财会研究 新形势下行政事业单位 财政改革对财务管理影响的剖析 湖南杂交水稻研究中心 罗珊 【摘要】随着我国行政体制和事业体制改革不断深化，以部门预算、国库集中支付、政府采购等为核心的财政管理体制改 革，对行政事业单位的会计核算和财务管理提出了更高要求。充分认识和研究新形势下行政事业单位财务管理的特点和新课 题，积极探索财务管理改革新路子，是当前深化财政改革，铲除滋生腐败土壤的一项重大课题。本文分析了财政改革给行政事 业单位财务管理带来的重大影响，并提出了适应财政改革加强财务管理的相关措施。 【关键词】财政改革行政事业单位财务管理 位逐级编制，逐级汇总，细化支出预算，实行零基预算，编制政 一、引言 府采购预算、强化预算的约束，编制的手段上主要依靠计算机 随着财政改肇的深入和行政事业单位财务管理改革的加 管理软件。预算编制方式发生改变带来的积极影响：首先，可以 强，通过审计监督和单位自身的强化管理，逐步建立起了比较 促使行政事业单位按照预算规定的内容。有计划有步骤地进 完善的预算管理体制和收入、支出管理方式，使行政事业单位 行，避免工作的盲目性；其次，预算细化对行政事业单位预算编 财务管理有较大程度的提高。因此财政改革的战略重心从财政 制、资金使用计划的制定及财务管理水平提出了更高的要求 体制方面逐步转向预算和财政支出管理领域，改革给行政事业 等。 单位财务管理带来了巨大影响 ５、预算执行的技术手段发生改变 我国现阶段已建成了功能覆盖预算执行全过程、主要业务 二、财政改革对行政事业单位财务管理的影响 全部网上操作、资金监管手段比较先进的国库管理信息系统， １、资金管理方式发生改变 它使得预算执行由原先手工缴拨款改革为利用信息系统进行 传统的国库分散收付制度改为国库集中收付制后，预算资 缴款和拨款，极大地提高了缴款和拨款的速度及工作效率。财 金由原来层层下拨改为统一保管在国库单一账户上。改革后． 政部门能够利用信息网络系统全过程监控行政事业单位资金 财政部门不再将资金拨付给行政事业单位，而是只给行政事业 的支付活动，行政事业单位通过系统看到的只是可以使用的预 单位下达年度预算指标，以及审批行政事业单位的月度用款计 算指标，待分配预算指标必须待到财政部门分解到具体单位和 划。另外，预算资金由原来通过国库向各行政事业单位开户银 项目后行政事业单位才能使用，监督力度大大加强，促使行政 行按月一次拨付，再由行政事业单位分散付款，改为由新设立 事业单位按预算规定的用途使用资金．在用款计划或授权支付 的国库集中支付中心办理付款，资金不再滞留在单位，而是留 额度之内支付资金，提高了资金使用的规范性。 ６、采购模式发生改变 在国库。 传统的采购制度采取分散采购模式。由行政事业单位自行 ２、付款方式发生改变 决定采购事项，但这种方式存在着采购环节漏洞多，难以做到 原来的付款方式是一种分散化的管理，山财务部门与开户 公开、公平、公正竞争。无法实现价格优势及规模效益等弊端而 银行直接办理，无须通过国库单一账户，这种模式因资金是留 新的采购制度实行集中采购与分散采购相结合的模式，由分散 在银行账户中，只要余额足够就可安排支付，采用国库集中支 付模式后，对不同支付主体，对不同类型支出，分别实行财政直 管理变为集中管理。采购模式发生改变带来的影响；一是财务 接支付和财政授权支付两类．付款时先向财政部门提出申请。 管理的职能发生较大的改变，财务人员直接参与到政府采购的 活动中并在其中承担起重要的职责；二是由于政府采购是一项 资金由国库集中支付中心直接从国库单一账户上支付，这一改 技术含量高、责任重大的系统工程，因而要求财务人员在具备 革不但使财政资金流向发生了根本性变化，更重要的是树立了 “先预算、后做事”的财务管理理念，强调财务管理的重要地位， 了较强的财务、政府采购方面的专业理论知识外，同时还应具 有较强的业务操作能力；三是财务处理流程、管理制度等必然 同时也对预算管理提出了更高要求。 ３、账户体系及预算资金缴库方式发生改变 随着采购方式的改变而发生重大变化。否则将难以适应改革的 预算资金缴库方式由原来的集巾缴库、就地缴库和自收汇 需要 缴三种改为了集中汇缴和直接缴库两种；同时，清理各单位的 三、行政事业单位的应对措施 银行账户，不能在商业银行开设财政性存款类银行账户，只设 立一个零余额账户和一个其他资金账户，并相应取消收入过渡 从以上的分析可以看出，财政改革给行政事业单位的财务 性账户、特设专户：明确规定单位不得从零余额账户向其他账 管理带来了很大的冲击，为迎接这种挑战，必须借鉴西方比较 户划转资金 此项改革有利之处在于能有效遏制乱开账户，私 先进的变革管理理论、组织理论、流程再造理论等现代管理理 设小金库和账外设账的现象。 论，把握会计管理发展的未来趋势，努力推进行政事业单位财 ４、预算鳊制方式发生改变 务管理创新。 在传统功能预算模式下，预算范嗣不全面，各部门预算按 １、突破旧有的思堆和工作模式，构建财务管理的新思路 功能由不同的部门编制，编制方式是由部门代替下属单位代 行政事业单位要深刻认识财政改革的影响力，突破旧有的 编，预算编制得较粗，实行“基数加增长”的编制方法；而在新的 思维模式。把握会计管理发展的未来趋势，采取有效的措施，努 部门预算模式下，一个部门一本预算，编制的方式是由基层单 力推进财务管理转型，构建起财务管理的新思路：财会工作模 ３３２ 财经界 ㈣ 《 ａ 财会研究 式要由报账型向管理型转变；管理手段由原来的单一化、手工 化向多样化、信息化转变；工作职能由过去的核算功能向核算 监督、控制、预测、计划、决策等功能拓展；树立起全面预算理 念、绩效理念、战略理念、流程化管理理念，从根本上改变财务 管理内涵及外延，强化财务的管控能力和支持决策的能力，最 终实现财务管理的重心由资金管理向预算管理转变。 ２、再造财务流程，不断提高财务管理的规范化和流程化 水平 ｆ２１建立矩阵型采购组织机构 目前采购机构大多采用Ｕ型组织结构，这种模式缺陷是 采购部门权力过大，授权、执行、监督形同虚设，而矩阵型采购 组织机构是集权与分权相结合的结构。所以应对采购部门重 整：①成立内审部门，负责审定采购方式，审查采购价格及合同 管理；②设立采购岗位，负责采购项目前期资金申请及支付事 项；③成立由领导及相关职能部门专家组成的采购领导小组， 负责大宗货物采购。这样，原有采购部门成为单纯执行部门，从 根本上改变采购业务完全由一个部门操作的弊端，确保采购过 程规范和公开。 如前所述，财政改革使得行政事业单位的资金管理方式、 付款方式、账户体系、资金上缴方式发生了重大改变，必须对会 计业务流程做根本性的再思考和彻底的重新设计。会计流程再 造的方法可采用威廉姆．Ｊ．凯丁格等人创立的“阶段”任务框架 的方法：阶段１：构思设想；阶段２：项目启动；阶段３：分析诊 断；阶段４：流程设计；阶段５：流程重建；阶段６：监测评估。在 实际操作中，应根据财政改革政策的要求，充分运用计算机技 术手段实施资金上缴流程、资金支付流程、费用报销流程、资金 申请流程、应付流程、申购流程、采购流程等在内的流程再造， 使得单位和财政部门的管理流程实现无缝链接，不断提高单 位财务管理的规范化和流程化水平。 ３、强化预算编制和执行力．确立预算管理在财务管理中 的柱心地位 ｆ３１规范流程，建立集中采购为主、分散采购为辅采购模式 首先．按采购程序确定管理人员、操作人员位置及相互衔 接配合方法：其次．实行标准化作业制度，对不同采购方式制定 相应采购流程，使采购项目的各个环节均能按规范程序操作； 再次，通过编制政府采购预算控制分散采购行为，年度所有采 购项目都必须编入部门预算．强化预算的刚性；最后，采用先进 科学方式进行采购：政府集中采购主要以竞争性谈判、公开招 标或定点采购为主，自行分散采购则实行比价采购及定点采购 为主，可有效降低采购成本，提高资金使用效率，减少腐败行为 发生。 ｆ４）强化对采购人员管理，建立全方位、全过程监督制约机 制 ｆ１）要重视将预算管理与战略管理相结合，预算目标的定位 要体现本单位战略发展的重点 应确定预算编制的组织机构，明确由谁来领导预算编制组 织，一般来说，可以成立预算委员会，由单位领导亲自担任主 角．以确保组织上和财务上的可行性，财务主管也需要在预算 中担任重要职务．因为预算管理是以财务预算为核心的延伸和 拓展，但其并非只限于财务部门，而是涉及到全方位、全过程和 全员的一种整合型管理系统，所以各职能部门负责人要成为部 门预算一把手。将预算管理工作落实到每个员工身上．实现全 员参与预算管理工作。 ｆ２１要提高预算编制的科学性和准确性 第一，要根据全年的业务的发展目标确定预算外收人数， 根据历年财政拨款的经验数据采用科学方法测算预算内收人 数，汇总测算出全年事业收入总额。第二，要详细分析历年的人 员经费、商品与服务性支出项目，使基本支出预算建立在精细 计算的基础上，以便更加科学公平。第三，做好专项预算的编制 工作，使预算项目尽可能具体化，提高预算项目的可执行性，减 少预算执行中的调整。关键是要重视工程项目和设备项目的预 算，工程项目应先编制工程预算，设备购置应考虑经济性、必要 性和先进性，强化专项的评审论证和审核工作，明确绩效目标， 把绩效管理贯穿于从预算项目的确定到决策、绩效评价全过 程。 首先对采购管理人员和执行操作人员实行资格管理。要求 相关人员必须掌握采购方面专业知识和技术，通过国家特定的 资格考试和资格认定，获得从事政府采购执业的合法资格，并 实行岗位轮换制度。其次应建立起全方位、全过程的监督制约 机制，纪检、审计等部门应参与招标评标、合同签订、定点供应 商的确定、验收等活动，以此实现有效的事前、事中、事后的全 过程监控。 ５、努力推进财务组织变革．创建新型会计组织 为了适应财政改革的要求，以现代组织理论为指导，对行 政事业单位的会计组织进行变革，创建新型会计组织：首先对 会计机构进行重整，压缩层级结构，向集中化发展，增强整个单 位的财务预算执行力；其次对会计组织的工作职能标准重新进 行审视，对不合时宜的地方进行彻底改造，使之符合财政改革 管理的要求；再次要完善会计人才培养机制，以财政改革新知 识、财务信息系统为重点进行多方位的培训，造就知识全面的 复合型人才：最后要实行柔性化管理，建立科学的绩效衡量和 激励机制，激发会计人员工作热情，提高工作绩效。 参考文献： ［１】苏道俨，席鸿康，黄明锦．政府采购体系过程政策［Ｍ】．南宁：广西 民族出版社．２００７ 『２１马海涛．国库集中支付制度Ｉ＇－．Ｊ题研究ｆＭ１．北京：经济科学出版 社．２００４ ｆ３）以国库集中支付系统为手段控制部门预算的执行 每年初各单位预算指标全部导入国库管理信息系统，年度 执行中的预算指标分配、调整和下达。直接在国库集中支付系 统操作完成；在资金的安排使用各个环节，包括申请、分配、下 达、追加等环节必须按程序规范运作。首先，必须加强财务收支 计划性、统一性和完整性，实行月度资金计划申报制度。每月底 先由各职能部门做出下月的部门用款计划报财务部门，由财务 部门根据资金状况进行综合平衡并呈报单位领导审批．据以编 制分月用款计划报财政部门申请月度用款额度。其次，加强对 预算执行情况检查。严格按预算的要求对各项经费的开支进行 控制，对预算执行过程中出现的应急性、突发性的资金追加或 调整项目，按程序及时向财政部门报批，以此保证单位各项业 务的正常进行，实现财务资金的有序运营。 ４、革故鼎新，依法构建采购管理新体制和运行的新模式 ｆｌ１要根据相关政府采购法规制度，制定本单位内部采购管 理制度体系 具体包括岗位责任制度、组织形式管理、采购审批制度、验 收清查制度、采购工作程序制度．采购档案管理制度、合同管理 制度等 ［３］金光熙．管理变革［Ｍ］．上海：上海人民出版社，２００２ ［４］廖静梅．高等学校国库集中支付制度浅析ｆＪ］．财会通讯，２００８；９： ｌ１６—１１８ ［５］ＭＢＡ必修核心课程编译组．管理创新【Ｍ］．北京：中国国际广播 出版社．２００２ （责任编辑：祁彩云） ］￣￣ｌｏｚｌｅｙ ＣＭｎａ财经界 ３３３