相对集中行政处罚权改革之评述

２００６年２月　中共长春市委党校学报　Ｊｏｕｍ￣ｏｆ　ｔｈｅ　Ｐａｒｔｙ　Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　ＣＰＣ　ｏｆ　Ｃｈａｎｇｃｈｕｎ　Ｍｕｎｉｃｉｐ￣Ｃｏｒｒｍｆｉｔｔｅｅ　Ｆｅｂ．，２００６　第１期（总第９６期）　ｆＧｅｎｅｒａｌ　Ｎｏｇ￣Ｎｏ．１　相对集中行政处罚权改革之评述　章志远　（苏州大学法学院，　江苏苏州２１５００６）　［摘　要］作为在行政机关之间重新配置行政处罚权的制度设计，相对集中行政处罚权改革在我国已历时十年之久，这项改革虽　然对提升城市管理水平有所助益．但困惑甚多。在行政法学的视野中，这是一场成本过高收益甚低的“吃力不讨好”的改革．是一个缺　乏人文关怀、违背法治行政基本精神的冒险之举。从我国行政法民主化的发展趋势上看，这一改革尝试应当尽快停止。　［关键词］相对集中行政处罚权；　法治行政；　行政法学　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００８—８４６６（２００６）０１－００７６—０３　［中图分类号］ＤＦ３　近年来，我国行政处罚领域所进行的一项“动作”　最大的改革就是城市管理相对集中行政处罚权改革。　自１９９７年开始，这项改革已经在全国各省市区逐渐　推开。截止到目前，大多数实行此项改革的市级人民　政府都以规章或规范性文件的形式相继出台了本地　区的“城市管理相对集中行政处罚权管理办法”，用以　规范、引导当地的改革。从实践反馈的信息来看，全国　各地都是一片叫好声，认为此项改革在一定程度上解　决了城市管理领域多头执法、重复处罚、执法扰民等　“老大难”问题，不仅提高了行政执法的效率，改善了　政府的执法形象，而且还为深化行政管理模式的改革　积累了经验。有的学者甚至把它作为我国行政管理、　行政执法、行政处罚体制的一个改革方向，认为该制　度“为改革我国现行的行政管理体制提供了一条新的　有效的法律途径，其意义十分重大、深远。从某种意义　上说，它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中　的重要里程碑。”［１１‘一一’就目前的情况而言，这一改　革正呈现出不断扩大的趋势：不仅城市管理领域要相　对集中处罚权，而且文化、经济等其他行政管理领域　也要进行处罚权的相对集中；不仅行政处罚权需要集　中，而且行政许可权、行政强制权也要相对集中。然　而，以行政法学的基本原理检视之就不难发现，这场　改革本身还存在诸多漏洞，就连改革本身的合法性及　正当性也不无疑问　相对集中行政处罚权改革之演进：立足于实　证的分析　一、在我国，作为一项法律制度，相对集中行政处罚　权最早的依据是《行政处罚法》第１６条的规定，即“国　务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政　府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政　处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机　关行使”。为了积极稳妥地实施该项规定，国务院于　［收稿日期］２００５—０９—１５　１９９６年４月１５日下发了《关于贯彻实施（中华人民共　和国行政处罚法）的通知》（国发【１９９６１１３号），其中第　５条规定：“积极探索建立有利于提高行政执法的权　威和效率的行政执法体制。各省、自治区、直辖市人民　政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作．结　合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院　批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义　市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖　市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”　自《关于贯彻实施（中华人民共和国行政处罚法）　的通知》（国发［１９９６１１３号）文件下发执行及《行政处　罚法》公布实施以后，全国大部分省、自治区、直辖市　人民政府均向国务院正式报送了有关进行试点的请　示和试点工作方案，要求在本地区进行相对集中行政　处罚权制度的试点。截止到２００２年８月，按照国务院　有关文件的规定，已经有２３个省、自治区的７９个城　市和３个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权　试点工作。在这期间，国务院曾于１９９９年发出了《关　于全面推进依法行政的决定》（国发『１９９９１２３号），要　求“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，　并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”。为了贯　彻上述精神，积极稳妥地推进相对集中行政处罚权试　点工作，经国务院同意，国务院办公厅于２０００年发出　了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通　知》（国办发［２０００］６３号），对如何开展相对集中行政　处罚权试点工作提出了统一要求。国办的通知主要包　括四项内容：一是进一步提高对实行相对集中行政处　罚权制度重大意义的认识；二是继续抓好现有试点城　市的试点工作；三是积极稳妥地扩大试点范围；四是　把试点的经验运用于市、县机构改革，进一步理顺市、　县行政管理体制。　２００２年８月，在全国各地开展相对集中行政处　罚权试点工作取得阶段性成果的基础上，国务院及时　［作者简介］章志远（１９７５一），男，安徽贵池人，苏州大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学研究。　７６—　维普资讯 http://www.cqvip.com

下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的　决定》（国发【２００２】１７号），决定授权省、自治区、直辖　市人民政府在本行政区域内有计划、有步骤地开展相　对集中行政处罚权工作。该文下发之后，相对集中行　政处罚权试点阶段结束，此项制度在全国全面铺开。　这个通知同时也成为我国当前开展相对集中行政处　罚权工作的最重要和权威的“法律”依据，一些地方政　府所制定的关于相对集中行政处罚权的规章都将该　通知作为其立法的直接依据。根据这个文件的规定，　相对集中行政处罚权制度的目的在于“解决多头执　法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨　胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会　主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执　法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人　和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发　展”。就相对集中行政处罚权的实施范围而言，主要是　多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较　突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主　要是城市管理领域。根据试点工作的经验，省、自治　区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处　罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、　法规、规章规定的强制拆除不符合城市容貌标准、环　境卫生标准的建筑物或者设施的行政处罚权；城市规　划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行　政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的　行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行　政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的　部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章　规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面　法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政　处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市　管理领域的其他行政处罚权。同时，该文件还规定，需　要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集　中行政处罚权的省、自治区、直辖市人民政府依照行　政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地　方开展这项工作。　在深入开展城市管理相对集中行政处罚权改革　的过程中，全国各地除了及时制定试点工作实施方案　以外，都比较重视相关的地方立法工作，通过制定规　章来规范相对集中行政处罚权工作的开展。例如，江　苏省苏州市在２００１年３月获准开展城市管理相对集　中行政处罚权以后，即开始积极筹划，并于同年８月　２０日下发了《苏州市城市管理相对集中行政处罚权　试点工作实施方案》（苏发『２００１１２７号），对该项工作　的目的、原则、试点范围和执法职能、机构设置和管理　体制、经费供给、队伍组建和监督管理、执法程序和复　议管辖、配套措施以及组织实施等问题作了“一揽子”　规定。接着，又于８月２７日公布了《苏州市城市管理　相对集中行政处罚权试行办法》，从而使苏州市的城　市管理相对集中行政处罚权工作走上了“有法可依”　的道路。虽然各地规章的名称有所不同，如有的称作　“试行办法”（如南京、苏州），有的称作“暂行办法”（如　上海），还有的称作“规定”（如汕头、郑州），但都对城　市管理相对集中行政处罚权的适用范围、执法程序、　监督等问题作了明确规定。　从全国各地反馈的信息来看，相对集中行政处罚　权改革似乎都取得了十分明显的成效，以下一份来自　武汉市人民政府法制办公室的《工作总结》即反映了　该项工作的成绩。这份报告称：武汉市相对集中行政　处罚权试点工作经过近两年的实践，已呈现出初步成　效。一是精简了执法机构，减少了执法人员；二是实现　了执法职能转变，强化了责任约束；三是避免了交叉　检查、重复处罚；四是保障执法经费。理顺了执法利益　机制；五是形成了执法合力，加大了执法力度；六是强　化了监督，树立了执法队伍的良好形象。　二、相对焦中行政处罚权改革之反思：行政法学　视野下的透视　轰轰烈烈的相对集中行政处罚权改革果真解决　了多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民、行政执　法机构膨胀等“老大难”问题了吗？城管执法果真树立　了良好的形象了吗？来自实践中的另一番报道不得不　让人对城管执法的社会效果表示疑问。据了解，在全　国很多地方，城管执法局在政府的年终考评及行风评　议中均“名落孙山”，即使是在地处经济发达地区的江　苏昆山市，其城市管理执法局在每年年终的行政机关　综合考评中也是连续数年倒数第一。　１（㈨又据报载，　在我国改革开放前沿阵地的深圳经济特区，市、区城　管系统执法队伍仅２００１年一年就遭遇暴力抗法事件　１００多宗。　一个城市的一个执法部门一年之内竟然　遭遇百余宗暴力抗法事件，这一现象的确发人深思！　在一个大多数社会成员都是“顺民”的国度里，竟有如　此之多的人不惜冒着“妨碍公务”的风险选择抵制行　政执法之举，执法者是否应当籍此认真地反思一下自　身的执法方式？经济发达、观念开放地区尚且如此，经　济落后、观念保守地区又能怎样？　相对集中行政处罚权改革的实质是行政处罚权　的“第二次”分配。在此之前，被集中的行政处罚权分　别归属于不同的行政机关。当实施相对集中以后，这　些行政处罚权便“流转”到新组建的执法部门。然而，　这种行政处罚权的流转只可能适用于同一违法行为　同时触犯数个法律规范的场合，如无照经营的小贩在　闹市区兜售碟片就可能受到工商部门、税务部门、交　通部门等多家执法单位的处罚，这时就可以考虑由某　一部门集中行使行政处罚权。但是，对于大量“专属”　管辖事项，如偷税行为只能由税务部门处罚、拘留处　罚只能由公安机关实施等，就根本不存在集中行政处　罚权的必要和可能。由此可见，相对集中行政处罚权　的改革只能在十分有限的行政管理领域开展，其意义　不可高估。同时，实践中也不应该盲目地将城市管理　领域相对集中行政处罚权改革的“经验”向其他领域　推广。　更为重要的是，当我们将相对集中行政处罚权改　革置于整个行政法学的视野中进行考察时，不难看出　这场改革背后存在的诸多隐忧。　（一）成本与收益的考量：一场典型的“吃力不讨　好”的改革　正如企业的任何生产经营活动都需要投人大量　的成本并能够获取相应的利润一样，相对集中行政处　罚权的改革也需要耗费大量的人力、物力和财力等资　源，同时也应当取得较好的收益，即以较少的“投入”　获得较大的“产出”。只有当改革所取得的效果大于改　革所付出的成本时，改革才具有内在的正当性。就相　对集中行政处罚权改革而言，需要支付的各种成本　有：组建专门的行政执法机构，配备相应的办公用房、　办公设备和执法装备，招录大量的行政执法人员，组　维普资讯 http://www.cqvip.com

织专门培训，拨付工资、奖金以及装备添更和日常维　护费用等等。同时，为了制定相对集中行政处罚权试　点工作方案和相应的政府规章或规范性文件，还要支　付类似于立法调研、起草等成本。无论是机构设置、人　员配备还是建章立制，无不需要投入大量的公共资　金。可见，相对集中行政处罚权改革的成本是相当大　的。尤其是在我国行政机构改革正艰难行进之际，在　市、区两级人民政府又设置新的执法部门并下设庞大　的执法队伍．明显与精简机构、裁汰冗员的时代主题　相背离。更为重要的是，耗费民力的相对集中行政处　罚权改革并没有取得太多的收益，充其量只是使城市　面貌变得稍稍整洁一些。况且，类似于乱设摊点、乱贴　广告等现象也并没有因为行政处罚权的相对集中而　销声匿迹；也没有证据表明城市管理行政执法局对上　述行为的处罚就一定比工商管理机关更优越。花费了　大量的成本却没有取得应有的效益——这使得相对　集中行政处罚权成了一场“吃力不讨好”的改革。　（二）路径选择的反思：一场并非“以人为本”的改　堇　正如有的学者所指出的那样：“相对集中行政处　罚的改革思路并没有超脱‘谁管理，谁处罚’的框框，　因而它不能从根本上消除传统行政处罚体制的弊　端。”［５１‘　道理很简单，城市管理领域存在的多头执　法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题有着十分复　杂的原因，不是单单靠行政处罚或者将处罚权交由某　一机关行使就能解决了的。在这里，既有作为执法依　据的行政法律规范相互之间的交叉，也有行政法律规　范本身的正当与否，更有行政执法机关对利益的追　逐。也就是说，对于城市管理，不能全部依靠或者主要　依靠某个执法机关来集中行使行政处罚权，因为这一　机关本身也同样可能受利益的驱动而滥用职权。加上　相对集中的行政处罚权的范围本来就十分有限，因而　这一改革并不能从根本上解决行政处罚混乱和疲软　的问题，甚至还会带来新的问题，如城市管理执法局　与原先拥有处罚权的机关之间会出现“都要管”或者　“都不管”的局面。从根本上来说，相对集中行政处罚　权的改革仍然没有走出“管理即处罚”的传统认识误　区。以各地城市管理执法局所普遍享有的对无照经营　者进行处罚的权力为例，我们就能够看出相对集中行　政处罚权的改革在路径选择上的反“以人为本”。不可　否认，某些无照经营者的法制观念的确十分淡薄，但　只要想一下我国当前令人生畏的行政审批制度，人们　就不难发现为什么很多经营者不愿意去办照：费用高　昂、程序繁琐、时间漫长……再者来说，随着我国经济　体制改革的不断深入，特别是贫富差距的进一步拉　大，从事小本经营的往往都是城市下岗失业职工、外　来民工等低收人群体。面对泛滥成灾的的行政审批和　极不合理的收费，又有多少人愿意去自觉地办照呢？　又有多少人能够承受与办照相伴而来的收费呢？可　见，无照经营的根子还是在于混乱不堪的行政审批制　度。可以说，行政审批事项一日不减少、行政审批程序　一日不简化、行政审批的收费一日不降低，那么无照　经营就一日不能绝迹。很显然，在城市管理工作中，必　须处处体现“以人为本”的理念。只有当各级政府切实　地为民着想、为弱势群体着想，尽量从制度上为他们　的生存和发展提供良好的外部保障，类似于无照经营　等城市管理中的难题才会“不治而愈”。相反，如果不　顾及相关问题背后的深层原因，盲目地搞所谓的体　——７８——　制、制度创新，到头来只能“救一时之急”却不能“去长　期之痛”。相对集中行政处罚权的改革之所以难以奏　效，其重要原因就在于这场改革本身违背了“以人为　本”的理念。　（三）合法性的质疑：一场与“法治行政”原则相冲　突的改革　尽管实践中一般都将相对集中行政处罚权改革　的法律依据锁定在《行政处罚法》第１６条上，但就其　直接的法律依据而言，都是各直辖市、地级市人民政　府所颁布的地方规章甚至是一般的规范性文件。无论　是《行政处罚法》第１６条的规定还是其他的规章或规　范性文件，都存在与法治行政原则相冲突的嫌疑。法　治行政首要的意旨是“职权法定”，即任何一个行政机　关所享有的职权都必须有明确的法律规定或者授权，　然而，各地城市管理行政执法局的权力大多仅来源于　所属省级人民政府的决定。一个拥有多领域行政处罚　权的行政机关仅凭另一行政机关的命令即可设立，这　显然不符合“职权法定主义”的内在要求。同时，“越权　无效”也是法治行政原则的基本要求，即一切超越职　权范围所实施的行政活动都应当归于无效。就城市管　理行政执法局所行使的处罚权而言，基本上都属于其　他有关行政机关的职权范围之内。在其他领域的行政　法律、法规尚未废止的情况下，前种行政处罚权的行　使就明显是“越权”。可见，相对集中行政处罚权的改　革在目前还存在合法性严重不足的致命缺陷。对于刚　刚确立法治行政观念的中国来说，这种改革所带来的　负面影响是不难想象的。　三、结论　需要指出的是，本文的分析并无意彻底否定相对　集中行政处罚权改革的成果。笔者的质疑甚至近乎苛　刻的“挑刺”无非是想表明：任何制度创新都必须接受　合法性和正当性的拷问。否则，在近乎狂热的“大干快　干”之声中，非理性的狂潮就极有可能会导致既定的　法治秩序遭受重创。无论相对集中行政处罚权的改革　对行政管理效率的提高、城市面貌的改变有多么大的　推动作用，改革本身的不经济以及改革所带来的“乱　上加乱”无疑都使得改革的正当性、合法性大打折扣。　对于正处于社会转型时期的当下中国而言，政府必须　学会运用更多的非强制性手段来实现对社会的规制，　而不能动辄就是处罚、强制甚至“集中处罚”、“集中强　制”。权力的过度集中必然导致专制。在行政民主化改　革浪潮席卷全球的今天，任何行政职权的简单合并、　集中都与行政“分权”、政府“瘦身”是背道而驰的。从　这个意义上来说，愈演愈烈的相对集中行政处罚权改　革需要尽快叫停，从而使法治行政的基本理念在中国　生根。　［参考文献］　［１］应松年，袁曙宏．走向法治政府：依法行政理论研究和实证调　查【Ｍ】．北京：法律出版社，２００１．　［２］武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作情况【ＤＢ／ＯＬ１．　ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｗｈｆｚｂ．ｇｏｖ．ｃｎ．２００３—０９—１６．　［３］陆迎芳．相对集中行政处罚权制度研究【Ｍ】．苏州大学法律　硕士学位论文，２００３．　［４］暴力抗法“吓”着谁ｆＮＩ．报刊文摘，２００２—０１—０７（１）．　［５］冯军．行政处罚法新论［Ｍ】．北京：中国检察出版社，２００３．　［责任编辑：董金荣］