必须解决好被边缘化的问题，他们将来面临两种选择，即融入城市成为市民或者回到农村成为农业劳动者和经营者。从某种意义上说，农民工未来发展的方向就是要消灭“农民工”这个称谓。

然后进行内部社会学分析。农民工就业呈现两种模式，一种是“留鸟”模式，就是以留在城市为目标，彻底脱产农业生产，举家在城市从事非农产业，靠获得非农业收入生活；一种是“侯鸟”模

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式，就是农忙时回农村从事农业生产，农闲时出去打工，或者一定时期内在城市就业但以维持或改善农村生活为目的，将来还要回到农村生活。分析两种模式，可知道农民工最终会有两种不同的去向，一个目的地是城市，一个目的地是农村。所以，农民工内部实际上分为两种不同的亚群体，他们同为农民工但利益取向不同、就业模式不同、发展方向不同。可见，农民工群体作为社会结构中的一元，必然要发生新的分离和组合，最终融入社会统一体中，发达国家工业化初期农民进城就业也出现了这样的趋势。 （二）、农民工社会保障的价值

价值分析首先要从现实中存在的价值冲突入手。关于农民工社会保障的价值，一种观点认为，发展经济是第一位的任务，农民工是社会发展和进步过程中的过渡现象，不需要高度关注或者平等关注农民工社会保障方面的问题，如果强调农民工社会保障权益会影响投资热情，影响经济发展速度；一种观点认为，建立一个公平、和谐的社会，必须要关注农民工社会保障权益，只有这样才能调动劳动者的积极性，从而促进经济又好又快发展。两种观点实质上是以人为本的科学发展观和片面的GDP发展观之间的争论。可见，农民工社会保障的价值冲突实质上是公平与效率的冲突、局部与全局的冲突。

下面分析农民工社会保障的价值： 1、农民工社会保障具有外部经济性

对于农民工社会保障制度本身来看，建立并运行一个完善的社会保障体系，增加了国家、企业、社会各界及农民工个人的投入，相应地就减少了社会产出，从内部来讲是不经济的。但是，社会学上的成本——收益关系不能单纯从内部来看，而应看其外部的经济性。第一，社会保障可以维持农民工正常的生活需要，调动他们的

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劳动积极性，提高劳动生产率，从而促进经济的发展。第二，社会保障可以稳定增加劳动者队伍，保障企业劳动力的供应，从而促进经济发展。张丽宾在研究“民工荒”问题后认为该现象反映了外出务工农民供给出现瓶颈。社会保障正是解决这种瓶颈制约作用的有效措施。第三，社会保障可以维持和保障社会人口的必要再生产，有效地促进社会生产力的发展，提高生产力发展水平，从而促进经济发展。虽然，很难从定量分析看出农民工社会保障创造的外部经济价值的确切数字，但是生产实践可以清晰地做出印证。社会调查中一些管理规范的民营企业和主要雇佣农民工的国有企业的经营者认为，为农民工提供社会保障，可以稳定职工队伍，保证企业正常的生产经营活动，特别是我国当前劳动力供给正处在由供过于求向供不应求过度的拐点位置，农民工社会保障的经济作用十分明显。很多人认为，减少农民是实现工业化、城市化、现代化的必由之路，但是没有良好的社会保障措施，根本不能做到减少农民。一个是单纯强调利用农民工，不注重对其社会保障权益提供保障的经济效率，一种是强调农民工社会保障，注重经济持续发展的效率，两种效率相比，后者具有无可比拟的优势。可见，农民工社会保障具有明显的外部经济性。

2、农民工社会保障具有社会和谐性

经济发展不是人类的终极目标，人类发展经济的目的是为人类本身服务，建立一个公平、和谐、富裕的公民社会、和谐社会是发展经济的最终目的。农民工问题的存在，直接导致社会群体、社会成员之间的矛盾，社会群体与政府之间的矛盾，甚至可能导致潜在的阶级矛盾发生。解决农民工问题，建立一个公平、合理的，社会各阶层和睦的和谐社会，就要有效地协调农民工与有关群体和国家的利益关系。农民工社会保障，就是一个协调农民工与企业之间的

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利益、农民工与政府之间的利益的有效机制，所以说具有社会和谐性。有学者对各国社会保障与贫富差距关系研究后认为，有效的社会保障可以缩小贫富差距，促进实现社会公平。 3、农民工社会保障具有社会引擎作用

和谐社会、市民社会、富裕社会是社会发展追求的目标，建立这样一个社会，在现阶段三元社会向一元社会过渡的时期，主要是解决好作为“溶质”的农民工群体的各种问题，促进他们更快更好地向市民社会迈进。为农民工提供良好的社会保障措施，就象加热、加添加剂一样，可以很好地帮助解决农民工的后顾之忧，促使他们融入主流社会，加快推进工业化、城市化、现代化的过程，所以说农民工社会保障工作具有一种类似引擎的社会推进器作用。 （三）农民工社会保障问题现状 1、农民工社会保险问题

当前，农民工社会保险存在以下问题：

一是社会保险在农民工中覆盖面小。2005年全国就业人口7.52亿人，养老、医疗、失业、工伤和生育保险的覆盖人数分别达到17487万人、13783万人、10648万人、8478万人和5408万人，分别占23.3%、18.4%、14.1%、11.3%、7.18%。而对于农民工来讲，全国参加各种社会保险的农民工尚不足20%。就拿经济发达的广东省来讲，截止2003年底，该省参加养老、失业、工伤、医疗保险的比例分别为16%、13%、6%、20%，很多农民工尚游离于社会保障体系之外。深圳市40余万的建筑从业人员，购买了工伤保险的却只有20万左右。

二是当前农民工社会保险的范围窄。失业保险、生育保险几乎没有覆盖到农民工。例如，根据《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人应该参加失业保险，用人单位按规定为农民工缴纳社会保险费，农民合同制工人本人不缴纳失业保险

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费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。可见，农民工有权参加失业保险，但是现实生活中农民工并没有失业保险这个保障。至于女职工享有的特殊权益----生育保险，国务院颁布的《女职工劳动保护规定》明文规定生育保险“适用于中华人民共和国境内的一切国家机关、人民团体、企业、事业单位的女职工”，但是事实上同样是女性，同样是人口再生产的重要一环，女性农民工却享受不到这样的权益。此外，养老保险、医疗保险在农民工中的扩面工作刚刚开始，而国家强制缴纳的工伤保险在农民工中覆盖率也很低。

三是保障功能差。五大保险中农民工几乎没有享受到失业、生育保险。工伤保险对于整个农民工群体来讲保障能力有限，主要原因在严峻的安全生产与职业卫生形势下，工伤保险覆盖面低，远远满足不了农民工的工伤保险需要。养老保险方面，由于农民工收入不稳定，实际平均收入水平不高，而缴费基数无论高低在领取基本养老金时并无差异，所以他们往往选择最低标准的缴费基数；对于一些地方规定农民工缴费15年以上后基础养老金就保持不变，导致许多农民工达到15年缴费年限后停止参保等，诸如此类的现象都直接影响了养老保险对农民工的保障功能。当前，医疗保险在农民工中的覆盖面很小。据统计,农村人口人均就诊次数为4.3次/年,每年每千人中有27.9人要因病住院,说明农民工大病风险依然存在｡而根据卫生部统计资料,城市次均门诊费用为99.6元,次均住院费用为3597.7元,以农民工人均不足800元/月的收入是不堪重负的，可见农民工存在着疾病风险。即便一些地方试点对农民工提供大病医疗

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保障，但诸如头痛脑热等常见病实际上花费并不小。

四是社会保险制度不灵活。第一，当前的社会保险制度是按照城镇职工正规就业形式设计的，并没有考虑到农民工就业灵活、流动频繁的需要；第二，我国的社会保险制度在总体上基本一致的前提下，各地在具体规定和办法上有许多特色，甚至是千差万别，给农民工转移和接续社会保险造成了实际困难；第三，社会保险的统筹层次在省以下，甚至在市、县一级，这种分而治之的管理格局不适应农民工灵活就业的需要。第四，社会保险门槛过高。企业缴纳的基本养老、医疗、失业三项保险平均为工资总额的28%，个人缴费为11%，企业和农民工个人普遍感到负担太重。

五是法律法规体系不健全。我国已建立起初步的社会保险体系，深入推进社会保险制度改革，建立完备的社会保障体系，必须要有充分的法律法规体系作为保障。但是，当前我国连一部《社会保障法》都没有，更不要说完备的社会保险法律体系了，现实生活中主要靠一些已经颁布的较低层次的法规来约束和规范社会保险法律关系，其刚性和约束力可想而知。现行法律缺乏对国家主体责任的界定和规范，导致政府在社会保障体系中角色不清、职责模糊，这也是政府责任缺位的法律原因。

六是企业和农民工参保积极性存在“两不高”现象。当前，包括国有企事业单位在内的各级各类企业，对社会保险促进发展的功能认识不到位，担心加重企业经济负担，为农民工缴纳社会保险的积极性普遍不高，表现为三种形式。一种是不但不主动为农民工缴纳社会保险，也不提供任何便利，甚至阻挠农民工参保；一种是不积极为农民工参加社会保险；一种是部分履行义务，一旦出现问题即骗保，例如某企业雇佣了100名农民工，只给20人缴纳工伤保险，一旦其他80人出现工伤事故，就冒名顶替骗取工伤保险费。农民工

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参保积极性不高与社会保险制度设计的出发点是相背离的，除了农民工自身原因外，社会保险制度设计不合理，不能适应农民工的特点是主要原因。 2、农民工社会救助问题

现在的社会救助起源于历史上的慈善事业，但今天它已经作为一种国家社会保障制度，是通过国家立法规范并加以制度化的社会政策，是为了救济弱势群体，实现社会公平，促进社会和谐的一种制度设计。社会救助与其他社会保障制度的主要区别，是其具有全民性和权利义务的单向性特征。可见，农民工也应当是社会救助的保障对象，只要符合条件就有权利享受国家的救济。然而，事实上农民工在城市的社会救助几乎是空白。他们享受不到城市居民最低生活保障制度，在城市受到灾害也不被列入救济范围，至于住房救济、医疗救济、教育救济、法律救济等更是无从谈起。在农村就业的农民工，因为农村社会救助制度的极度不完善，所以除了国家对于大的自然灾害组织的社会救助外享受不到其它任何社会救助措施。在笔者的调查中，85%以上的农民工反映遇到困难靠自己想办法解决，很少有人想到寻求政府救济，即便上门求助，由于社会救助制度的不完善，很多时候有关部门也爱莫能助。 3、农民工社会福利问题

社会福利是国家和社会通过社会化的福利津贴、实物供给和社会服务，满足社会成员的生活需要并促使其生活质量不断改善的一种社会政策。社会福利的责任主体是国家，社会福利的服务对象是全体社会成员，社会福利的给付方式是福利津贴、实物供给和社会服务，社会福利的目的不仅仅是保障社会成员的基本生活，而且是为了促使社会成员的生活质量不断得到改善，满足他们在经济生活、教育、文化和社会服务上的多种需求。如果说社会救助是最低保障，

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社会保险是基本保障的话，那么社会福利就是全体社会成员的最高保障。显然，具有2亿之众的农民工群体也是社会福利的服务对象，应该享受到各种社会福利成果。但是，事实上农民工享受到的社会福利十分有限。在医疗福利方面，计划免疫、健康检查、传染病和职业病防治、妇幼保健等，在农民工中的普及十分有限，例如在疾病控制方面除了2003年非典时期将农民工纳入疫情防控体系外，其他方面能够有效地解决农民工福利问题的实际举措很少。教育福利方面，农民工培训状况不容乐观，笔者调查发现65.3%的农民工没有得到任何岗前培训，农民工子女在城市平等受教育权的问题，近来在全社会的共同努力下取得了显著成果，但是他们所享受到的教育资源与城市少年儿童还有很大的差距，即使是义务教育阶段也是如此，许多学校对学生变相收取学费外的借读费等其他费用，农民工子女只好选择偏远学校或民工子弟学校，这些学校的教育质量普遍较差，教育的社会公正性在实际工作中没有得到贯彻。在住房福利方面，个别发达地区采取措施为农民工建设了一批廉租房，解决的仅仅是相当小部分农民工的问题，对于2亿之众来讲，农民工在城市的住房福利实际上是不存在的。在社会服务方面，农民工可享受到城市公共交通带来的便利，可享受政府免费向全体社会公众开放的公园、博物馆和一些免费的文化活动，但在赢利性的经济、文化活动场所和社区，农民工没有能力甚至没有资格享受到城市居民的同等待遇。在残疾人、老年人、妇女儿童等特殊人群的社会福利方面，农民工是被排挤到城市居民福利之外的，他们只能回到农村与农民一样面临“福利贫乏”的境地。 4、农民工社会互助问题

社会互助是指社会成员之间通过一定的机制相互提供经济和服务帮助的保障形式。它不是国家法定的社会保障制度，但却是一种

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有益的补充形式，在发达国家这种社会互助十分常见，我国古代也有社会互助活动存在。社会互助在当前主要有两种形式，一种是社会慈善事业，是社会中富裕阶层对困难群体的救助，属于不同阶层社会成员的互助，具有单向性；一种是互助共济，属于同一社会群体或阶层内部的互助行为，具有多向性，人民团体实施的救济是这种互助形式的重要部分。当前，慈善事业对农民工的救助很不到位，国内富裕阶层的慈善之心没有首先得到救助。比较来讲，困难群体内部的互助发挥着重要作用，互助共济就是这样一种好形式。一些企业农民工在工会的组织和帮助下，组织开展互助共济活动为化解风险提供了一定保障，效果更为显著的是工会有组织地开展的职工互助活动，其筹资规模更大，救济效果更好。但是，当前我国的农民工互助共济活动才刚起步，只是个别地方在实施，覆盖面很小，总体上效果不显著，潜力有待于进一步发掘。 （四）农民工社会保障问题的成因

仔细分析农民工社会保障问题产生的原因，主要有以下内容： 1、政治因素

社会保障的最主要功能是保障人的生存权与发展权，而对公民生存权与发展权的态度是由政治力量决定的。现代社会保障制度规定国家和社会应该承担的责任，而政治就是决定国家和社会选择什么样的社会保障制度，怎样实施社会保障政策的关键力量。可见，社会保障与政治的关系十分密切。分析农民工的社会保障权益，必须首先从政治上找原因。原因有二。

一是农民工在国家政治生活中处于弱势地位。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家实行中国共产党领导下的人民代表大会制度和多党合作政治协商制度，这是我国政治制度的核心内容。当前，农民工在我国社会构成中已经占据了重要位置，成为一支不容

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忽视的重要社会力量，为促进经济发展和社会进步做出了重要贡献，虽然在每年一度的人大会议和政协会议上以工会代表和委员为主要力量，其他一些认识到农民工问题的代表和委员参加，共同表达农民工的呼声，也虽然我国党和政府十分关注农民工问题的解决，而且采取了一些重大举措，但是农民工在社会政治生活中的代表性却是一个不容忽视的问题，再没有比农民工直接表达自己的利益需求更为重要的途径，然而当前农民工群体在各级人民代表大会和政治协商会议中没有代表和委员席位，农民工党员在各级党代会中没有代表席位，与企业家在各级党代会、人大、政协的代表和委员人数相比，数量上大于企业家群体若干倍的农民工群体代表微乎其微，是造成农民工社会政治地位处于弱势的重要原因。

二是农民工维权力度亟待加强。维护弱势群体权益是促进社会公平、实现社会和谐的重要一环。在党和国家高度重视社会和谐的时代背景下，当务之急是维护农民工的合法权益。当前，农民工维权的力量薄弱，农民工对于自身社会保障方面遇到的问题认识不够，而且很多农民工并没有加入到党团组织和工会组织中来，组织程度较低，自身力量薄弱。在社会生活中，工会组织积极主动地维护农民工权益，主动提出了“农民工有困难找工会”的口号，但是有着强势力量的城市政府依然存在着对外来流动人口管制多于服务、防范多于保护的管理思维。特别是在一些地方，受片面追求经济发展速度的传统发展观和偏重于经济增长的干部考核体系影响，只强调亲商、爱商、富商，而忽视亲民、爱民、富民，在制定政策和处理劳资关系时屁股往往坐在投资者和企业主一边，缺乏对农民工社会保障权益的有效保护。很多农民工在权益受到侵害时，不懂得通过合法手段和渠道保护自己，往往是忍气吞声，或采取过激行为，也不利于自身权益的维护。

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2、经济因素

社会保障是通过一定经济手段来达到特定社会目的与政治目标的制度安排，在一定程度上亦可以被视为一种经济活动。因此，社会保障必然要受到经济关系和经济活动规律的制约。农民工在社会保障方面遇到的现实问题，同样与他们在经济生活中的状况有关。

一是农民工在经济收入上处于弱势地位。本文作者调查发现，农民工群体平均月收入在800元左右，在纺织、餐饮、商贸等轻体力劳动行业农民工收入更低，甚至这些行业三分之一的农民工收入低于当地最低工资标准，有限的收入供农民工家庭生活、农业生产和子女教育、赡养老人都捉襟见肘，更不要说考虑长远的保障需要了，根本没有经济力量投入到为自己提供社会保障。

二是农民工在劳动力市场处于弱势地位。由于农民工多从事重体力劳动，而且劳动力市场低端劳动力供给数量大，供过于求，导致他们在劳动力市场上处于弱势地位，没有与企业主谈判的资本，从而不能有效主张自己的劳动与社会保障权益。

三是农民工在职业素质上处于弱势地位。与城市职工相比，农民工文化程度不高，他们绝大多数外出就业前没有掌握必要的专业技能，不了解工业生产的基本规范，不熟悉城市生活情况，往往只能从事体力劳动和技术简单的工作，农民工自身也往往因为劳动时间过长、劳动强度过大，客观上缺少学习的时间和条件，主观上也往往缺少自学成才、改变命运的意识和动力。素质低、能力差的农民工，既不能满足自身发展需要，也不能适应企业发展要求。由于一些愿意为农民工提供社会保障的企业主要关注点在高技能人才和技术骨干身上，往往忽视单纯体力劳动者的社会保障权益，所以素质上的缺陷同样造成农民工群体处于弱势地位。 3、社会因素

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社会保障通常被纳入社会发展而非经济发展的范畴。社会公正、社会价值、社会分层、家庭与社区、城市化等社会问题的出现，是导致社会保障问题产生的客观存在，需要通过社会保障的力量得到缓和或解决。农民工的社会保障问题有着社会学的根源。

一是畸形城市化的迅速推进。由于干部考核指标体系中有城市化率，所以各级政府积极推动城市化发展，制定的许多政策措施客观上刺激了农民工大量进城务工，然而由于各地针对农民工实际上使用的是“经济上吸引、社会上排斥”的政策，以至于随着城市化的迅速推进，相应需要配套实施的进城农民工政策没有跟上，导致农民工社会保障问题必然地“水落石出”。这种城市化并没有与工业化、非农化同步协调发展，实际上是一种畸形的城市化。

二是社会公正体系尚未根本确立。社会公正是指社会对于任何社会阶层、社会群体及社会成员来讲，给予的机会、待遇是相同的，没有任何区别。显然，我国当前还达不到这样的要求。企业、社会、其他社会群体甚至政府、农民工自身对于农民工与非农民工都不能同等对待，同工不同酬、同工不同休、同工不同时的现象普遍存在，兼有市民群体对农民工的歧视等，客观上加重了农民工社会保障问题的复杂性。

三是思想观念上的偏见。当前，城市中仍然存在对于农民工的错误认识，一些城市居民和管理者对于那些从事单纯体力劳动、生活习惯与城市居民不同、知识素质相对较低的农民工思想上有鄙视情绪，对他们的到来不欢迎，对他们的劳动不尊重，对他们的意见不认同，对他们的困难不关心，缺乏必要的同情心和社会责任感，从而降低了农民工的社会归属感，影响农民工对自己在城市的社会保障权益作出正确判断。 4、管理因素

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政府公共管理上的原因是农民工社会保障问题产生的直接原因，主要有以下4个方面：

一是城乡“二元”结构的分割。农村户口与城市户口的人为划定，使得已经进城工作、生活了许多年的农民工仍然被排斥在城市生活圈、社交圈之外，得不到基本的身份认同。虽然城市政府感到发展离不开农民工，也承认农民工为城市发展作出了贡献，但是却故意回避农民工对城市就业、交通、住房、环境和公共设施的需求，仍把农民工当作“外人”。特别是在城市就业和社会治安面临挑战的情况下，往往优先考虑城市居民的利益和社会保障问题，不愿意为农民工的社会保障增加财政负担，甚至有的政府官员意识上就认为自己对农民工没有提供社会保障的责任。

二是国家社会保障体系尚未根本完备。我国的社会保障体系还有许多需要完善的地方，例如社会保障法律法规不健全，社会保障制度设计不能广泛适应社会成员的不同需要，不同的社会保障形式发展速度不协调，有的社会保障制度尚未根本确立等。

三是缺乏农民工社会保障权益责任主体。农民工社会保障权益没有明确的责任主体对其负责，实质上造成一种责任空白现象。也就是说在政府部门中，没有对农民工的社会保障权益给予关注，对农民工的社会保障工作实施管理，对农民工的社会保障问题积极解决的这么样一个机构，没有专门的利益代表机构，如果说中小企业局、国资委等部门能够在一定程度上代表企业的话，那么谁来代表农民工的利益呢？劳动部门不能既是一个管理机构，又是农民工利益的代表机构，而作为群众组织的工会本身不属于政府部门且其在政府机构中的影响很小。

四是缺乏对用人单位的强制性规定。农民工大多集中在民营企业和混合所有制企业，由于我国当前社会环境导致的企业社会责任

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感低下和企业先天的逐利本能，在没有国家资助或优惠政策支持，在没有政策强制性规定的情况下，企业大多不愿意主动为农民工提供城市社会保障。 5、自身因素

农民工自身对社会保障认识不到位也是原因之一。我国的历史形成了家庭保障模式，这些思维和认识在农民工头脑中根深蒂固，他们不可避免地会对目前还不完善的社会保障制度持观望态度。特殊身份决定了他们经常变化工作地点、工作单位、工作性质，也使他们对社会保障尤其是社会保险心存疑虑。对现行社会保障制度了解甚少，对复杂的社会保障知识学习不够，进一步导致了他们的保险意识淡漠。另外，急功近利也是农民工思想意识上不重视社会保障的原因。根据本文作者的抽样调查，大约34%的农民工认为参加社会保险不如直接拿到手里的钱更为安全。 二、农民工社会保障问题的解决对策 （一）农民工社会保障体系的系统分析

为农民工提供良好的社会保障，必须建立一个社会保障政策体系。建立社会保障政策体系，第一，要确定该体系在国家社会保障宏观体系中的位置，即单独建立专门针对农民工的社会保障体系，还是依托城市社会保障体系或者农村社会保障体系，还是建立一个覆盖城乡包括农民工在内的社会保障体系；第二，要正确处理社会保险、社会救助、社会福利与社会互助等具体社会保障制度之间的关系，即它们分别处于农民工社会保障体系的什么层次；第三，要明确参与社会保障体系的相关主体的责任，即建立一个责任明确的农民工社会保障体系；第四，要确保农民工社会保障体系有序运转，即处理好该体系的内外部关系。

农民工社会保障政策体系的确立是一个复杂的系统工程，需要

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以系统论作为解决问题的方法论。系统论是研究系统中整体与部分、结构与功能、系统与环境之间相互关系、相互作用问题的方法。系统论要求把研究对象看作一个整体，把事物的普遍联系和永恒发展看成一个过程，从而全面地把握和控制对象。下面，运用系统论的方法分析建立一个什么样的社会保障系统来解决农民工的社会保障问题。

1、运用系统论的开放性原理进行农民工社会保障目的分析

系统具有开放性的根本特征，它具有不断地与外界进行物质、能量、信息交换的性质与功能，拒绝与外界交流的孤立系统不能永久存在。我国社会的唯一奋斗目标是公平、和谐、统一的社会体系，因此即便短期内独立地建立专门针对农民工的社会保障体系，或者依托城市社会保障体系或农村社会保障体系建立一个不完整的社会保障体系，农民工社会保障政策的最终目标都必将是统一的覆盖全体社会成员的体系。解决农民工社会保障问题，应该着眼于长远，把农民工社会保障置于社会保障大局之中考虑，以建立一个统一的社会保障体系为远期目标、根本目标。本文作者很赞成郑功成先生不提倡农民工将长期存在的提法。

2、运用系统论的层次性原理进行农民工社会保障层次分析

系统的层次性是指由于系统诸要素的种种差异，从而形成的具有质的差异的系统层次，不同的层次具有不同的结构、不同的功能，相对区分的不同层次之间又是相互联系、相互作用的。对于农民工来讲，需要解决的社会保障问题有克服生活中遇到的重大困难维持生存的问题，有条件的保障养老、工伤、医疗等权益的问题，与其他社会成员一起共同享受发展带来的社会福利的问题。按照这些问题的紧迫程度分，维持生存的保障是第一位的，基本权益保障是第二位的，社会福利的保障是第三位的。在我国当前的经济条件难以

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一次性“毕其攻于一役”地解决所有农民工社会保障问题的情况下，按照紧迫程度来建立一个分层次的社会保障体系是十分必要的。第一层次的保障，主要是社会救助和社会互助，解决农民工面临的影响生存的困难和问题。第二层次的保障，主要是社会保险，为农民工提供有效的生活保障。第三层次的保障，主要是社会福利，为农民工提供与市民、农民一样的公共服务和幸福生活。 3、运用系统论的相关性原理进行农民工社会保障责任分析

相关性分析实际上就是相互之间的关系分析。第一层次的社会保障，其相关责任主体应该是国家，国家作为公民权益的保护者，最有必要解决的是社会成员的迫切的需求和困难，当然在遭遇到生存危机的时候自我也有责任进行，但是自我救助主要应该是精神上的调节，此外，社会成员之间的互助作为一种补充形式是必要的和有益的。第二层次的保障，国家、企业和农民工本人都有责任，农民工的劳动是国家经济发展的重要动力，国家有责任为农民工这个社会成员提供生活保障；农民工的劳动为企业创造了价值和利润，除了工资外企业有责任为农民工提供生活保障；为了减少国家、企业必要的经济负担，防止和克服福利主义国家劳动者一度出现的懒惰现象，激发他们的劳动积极性，农民工本人也有责任为自己的保障提供资金积累。第三层次的保障，是社会成员因为发展经济带来的共同享有的社会福利，因此国家是显然的主要责任主体，另外企业也应该为公众提供社会福利，特别是为本企业范围内的农民工提供共同福利，建立良好的公共福利设施体系和服务工作体系。 4、运用系统论的最优化原理进行农民工社会保障运行分析

把系统的功能发挥到最大，不仅要认识系统的特点和规律，更重要的是要把系统内部诸要素的结构调整好，使系统内部相互协调，取得整体优化的效果，从而实现整个系统的最优。确保社会保障体

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系的有效运行，需要依据系统的最优化原理，充分协调各个相关因素及其变化活动的关系，保持整个社会保障体系的稳定运行。实现协调、稳定运行，要充分考虑农民工、市民、农民三个社会群体的特点，相应地采取不同对策，不能用一个固定的、不变的政策来满足不同群体的需要，只有不同群体在社会体系中凸凹相宜，统一的社会保障体系才能没有矛盾，有序运行。农民工社会保障政策要注意与市民、农民保障政策的衔接。“留鸟”式的农民工应该纳入城市统一的社会保障体系共同对待，一旦他们得到了与市民一样全面的社会保障，为了保障农民的权益，进城农民原来拥有的土地应该由农村集体经济组织收回分拨给农民使用或者实现集中规模经营。“侯鸟”式的农民工，就不应该全面纳入城市社会保障体系，除了工伤保险等必要的保障措施外，可以将他们纳入农村社会保障制度服务的范围。在包括农民工、市民和农民工的社会保险体系之中，因为农民和“侯鸟”式的农民工实际上还有土地作保障，所以可以建立分层次的保险，国民基本保险不论身份人人平等享有，此外市民与农民、“侯鸟”式农民工应该在享受企业养老保险方面有所不同，而“侯鸟”式农民工与农民之间的不同可以通过对雇佣企业征税然后单独设保方式解决，或者通过增加收入让他们以商业保险方式为自己再设置一条保障线。

（二）构建农民工社会保障的宏观环境

构建科学的农民工社会保障政策体系，必须创造良好的环境，解决好诸多导致农民工社会保障问题产生的外部原因，才能使这个政策体系的作用发挥到极致。

1、构建有利于农民工社会保障的政治环境

最为关键的是要从宪法的高度充分尊重和平等对待农民工。一是在政治上体现农民工的权益。2亿农民工及其相关家庭成员大约有

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5亿之众，是我国不容忽视的重要社会群体，必须要充分尊重他们的政治意愿。应该根据宪法和有关组织法的规定，按照代表人数的比例要求，在各级党代会、人代会和政治协商会议中安排一定的名额给农民工（党员）中的优秀分子，让他们通过参政议政充分表达农民工群体的呼声与建议，在党和政府的各项决策中体现农民工的利益需求。二是建立健全以人为本的民主政治制度。最近10年，坚持深化民主政治改革，要把农民工群体放在重要位置，党和政府要经常关心农民工的利益和需要，把农民工的冷暖安危挂在心上，特别是要高度重视农民工对于社会保障的意见与建议，认真听取农民工的呼声，切实尊重农民工的利益选择。三是要通过有效机制调动各级党政关心农民工社会保障权益的积极性。可以建立一个涵盖各项社会指标的、科学的党政领导班子、领导干部考核体系，把关系农民工社会保障的指标纳入考核体系之中，对于不按照规定履行职责、完成指标要求或者不重视农民工社会保障权益的领导干部，不但不能提拔、不能继续使用，而且要按照干部管理制度的规定严格处理。 2、构建有利于农民工社会保障的法律环境

在现代法治社会，对于社会保障等涉及政府、企业、公民利益调节机制的工作，要真正协调好各方面的关系，发挥好各个环节的作用，必须有国家的基本法律制度作为依靠。建立一整套有利于农民工社会保障工作的法律体系是国家权力机关和政府机关必要的选择。首先，最高国家权力机关要制定《社会保障法》或者《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》、《社会互助法》等法律，在有关法律中要明确指出建立一个涵盖广大农民工的社会保障制度，并制定一些必要的措施保障农民工能够同其他社会成员一样享受到国家社会保障。各级国家权力机关、各级政府机关要建立本区域内的社会保险法规或规章制度，以国家社会保障基本法律为依据，从

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本地本单位的实际情况出发，对农民工社会保障权益、社会保障制度、社会保障办法以及具体的社会保障措施作出具体的、详细的规定。社会保障立法应力求详细，便于适用，兼顾原则性与可操作性。其次，要加大劳动和社会保障法律法规的执法和监察工作力度，建立健全有关工作制度和责任制度，加强社会保障执法队伍能力建设和素质建设，严格落实社会保障法律法规，对于违反有关法律法规和规章制度的企业，要依法给予处罚，甚至对企业主要负责人和直接责任人给予刑罚处罚。

3、构建有利于农民工社会保障的公共管理环境

一是探索进行农村土地改革。在没有建立一个城乡统一的社会保障制度之前，如果继续把土地作为农民自身保障的一个重要手段，那么政府必须有效保护农民的土地权益，不能随意剥夺农民的土地，可以尝试土地所有制度的改革。农村土地转让制度应在坚持土地集体所有的基础上，允许农民自主转让土地经营权。可以通过反租倒包、租赁、转包转让、拍卖土地经营权、土地经营权入股等方式，有效地实现土地集中规模经营，解除农民工的后顾之忧。在城乡统一的社会保障体系确立前，只要农民工没有得到城市的社会保障，就不能侵犯他们的土地权益。一旦他们得到了完善的城市社会保障，应该按照“以土地换保障”的思路取消他们的土地经营权。二是消除城乡户籍管理二元分割的体制屏障。鼓励农民工进城落户有利于城市化建设和新农村建设。取消城市和农村户口分割管理的户籍体制，建立居民登记制度，在一定条件下允许人口自由流动。城市应根据城市化发展的需要，每年都要制定计划吸引一定量的农民工进城落户，在当前至少要允许有一定技能的农民工和农民工劳模在城市落户。进城落户的农民工可以自主选择保留农村土地还是放弃土地经营权，除非他们已经同城市居民一样得到完善的社会保障。当

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前，应逐步削弱户籍的含金量，将教育、就业、保障等各项社会权利与户籍分离，还户籍以人口管理的本来面目。三是要建立一个公平合理没有身份差异的公民社会。取消市民、农民在身份上的各种差异，实行单一的公民制度，中华人民共和国公民在身份上实行彻底的平等，享有同等的就业机会、教育机会、公共福利、文化生活、政治权益等，努力建设一个社会主义的公民社会。四是建立“政府主导、团体共管、社会成员参与”的公共管理体制。政府要在社会管理中发挥主要作用，特别是掌握好重要的社会资源，在全体社会成员之中实现公平合理地分配。要充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体和残联、科协、侨联等群众团体联系广泛的优势，调动他们在社会公共管理中的积极作用，给予他们一定的参与度，让他们代表相应的社会成员参与社会管理与服务。特别要为农民工在城市的参与权建立一个单独的渠道，让他们在参与中融入城市社会，在参与中维护自身权益。

4、构建有利于农民工社会保障的思想文化环境

一是思想上倡导公民人人平等的观念。通过思想文化上的熏陶，教育和引导包括社会各阶层在内的全体社会成员特别是富裕阶层牢固树立公民不仅在法律面前人人平等，而且在社会生活中人人平等的理念，充分尊重农民工在城市的就业与生活，坚决杜绝歧视农民工和侵犯农民工利益的言行。二是思想上要充分尊重劳动者的权益。要大力宣传“劳动最光荣”的思想，教育和引导全体社会成员形成尊重劳动的社会意识，特别要在城市中广泛宣传农民工的重大贡献和劳动业绩，从思想上谴责那些歧视劳动、歧视农民工的言行。三是建设符合“二为”方向和“双百”方针的社会主义新文化。文化主管部门要制定为包括农民工在内的全体社会主义劳动者服务的文化政策和管理制度，文化单位要多创作宣传农民工、歌颂农民工、

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描写农民工的好作品，多为农民工提供良好的精神食粮，让农民工的精神生活与城市居民一样丰富多彩，切实解决他们精神饥饿缺乏文化保障的困难。

（三）农民工社会保障思路与架构 1、指导思想

做好农民工社会保障工作，要明确几个问题。第一，要着眼于建立统一的社会保障体系，把农民工社会保障权益与其他社会劳动者统一考虑。这个统一的社会保障体系要考虑城市、农村劳动者的区别，正规就业、非正规就业的区别，劳动者与非劳动者的区别，在内部政策上有所区别。第二，社会保障制度要有阶段、分步骤地实施。农民工社会保障工作不可能一步到位，应分步实施。要根据农民工发展、进步的特点和我国的国情，逐步深化和发展。第三，因为农民工内部结构的复杂性，为了保障整个群体都能平等地享受到社会保障权益，应该建立一个综合性、多层次、立体化的社会保障体系。第四，农民工的社会保障要与土地经营权联系起来。享受城市社会保险，必须放弃土地，这样可以实现减少农民和集中土地的目的。不放弃土地，就要纳入农村社会保障体系。因此，农民工社会保障工作的指导思想应该是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照促进经济又好又快发展和建设和谐社会的要求，高度重视和认真研究农民工当前在社会保障方面面临的困难和问题，建立一个以社会救助、社会互助为第一层次，以社会保险为第二层次，以社会福利为第三层次的综合性、多层次、立体化、有重点的社会保障体系，近期不断完善有利于农民工社会保障工作的外部环境，针对农民工就业方向的不同，制定不同的社会保障政策或者纳入不同的社会保障体系，促使农民工社会保障与城市或者农村社会保障工作的融合，尽快解决农民工社会保障严重缺

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乏的问题，远期要建立一个国家社会保障统一体系，通过社会保障制度的作用逐步消灭农民工这个特定历史时期的称谓，使农民工作为社会劳动者和社会财富的创造者与其他社会成员公平地享受社会保障。

2、社会保障架构

农民工社会保障体系的科学架构，应该是一个政府、企业、个人各尽其责，分层次提供社会救助、社会互助、社会保险和社会福利，突出社会保险职能，将农民工逐步纳入统一的社会保障体系架构之中,使各个群体之间的保障制度既有区别又衔接融合,真正实现全民皆保的公民社会目标体系。 （四）、农民工社会保障措施方案 1、社会保险措施方案

对于“留鸟”式的农民工，要按照城市社会保险政策为农民工提供保障，最终目标是让农民工与市民一样享受到国家设立的各种社会保险，实施过程中最好完全与城市职工社会保险政策接轨，条件不允许也可以根据轻重缓急分步推进，按照工伤保险、大病医疗保险—养老保险—医疗保险—生育保险—失业保险的顺序，逐步建立起完善的社会保障，直到最终农民工彻底定居城市，成为城市劳动者且与土地脱离关系为止。对于“侯鸟”式的农民工，要执行农村社会保险政策。在难以分清属于何种模式的情况下，在城市的执行城市社会保险政策，在农村的执行农村社会保险政策。 2、农民工在城市的社会保险政策

工伤保险政策。国务院颁布的《工伤保险条例》规定：我国境内经工伤登记注册的企业，无论所有制性质、企业规模大小，都应该参加工伤保险；有雇工的个体工商户参加工伤保险的办法由省、自治区、直辖市政府规定。现实生活中农民工广泛分布在这些单位，

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因此任何雇用农民工的单位都应该参加工伤保险。现实生活中农民工工伤事故的发生率远远高于其他职工，因此工伤保险是农民工劳动保障的首选项。当前，在农民工工伤保险方面，政策已经非常完善，普遍实行农民工不缴费，由雇主根据无过失补偿原则为农民工缴纳工伤保险费用，发生工伤后由工伤保险基金给予劳动者直接经济损失的补偿。关键是抓好扩面工作，切实把广大农民工都纳入工伤保险范围，把政策变成现实。

医疗保险政策。农民工医疗保险在当前参保扩面困难的情况下，广泛推行大病医疗保险不失为一种好办法。农民工大病医疗保险要按照“保大病、保当期”的要求，按照“低费率”的筹资标准，以用人单位上一年统筹地区在岗职工月平均工资为缴费基数，缴费率控制在3％左右，农民工医疗保险不建个人账户，只建立统筹基金和大额医疗保险资金，由用人单位缴纳，农民工个人不缴费，所筹资金纳入统筹地区医疗保险基金，统一管理使用。农民工不计算缴费年限，缴费当期享受相关待遇，只要符合“三个目录”的医疗费用，农民工在参保缴费期间的医疗保障，与城镇职工享受同等的统筹基金和大额医疗保险支付待遇。在实施过程中，逐渐向城市职工基本医疗保险过渡，最终目的是让农民工与城市职工一样享受到医疗保障。

养老保险政策。国家应该对现有的养老保险体系进行改革，可设立国民基本养老保险、企业养老保险和补充养老保险三种保险相结合、相补充的养老保险体系。国民基本养老保险，不论城乡居民，不论职业，不论居住地，由政府财政出资和企业缴费方式筹集资金或者通过征收社会保险税的方式筹集资金，为所有60岁以上的公民提供基本养老保险金。企业养老保险，按照政府、企业和个人三方共同负担的方式，筹集资金并以政府社会保险机构或者商业保险机

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构管理和经办，可以设立不同的缴费档次供不同收入阶层的人有选择地参加，高缴费高保障，待劳动者退休后按照缴费年限、缴费档次或者按照个人帐户金额确定养老保险金，为职工提供养老保险。这部分养老保险可以根据不同企业、不同职工的需要提供不同水平的灵活的保障，低投低保，高投高保。补充养老保险，由企业、劳动者两方或者单独由企业一方承担缴费义务，委托政府社会保险经办机构或者商业保险机构管理，待劳动者退休后按照缴费年限、缴费档次或者按照个人帐户金额确定养老保险金，为职工提供补充养老保险。城市农民工的养老保险要分阶段、分层次逐步纳入城镇职工养老保险体系。第一步要把所有的农民工纳入国民基本养老保险体系。第二步，将在城市工作1年或者3年以上，举家在城市居住或者定居，具有一定劳动技能，是企业生产骨干或者管理人才的农民工，纳入企业养老保险。第三步，按照“低投低保，高投高保”的办法，逐步将所有农民工纳入企业养老保险。第四步，鼓励有条件的企业将农民工纳入补充养老保险。第五步，最大限度地将农民工纳入补充养老保险体系。直到农民工享受到与城市居民一样平等的社会保障后，可以根据农村发展的需要，依法收回或者赎回他们的土地经营权。在65岁以上老龄人口未达到总人口的10%以前，应把建立城乡统一的基本养老保险制度的工作完成，防止人口老龄化的压力冲击未来成熟的中国养老保险制度。

生育保险政策。首先要对现行的生育保险政策进行改革，按照对全体女性社会成员提供平等地生育保险待遇的目标，将企业生育保险转变为社会生育保险，凡是符合国家计划生育政策的女性劳动者都可以参加，由国家、企业（雇主）和个人共同负担缴费义务，生育费用和生育引起的疾病费用由生育保险基金支付。然后，逐步将所有女性农民工纳入生育保险范围，并提供生育保险。

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失业保险政策。农民工失业保险制度要与农民工就业制度结合起来，城市政府要对农民工与城市职工一样进行就业和失业管理、统计。没必要建立单独的农民工失业保险，将农民工纳入现有失业保险体系，通过改革发展，逐步建立一个城乡劳动者统一的失业保险制度。因为农民工在农村有土地作为保障，且失业保险主要以企业缴费为主，个人缴费空间十分有限，因此笔者不主张近期内政府积极推进农民工失业保险工作，可以首先把失去土地的农民工纳入失业保险制度，然后根据企业和农民工自愿的原则逐步推行农民工社会保险，当国民经济发展到一定程度可以建立统一的劳动者失业保险时，将所有农民工一并纳入失业保险范围。 农民工在农村的社会保险政策

农村农民工的工伤保险、生育保险政策与城市相同。“离土不离乡”的农民工因为有土地作为重要的生产资料来谋生，因此近期内不必要建立失业保险制度。

医疗保险政策。在农村务工的农民工医疗待遇实际上是参加农村合作医疗。农村合作医疗应该强制性地将在农村务工的农民工纳入，其个人负担的费用规定由企业负担，因为缴费数额不大，动员企业的阻力相对小很多。政府要推动农民工医疗保障水平随着农村合作医疗制度的发展不断发展。

养老保险政策。在农村务工的农民工首先应该享受到国民基本养老保险，具体办法与城市农民工享受的国民基本养老保险相同。因为在农村务工的农民工以农业生产为主，有土地作保障，且多从事非正规就业，因此参加企业养老保险的办法不可行。但是他们可以根据情况参加补充养老保险，由企业、劳动者两方或者单独由企业一方根据约定承担缴费义务，委托政府社会保险经办机构或者商业保险机构管理，退休后按照缴费年限、缴费档次或者按照个人帐

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户金额确定补充养老保险金。 2、社会救助措施方案

所有的社会救助都是政府财政负担的公共救济，而且其对象不特定，变动性大，因此需要农民工提出申请，在资格审查符合要求后提供救济。

生活救济。确定一个社会必要生活最低收入标准，可以因地区消费水平的不同而不同，在一定时期内可以与居民最低生活保障标准一致。对于低于该标准的公民，政府财政给予一定的货币救济。建议取消发放救济的补差办法，分等次发放救济款。救济额度要在当地最低工资标准以下的适当位置，差距不能太大。

医疗救济。对于没有加入医疗保险，家庭收入低于社会必要生活最低收入标准的公民，政府全额或部分负担门诊看病或住院治疗费用，医疗费用越高救济额度越大。医疗救济制度一经建立就要覆盖到城乡，并将农民工纳入其中。

住房救济。城市政府应该建立经济适用房制度和廉租房制度。经济适用房制度是指由政府单独出资建设一批面积不超过60平方米的住房按照成本价出售给救济对象，或者由政府提供优惠政策并给予一定的财政补贴委托房地产企业开发建设，由房地产企业以成本价出售给救济对象的住房救济制度。廉租房制度是指由政府出资建设廉租房出租给救济对象使用。享受经济适用房制度和廉租房制度的对象是家庭收入低于社会必要生活最低收入标准的公民。住房救济制度一经建立原则上要将农民工纳入，如果受经济条件所限，也应该先将那些已经举家在城市定居，收入低于一定水平，具有一定劳动技能的农民工纳入范围，然后逐步将全体农民工纳入救济体系。

子女教育救济。对于家庭收入低于一定水平或者因遭受灾害等不可抗力难以供应子女教育费用的农民工家庭，政府应该负担农民

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工子女的必要教育费用，义务教育阶段免除所有杂费，补助寄宿生生活费，非义务教育阶段减免学杂费，并给予一定的救济金或者提供勤工俭学岗位等。 3、社会福利措施方案

基础建设福利。政府的城市和农村基础设施建设，要把农民工聚集区平等地纳入规划和建设范围，切实保证与同城或者同乡居民同等对待，绝对不能出现贫民窟式的农民工村出现。

设施福利。城市或者农村的公共设施要全部向农民工开放，而且要让他们享受当地居民的同等待遇，当地居民免费的对农民工也要免费，当地居民交费的农民工也要以同等数额的货币支付费用。农民工中的残疾人、老年人、妇女儿童等特殊人群，同样应该享受到同城或者同村待遇。任何政府或者公民自治组织出资的公共设施，都不能将农民工拒之门外。

社区福利。城市社区要将居住的农民工纳入为管理和服务对象，一视同仁地为他们提供公共管理和服务，同时要教育和引导城市居民平等、善意地对待农民工。

文化教育福利。公共文化场所要向农民工开放，文艺单位要多创作描写农民工生活的文艺作品，赢利性的文化活动场所不但不能拒绝农民工进入，而且要尽可能地为农民工减免门票费用。政府资助的职业培训和职业介绍机构要免费为农民工提供技能培训和职业介绍服务。政府教育部门不但要保证农民工子女在城市有学上，而且要保证他们上好学，尽可能地提供优质教育资源，坚决防止隐性的乱收费现象发生。宣传媒体要引导社会舆论正确对待农民工及其劳动，尊重农民工，善待农民工，对于歧视农民工的现象要进行谴责。

医疗福利。政府或者企业组织的计划免疫、健康检查、传染病

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和职业病防治、妇幼保健等活动，必须覆盖到农民工。 4、社会互助措施方案

发展慈善事业。新闻媒体要发挥舆论引导优势，积极引导社会富裕阶层的社会责任感和同情心。国家要大力发展社会慈善事业，完善机构，健全制度，努力促进社会慈善事业的发展和成熟。在慈善基金中建立困难农民工救助基金，定期组织对农民工困难状况的统计，及时掌握困难农民工的情况，根据制度规定经资格审查后提供良好的慈善救助。

农民工互助。各级工会要切实担当起组织农民工开展互助活动的责任，建立一个包括企业工会在内的各级工会共同开展的完善的职工互助网络，可以是单独的医疗互助、生活互助等或者是综合性的互助，通过工会经费列支、吸收社会赞助和职工自愿参加并缴费的方式筹集互助金，并将农民工全部纳入其中，对有困难的农民工给予必要的救助。凡是有农民工的企业工会应切实担当起“第一知情人、第一救助人”的责任，组织开展互助共济活动。此外，工会的困难职工帮扶救助活动，不但要将困难农民工纳入，而且要继续将救助活动引向深入，逐步提高化解农民工风险的能力。 （五）农民工社会保障运行制度设计

农民工社会保障政策能否实现，能否发挥良好作用，既要看政策本身，又需要其它制度作为保障，为了上述对策建议的实现，应建立健全以下制度。

社会保障关系有序转移制度。社会保障应该适应农民工频繁流动的需要，建立有利于社会保障关系转移接续的制度。一是要提高社会保险的统筹层次，基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险要逐步实现全国统筹，其它保险也要实现省级统筹，坚决取消以县、市为统筹单位的做法。对于发达地区与落后

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地区社会保障水平的差异造成的转移和接续上的困难，可以施行执行转入地政策的办法，以调动地方政府加强社会保障工作力度的积极性。二是要建立社会保障信息制度，可以制作全国统一格式、唯一身份号码、可跨地区使用的社会保障IC卡，卡上记录持卡人的社会保险、社会救助、社会福利和社会互助等各种社会保障信息，方便农民工持卡转移和接续社会保障关系。

社会保障工作协调联动制度。社会保障工作涉及到劳动和社会保障、民政、卫生、建设、教育等部门甚至包括立法、司法部门和工会组织，按照本文的建议为农民工提供各种社会保障措施，必须充分协调各部门之间的关系，分层次、分阶段，有计划、按步骤地开展工作，全方位、立体化地施保。国务院建立的农民工工作联席会议制度是解决包括农民工社会保障问题在内的各种农民工问题的良好措施，各级政府都应该建立和完善类似制度，同时要在具体工作中将制度落实到位，切忌政府工作“不务实”、“走过场”。

社会保障工作政府责任制度。政府是农民工社会保障工作的责任主体。各级政府应该切实发挥主体责任，把为农民工提供良好的社会保障作为促进社会公平的重要措施，坚决摒弃针对农民工的错误思维和习惯做法，站在大局的高度，切实推动农民工社会保障工作深入发展。政府财政要加大农民工社会保障投入，城市财政预算要与“市民”同等地安排农民工社会保障支出。政府要宏观掌握农民工的情况，超前谋划农民工工作，仔细考虑农民工社会保障方面可能遇到的问题，及时提供帮助和解决问题。比如，当前一些地方有组织的派出农民工赴外国务工，我国中央政府或者派出地政府应该考虑为这部分农民工提供社会保障。国际社会保障协议规定，政府应制定政策确保雇员能够参加协议双方任一方的社会保障，以保证他们不被两国的社会保障制度排斥在外。有关职能部门要严格执

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法、热情服务，定期检查农民工社会保障工作情况，及时处理影响农民工社会保障的问题。

参考文献

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