对当前税收征管工作若干问题的思考

◆　张德平内容提要：征收管理是税收的核心工作，随着税收征管信息化的深化，税收征管理念、方式和手段正发生着深刻的变化。但由于受各种因素的制约，当前在实际征管工作中还存在着一些深层次问题，在一定程度上影响着新征管模式优势的发挥。本文对于这些问题进行了分析研究，　并提出了相关对策。关键词：税收征管　　税源管理　　纳税服务一、当前税收征管工作存在的“四重四轻”问题我国税收征管改革经历三次重大变革后　，　已取得了突破性进展，征管体制对市场经济的适应性得到加强。但是，当前税收征管工作中存在的“四重四轻”问题在一定程度上阻碍了征管改革的进一步深化　，应当引起我们的深思。问题一：重服务轻责任。有些税务部门过分强调纳税服务，却淡化了责任意识，　包办了一些纳税人的事宜，如为纳税人代办纳税申报、为纳税人代为保管发票等，有的甚至还将纳税人的责任揽到自己的身上，比如在办理企业财产损失过程中，为纳税人收集损失证据，出具审核报告；对企业所得税汇算清缴给予辅导，在汇算清缴期查出问题只处以补税却不进行处罚等，这些现象都是属于轻责任的表现，它混淆了税务机关与纳税人之间权利与义务的界限，不利于税收工作的顺利开展。轻责任还有另一种表现方式，那就是征管岗位职责体系不完善，这种状况导致服务不规范、不到位、上下职责不清晰、　出现责任事故难以追究等问题。同时，由于缺乏统一、规范、便于操作、量化考核的岗责体系，　也就谈不上进一步深化、优化为纳税人服务。问题二：重效率轻公平。随着纳税服务的深化和税收信息化的推进，效率原则在税收管理中得到很好的体现，　一是税收征管效率得到提高；二是纳税服务效率得到提高。但是公平原则在税务部门却没有得到很好的落实，轻公平主要表现为：一是税负不公，不同地区之间存在着税收负担率的差异，极易使税源向负担率低的地方流动，　从而造成更大的不公；在同行业之间也存在着税负不公的问题，特别是个体户税收定额由于税务机关与纳税人的信息不对称经常产生偏差，虽然税务机关采取了“电子民主评税”等措施，但并未从根本上解决税负不公的问题。二是税收执法欠公平，个别税务机关和税务人员执法行为不合法、程序不规范、执法不透明，影响了纳税人之间的公平正义。在构建和谐社会与和谐税收的进程中，公平原则比效率原则更为重要，只有在公平公正的基础上，效率原则才能得到最好的体现。问题三：重任务轻成本。当税收任务成为衡量税务部门工作业绩重要标准的时候，必然导致税务机关在征管出发点上更多考虑如何最大限度地组织税收收入，而对税收成本的高低则很少顾及。众所周知，与国外比较，我国税收征收成本高昂，而单从国内来看，全国不同地区和同一地区的不同区域之间税收征收成本差异较大，成本构成不合理现象也比较突出。仅从征管成本角度来分析，由于受税源、机构设置、征管技术手段、税制等因素的影响，在征管工作中投入了大量成本。比如有的地方为了强调对重点税源的管理，大量设立了直属征收分局、管理局等，进一步扩大了机构规模，机构费用和人员经费支出大幅增长；计算机信息技术在征管中的运用，使得税收征管成本中的设施成本出现较大幅度增长，同时由于缺乏统一规划，导致信息应用系统建设自成体系、重复开发、功能交叉、信息不能共享，设备、94《税务研究》２００７．０２　总第２６１期「Surveys and Thoughts　　工作探索」网络利用率低，造成了人、财、物的巨大浪费。问题四：重形式轻管理。有些地方的税务部门在征管改革中急于求成，对征管改革缺乏有力的宏观指导和组织协调，或过分强调征管改革的模式化，或片面理解新税收征管模式的涵义，结果造成重形式轻管理的现象。比如为了创新征管模式，实行了“征、管、查”三分离，但分离后又未能厘清“征、管、查”三者之间的职责关系，业务上存在的交叉点模糊了职责界限，极易造成“三分离、三不管”的局面。中、稳定的税源，社会综合治税管理的是零星、分散的税源，只有明确了管理对象，才能有效地发挥税务部门自身和社会各部门的优势，以两翼所形成的合力管好税源。这当中尤其要充分调动税务代理等社会中介机构参与管理的积极性，以规范代理为要旨，分担税务机关的管理压力，降低征税成本。对策三：创新管理理念，着重解决税收征管重形式、轻管理问题。树立以“重组规程、再造流程、控制过程、服务全程”为主的“四程”管理理念，通过理念的创新，有效地整合与配置各类征管资源，以达二、解决征管工作中“四重四轻”问题的相关对策对策一：抓住税源管理中心工作，从体制上解决“四重四轻”问题。税收征管改革的一个成功之处就在于将税收征管的核心工作转移到税源管理上来，强化税源管理，盯住税源，征管工作就有了目标和方向。笔者认为，应做好以下工作：一是建立税源管理机制。落实税收管理员制度，把税源管理纳入税管员职责范围，从日常检查、信息采集、资料核实、税源调查等方面明确税管员岗位职责，并制定统一标准的业务流程，规范税管员管好税源，同时，建立税管员责任考核制，将税收征管工作具体到每个项目，细化到每道环节，统一标准，统一时限，促进税管员履行好工作职责。二是建立税源分析机制。加强与工商、统计、计划、物价等部门联系，从各方面采集经济信息，运用对比分析、指数分析、因素分析等方法，摸准经济税源变化规律，为科学决策提供准确依据，同时与纳税评估有机结合起来，对纳税人纳税申报真实性和准确性进行评估，实施有效管理，准确掌握税源存量，把握税源增量，确保税源管理到位。三是建立税源监控机制。开发税源监控管理系统，利用计算机管理税源信息，使监控系统成为税管员得心应手的管理平台，用科技力量构建数字化征管，把税源管住、管好。对策二：调动社会力量，着重解决税收成本问题。推行社会综合治税是近年来征管创新中的一项有益尝试，合乎税收管理规律，正得到越来越多的税务机关的重视。在这两支力量当中，应以税务机关为主　，社会力量为辅，它们构成税源管理的“两翼”，主要区别在于承担的管理对象不同。税务机关监管的是集到夯实征管基础　，　提高征管效率的目的。“重组规程、再造流程”就是根据征管的业务规程对原有的征管组织形式、人力资源配置进行适当的调整和重新组合，在充分体现规范执法和分权制约思想的基础上，最大限度地提高税收行政工作效能，为纳税人提供有效、公正、节约和快捷的税收服务“。控制过程、　服务全程”就是针对以往岗位职责不明、管理脱节、考核滞后、忽视过程控制等弊端，以岗位职责为基本点，以业务过程为着眼点，以部门协调配合为切入点，运用信息技术手段，将征管质量控制与部门、个人的考核评价统一化，从而实现对征管部门、个人和征管环节的全程监控。对策四：增强执法的透明度，实行公开、公正执法，着重解决税收征管不公的问题。第一，实行政策公开，维护纳税人的知情权，增强纳税人的自我保护意识。第二，对纳税人特别是“关系户”的税款征收、违法处罚、欠税等情况要置于广大纳税人的监督之下，实行公开办税、阳光作业，主动、积极接受对纳税人缴税、处理情况的查询，进一步完善对纳税人偷税举报的奖励制度。第三，以信息化技术为载体，实现管理的科学化和现代化。充分发挥计算机网络的作用，对未建账户实行电子定税、应用计算机实行“以票控税”。第四，加大个体、私营业户的建账管理工作。对确无建账能力的，必须做到商品（或产品）进、销、存清晰明了，确保国家税收“应收尽收”。第五，按照税收征管的内在要求完善征管体制、夯实管理基础，按照科学化、精细化管理的要求，进一步强化税源监控，加大纳税评估的力度，积极发挥纳税评估的税源监控作用。作者单位：福建省福州市地方税务局（责任编辑：王　　敏）

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