青年与社会２０１５年１月下 第３期总第５８５期 我国社区养老服务存在的问题及对策研究 林（武汉大学星 武汉４３００７２） 社会保障研究中心，湖北【摘要】２０３０年我国将迎来人口老龄化高峰，如何解决好养老问题，满足日益庞大的老年群体的养老需求已成为我国 面临的一大挑战，社区养老以其独特优势成为众多城市解决养老问题的重要途径，得到了很大发展。然而，现阶段我国的社 区养老服务仍存在许多不足，其可持续发展面临着诸多制约因素。文章主要介绍我国社区养老服务现状。分析其发展所面临 的困境、存在问题及原因，从拓宽筹资渠道，完善养老服务法律法规、加强社区养老服务制度和管理机制建设，丰富社区养 老服务项目和培养专业的养老服务人才等方面提出一些建议。 【关键词】人口老龄化；社区养老服务；制度建设；养老服务项目 “银发浪潮”正以不可阻挡之势到来。据《社会蓝皮书： ２０１４年中国社会形势分析与预测》，今年我国６０岁及以上 老年人口达到２亿人，人口老龄化步伐加快；而劳动力人口 则在波动中趋于下降，未来或出现负增长趋势。另一方面， 我国“４：２：ｌ”家庭结构日益成为社会主体，由赡养老 人引发的矛盾也日益突出，家庭养老功能弱化。在我国老龄 益保障法》、《关于在全国推进城市社区建设的意见》与《全 国城市社区建设示范活动的指导纲要》等法律规范中，缺乏 具体的实施细则。地区经济发展水平的差异以及地方对 推进社区养老服务工作的重视程度不一，导致社区养老服务 事业存在着资金投入不足，管理体系不健全，社区养老服务 的提供主体、服务标准不明确，服务质量参差不齐等问题。 （三）老年服务基础设施不健全，服务项目单一，形式 化严重，社区养老服务供需矛盾突出 随着生活水平和居民收入的不断提高，老年人不仅追求 基本的物质生活水平，更期望获得内涵丰富的精神生活。当 前许多社区都存在老年设施和服务设施短缺等问题，仅设有 老年活动中心，缺乏托老所及日间照料场所，即便社区自办 人口空巢化和高龄化这一形势严峻下，家庭养老模式和社会 养老机构无论数量还是质量都不能满足广大老年人日益增长 的多样化养老需求。社区养老服务的优势凸显：一方面，社 区基础设施相对健全，人力资源丰富，能有效降低投资成本， 另一方面，社区养老作为一种就近养老方式，使老人在熟悉 的环境下安享晚年，能最大限度的满足老年人的物质和精神 需求。然而，我国社区养老服务的运行和发展中仍存在着诸 多阻碍和问题。 我国社区养老服务的现状及存在问题 一、了托老所，但难以有效满足老年人需求，人住率低；社区养 老服务过多重视对老年人物质生活的照顾，其服务多是生活 照料和医疗保健等项目，忽视了老年人对沟通、娱乐和文化 生活等方面的精神需求。另外，许多社区虽有一些老年人娱 乐设施和健康服务设施，但提供的服务项目少，如居室保洁、 代换煤气、入户洗衣、日间照料、精神慰藉等服务大多没有； 设施单一简陋，缺乏老年医学方面的专家坐诊，难以满足医 疗急救和专业护理的需求。 （四）社区养老服务的专业水平低，老年专业护理人才 缺乏 社区养老服务，是指、非组织以及其他机构， 在老年人所属的社区建立养老服务中心，采取家庭养老为主、 社区养老为辅，上门服务为主、托老所服务为辅的方式，为 老年人提供家政服务和医疗卫生服务的养老模式；是一种照 料式的养老服务。社区养老是居家养老服务的重要支撑，具 有社区日间照料和居家养老两大功能。 我国社区养老实践始于上世纪８Ｏ年代，近些年，在经 济相对发达的大中城市发展较快，取得了较多成果。截至 ２ｏ１３年底，全国纳入社区管理的企业退休人员共５６２０万 人，比２０１１年底增加２１５９万人 占企业退休人员总数的 ７９．１％。但就全国社区养老服务的总体水平来看，发展程度 较低且发展不平衡，仍然难以满足老年人口对养老服务的迫 切需求。 我国社区养老服务存在着社区养老服务资金不足，相关 法律法规缺位，基础设施不健全、养老服务项目单一，老年 护理专业人才缺乏等突出问题。 （一）社区养老服务资金不足 方面，社区的管理和工作人员素质不高，缺乏服务 意识，社区养老机构的建设管理水平较低，而提供社区养 老服务的工作者多为下岗人员，他们没有通过专业的培训 一便上岗就职，缺乏专业的老年养老服务知识和技能，服务 不到位，服务质量得不到有效保障。另一方面，养老需求 越来越偏向于对老年人精神和心理方面的专业照顾，但是 这方面的专业人才却严重缺乏。此外，我国还未建立成熟 的养老技能培训机构和认证机构，严重制约了养老服务业 专业人才市场的发展。 二、我国社区养老服务存在问题的原因浅析 社区养老服务发展受限的原因是多方面的，既在于社区 养老服务筹资渠道单一，也由于社区养老服务缺乏多元化供 给，还包括对社区养老服务认识片面，服务人员缺少专业培 训。 我国社区养老服务的经费来源主要是财政拨款以及 社会各界的捐赠收入。基层社区承担的工作任务繁杂，经费 支出负担较重，且主要用于人员支出和社区日常事务支出， 用于社区建设支出的经费不到总经费的１０％，而用于养老方 面的资金更是少之又少。虽出台了系列鼓励民间资本投 资兴办社区养老机构的优惠，但扶持力度不足，准入门 槛较高，导致难以落实且部分民办养老机构难以为继。 （二）社区养老服务的法律法规缺位 我国关于社区养老服务的法律法规仅散见于《老年 ・（一）社区养老服务资金来源渠道狭窄是制约社区养老 发展的重要因素 随着生活水平和经济状况的不断提高，老年人的需求呈 现多元化趋势发展。从最基本的便利需求、医疗需求、家政 服务需求到法律援助需求、临终关怀需求等无一不需要大量 ２８４・２０１５．Ｖ０Ｌ．５８５．Ｎ０．０３ 的资金投入，这些都考验着社区的筹资能力。目前我国的社 区养老服务资金以财政支持为主，这种单一的筹资渠道 既无法满足发展社区养老服务事业的资金需求，还会给地方 财政带来巨大负担。其他方面的资金来源也相对匮乏， 福利彩票的公益金２００８年福利彩票的总支出超过１００亿元， 但是用于社区养老服务发展的资金只有７亿，仅占总支出 的６％。而民间资本虽然庞大，却并未得到有效的集中利用， 出台的鼓励扶持也因为种种原因未能得到落实，民 营养老机构大多面临着资金和身份的双重困境。 （二）社区养老服务多元化供给不足不利于社区养老服 务的可持续发展 依据发达国家和地区的经验，社区养老中很大一部分服 务是由志愿者来提供的，我国常年开展服务活动的志愿者不 过６０００多万人，约占全国人口的５％，只是美国的１／６，且 其中很大部分为在校学生，难以保证充足的志愿服务时间。 调查显示，为居家老人提供养老服务的志愿者多是低龄老人。 其次，非营利组织是国外养老服务的另一重要提供主体，而 我国的民间组织数量少，发育程度低，参与力度小。在美国， 每１６０人就有一个民间组织，我国则是每５０００人才有一个。 最后，社区居民间尚未形成有效的养老互助。据调查，老人 对社区的认可度较高，很大一部分身体健康且闲暇时间较多 的老人具有提供社区养老互助的意愿。因此，地方和社 区工作人员可积极引导，组织低龄老人志愿者与老年人形成 养老互助小组，充分吸纳社区的闲散人力资源。 （三）对社区养老服务认识片面化、服务人员的低教育 程度及缺乏专业培训则是制约社区养老服务专业化发展的又 一重要原因 传统观念认为，照顾老人只需满足其最基本的生活需求 即可，为老年人提供的服务项目也多限于家政、清洁和探访 等工作。服务对象则局限于独居、孤寡老人身上，辐射面狭 窄。另外，社会上对照顾老人的职业缺乏认可，了医学 护理专业及社会工作的人才参与到社区养老服务队伍中去。 社区养老服务的从业人员多由下岗职工组成，既缺乏医疗保 健、心理学等专业素养，又由于受教育程度低且年龄偏大， 理解能力和学习能力下降，难以迅速掌握养老所需技能。此 外，护理人员接受专业培训需要自己花钱报班，即便掌握了 较强的护理技能，也难以获得与之相匹配的工资待遇，极大 地阻碍了服务人员寻求专业培训的意愿。 三、完善我国社区养老服务的思考 （一）拓宽社区养老资金来源渠道，实现投资主体多元化 保障公民安享晚年是现代义不容辞的责任。当前基 层社区需要提供各个层面的社会性事务的管理和服务，大部 分社区存在入不敷出的情况，经费严重不足。地方应加 大对社区建设的支持力度，通过实施财政补贴、减免税收， 建立专项资金等保证基本的养老服务经费。同时，还应 在社会上开展敬老爱老的教育宣传活动，老年人的今天就是 我们的明天，鼓励社会团体、慈善公益机构、企事业单位和 个人参与爱心捐款捐物等公益性活动，作为养老资金的补充 来源。最后，出台切实有吸引力的优惠鼓励民间资 本参与社区养老建设运营，创办托老所等养老机构。 （二）完善社区养老服务法规，加强社区养老服务 的制度和管理机制建设 完善的法规、健全的制度设计以及科学的管理机制 是实现社区养老服务事业健康快速发展的重要保障。社区养 老服务因吸纳了居家养老和机构养老的长处而备受推崇，地 青年与社会２０１５年１月下 第３期总第５８５期 方应从满足人民的实际需求出发，站在整体布局当地经 济社会发展的战略高度上，高度重视发展社区养老服务事业， 全面提升社区养老服务的管理水平，加强社区养老服务制度 建设。地方需结合地区实际情况，探索制定配套的法规 ，设计具有可操作性的细则，推行社区养老服务的 标准化管理，包括设立统一养老服务机构的管理标准，如养 老设施的建设标准、养老护理标准、从业人员的职业水平要 求、卫生医疗服务标准以及服务效果评价标准等。此外，完 善的社区养老服务制度还包括社区养老服务监督机制、志愿 者服务制度以及服务人员奖惩制度等。 （三）加强基础设施建设，丰富社区养老服务项目 完善的社区养老服务设施和服务项目是提高社区养老服 务质量，保证老年人晚年生活质量的必要条件。地方应 科学规划社区养老服务布局，因地制宜，完善社区基础设施 建设。对于较老的社区，充分整合已有的公共服务资源包括 文化站、卫生服务站、老年大学、托老所等共同搭建社区养 老服务平台，同时，可适当将社区内的锻炼设备、社区通道 等改造为成无障碍基础设施，满足老年人出行和娱乐需求。 此外，还应建立老年人基本信息数据库，实施信息化系统管 理。通过为每位老年人建立个人电子健康档案，包括老年人 的基本信息、主要疾病和健康问题摘要、主要卫生服务记录 等内容，满足居民的自我保健和健康管理需求。 社区养老服务内容仍需拓宽。一是要搭建老年人活动交 流平台。老有所乐是衡量养老服务质量高低的一个重要标准。 社区应多组织创办适合老年人参与的文体娱乐活动，充分利 用老年活动室、社区文化站，开设各类文化班、兴趣班，鼓 励老年人参与集体活动，学习文学、书法、绘画、医疗保健、 心理等课程，丰富其精神文化生活。二是增加日常照料服务， 可成立日间巡视小组，重点看护有特殊情况的老人，不定时 提供上门服务，了解并满足老人的需求。三是强化医疗保健 服务，建立巡视门诊制度，充实社区医疗服务人员队伍，除 配备全科大夫外，还需增加足够的医护人员，定时为社区老 人提供身体健康检查及日常保健等服务。 （四）加强老年护理职业技能人才培养，打造社区养老 专业服务队伍 一是实施专业化培训。目前的社区养老服务从业人员多 来自于失业待业群体以及离退休职工，缺乏专业素养，无法 保证养老服务质量，且这一现状在短时期内难以改变，因此， 可鼓励发展养老技能培训机构，组织开办居家养老护理 员培训班，定期对从业人员进行专业化培训，鼓励其持证上 岗。二是培养和选拔护理专业人才，吸纳应届社会工作专业 和医疗护理专业毕业的大中专生，加强社区养老专业服务队 伍建设，提供服务质量。三是鼓励志愿者参与，中青年群体 是社区养老服务工作的主力军，青年志愿者的专业程度不高， 但其提供的服务能老年人带来精神上的慰藉，同时也有助于 形成尊老敬老的良好道德风尚。 参考文献 ［１］闻笛．民企投资养老需要爱心和智慧［Ｎ］．中国企业 报。２０１３（１２）． 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