控规-城乡规划法下控制性详细规划的探索与实践-以武汉为例

——以武汉为例

刘奇志　宋中英　　商　　渝

【摘要】结合城乡规划法实施后武汉在控制性详细规划的探索和规划管理实践，回顾我国控制性详细规划的发展历程，分析当前所面临的主要问题和矛盾，探索了规划分层编制和管理的创新模式，并就控制性详细规划未覆盖前该如何应对提出了阶段性过渡措施。

【关键词】　城乡规划法；控制性详细规划EXPLORATION AND PRACTICE OF REGULA-TORY DETAILED PLANNING UNDER URBAN-RURAL PLANNING ACT

LIU Qizhi; SONG Zhongying; SHANG YuABSTRACT: Combined with the regulatory detailedplanning practices and planning administration afterthe Urban-Rural Planning Act was implemented inWuhan, this paper reviews the development of regu-latory detailed planning in China, analyzes the cur-rent problems and conflicts, examines the hierarchicalplan-making system and innovative administrationpattern, and provides transitional measures beforethe plan covers all construction land.

KEYWORDS: Urban-Rural Planning Act; regulatorydetailed planning

控制性详细规划（以下简称：控规）历经２０余年的磨炼终成正果，２００８年１月１日正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）赋予了控规前所未有的法律地位，其不再只是规划管理的技术手段而成为了规划管理必须严格执行的法律依据，这无疑对控规的编制与管理都提出了更快、更高的要求：控规成果不仅要快速、全面覆盖，适应我国当前城市快速发展的要求，而且还必须布局合理、控制适当、审批合法，经得起历史的考验。

为适应这一新的变化与更高的要求，全国各

地城市都在《城乡规划法》颁布实施之后进行了积极、努力的探索，武汉结合自身的实际也摸索了一条自己的路。本文结合武汉在控规分层编制和管理的模式创新、保障、技术支撑和控制方式、成果内容及审批、调整程序的探索以及控规暂未覆盖前应对的阶段性过渡措施，并提出下阶段有待深化研究的一些问题，与全国共行交流和探讨。

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城乡规划法下控制性详细规划的探索与实践刘奇志　宋中英商渝　　　　１　　控规发展历程回顾

控制性详细规划是“洋为中用”的规划内容，源于１９８０年代中期我国城市土地使用制度的改革，由于其能成为控制和引导城市土地开发最直接的工具，为推进我国城市规划建设的规范化管理起到一定的作用，于是自１９９１年建设部颁布《城市规划编制办法》，明确了控规在城市规划编制体系中的作用之后，控规在全国范围内迅速普及，发展至今，基本经历了３个发展阶段。

【文章编号】１００２－１３２９（２００９）０８－００６３－０７

１．１　　技术拓展阶段

１９８０年代中期，随着我国逐步由长期所实行的单一计划经济管理模式向计划经济与市场经济并行的管理模式的转化，城市土地的社会价值逐渐为国人所认识，为适应城市土地有偿使用制度的试行，规划学术界及管理部门不约而同地开始了控规的尝试，在早期简单学习、借鉴美国“区划法”中容积率等概念的基础上，规划控制内容不断拓展、丰富和完善，直至形成了包括确定用地性质、居住人口、容积率和高度控制、配套设施、绿地率、建筑限高、建筑退线、禁止开口路段、配建车位、建筑形式、体量、风格要求等众多规划控制要素，形成真正具有中国特色的控制性详细规划的编制框架。这一探索及时弥补了过去在计划经济时代只有总体规划宏观控制和修建性详细规划微观控制中的不足，将过去或以城市

【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】Ａ【作者简介】

刘奇志（１９６４－），男，武汉市规划局副，中国城市规划学会学术工作委员会副主任，教授级高级规划师。

宋中英（１９７４－），女，武汉市城市规划设计研究院副总规划师，高级规划师。商　　渝（１９７７－），男，武汉市城市规划设计研究院主任工程师，规划师。【修改日期】２００９－０７－１４

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总体规划宏观指导管理建设用地性质或以修建性详细规划为核心直接设计和管理城市空间具体形象的两种极端式规划管理方式，转向以控规为核心对建设用地实施综合性控制管理，从而使控规逐步成为了城市规划管理中有效的技术手段。

施《城乡规划法》的近２０年规划实践中，控规在城市建设和规划管理中的地位和作用越来越显著。为此，《城乡规划法》将控规内容正式写入，其主要涉及控规的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等方面的９项具体规定，充分反映控规在市场经济下对城市土地资产宏观作用，也赋予控规前所未有的法律地位，对控规编制、审批、修改和执行提出了更高、更明确的要求。归纳起来主要有４个方面：一是明确了控规是总体规划和修建性详细规划之间的重要中间环节；二是提出了控规应“上位审核、公众监督、严控修改”的高标准要求；三是强调了控规是土地使用和城乡建设的基本依据；四是确定了对控规操作失误及失职的处分标准②。

１．２　　法定图则阶段

进入１９９０年代中后期，随着我国法制化建设的不断深入，人们逐渐认识到，尽管控制性详细规划为规划管理提供了行之有效的技术手段，但却缺乏强有力的法律支撑，难以适应日益复杂、规范化和法制化的社会发展需要。于是，以深圳为代表的不少城市在借鉴“法定图则”体系的基础上，先后对我国控制性详细规划的编制和管理进行变革和创新，一方面出台地方性控规编制、审批、调整的程序和管理办法，从规定和程序上维护控规的法律地位和效力；另一方面为能既满足控规的程序法制化又确保市场的

2009年　第33卷　第8期VOL.33 NO.8 AUG.2009３　《城乡规划法》下控规面临的主要挑战３．１　　如何解决整体和局部的关系

控规作为总体规划和修建性详细规划的中间环节，如何能有效落实总体规划战略性、全局性设想，确保城市重要公共设施，优化局部控制，是控规编制工作需要解决的核心问题之一。对于一些中小城市（５０ｋｍ２以下），在总规的指导下可以直接编制控规，但对于大城市因规划范围落差较大，难以操作。

如武汉市在１９９９年正式批复《武汉市城市总体规划（１９９６－２０２０）》（即：９９版规划）后，就按照总规所确定的“核心区－中心区片－综合组团”结构，组织了以７个中心城区③为主的控规编制工作，将２４３ｋｍ２划分为９０个控规单元，按照“控规片－街坊－地块”三级模式控制，每个控规片规模约３ｋｍ２。此轮控规采用“总体＋专项”的编制模式，历时３年编制完成，为规范建设项目审批手续及时提供了强有力的技术支撑．但因控规与总规之间的规模落差太大，编制过程中缺少中观层次的规划过渡及指导，同时按照当时控规编制要求和深度，控规单片的规模过大，无法同步编制完成，存在公共设施控制缺失或失衡、建设指标分配不尽合理等问题。

因此，需要从规划体系构建上，依靠地域划分体系，将各类控制要素在空间上集合和分解，层层落实。一方面需要构建总体规划－分区规划－控规，明确各级规划对下层级规划基本单元核心管控要求，如人口、公共服务、绿化、综合交通和市政等；另一方面需要相关专项跟踪配合，统一协调，才能确保各项指标落实，解决好整体和局部关系。

灵活性，控规在控制指标上形成了刚性指标和弹性指标两级控制体系，以“法定图则”为核心的控制性详细规划成为这一时期的代表作。控规的这些变革与创新对促进我国城市规划与管理的法制化建设确实在一定时期起到十分积极的推进作用，但却难以应对我国当前高速发展所带来的城市建设与投资的不确定性，从而使得大量的控规成果或长期难以审批或刚审批即修改，控规的综合能力无法发挥、更难以达到规划控制管理的预期效果。

城市规划　CITY PLANNING REVIEW１．３　　面向管理阶段

进入本世纪以后，控制性详细规划的编制技术日趋成熟、控制的内容更加全面甚至是过度，使得人们开展从控规的编制转向了控规的应用、规划的管理，重新认识控规的目的与作用，规划界在早期片面重视控规技术性完善的基础上，更加关注和强规的法制性和公共性。为此，各地开始尝试将控规核心控制要素从全方位控制向控制公共资源转变，尝试核心控制与公众利益有

①

关的“五线“和公服设施，如南京的“６２１１”；

控制深度也由微观的地块控制转向强调区域性和通则性的规划控制，如北京新城街区控规和广州的规划管理单元控制等；规划成果逐渐由技术文件向管理文件转化，从而面向管理、服务建设、适应城市快速发展需要。

２　　城乡规划法就控规所提出的新要求

从１９９０年实施《城市规划法》到２００８年实

３．２　　如何迅速实现控规全覆盖

《城乡规划法》确定了控规是土地使用的直接依据，必须在短时间内实现规划区内控规的全覆盖，内容包括：（１）全面落实对上位规划及相应专项规划等控制要素；（２）详尽的现状调查，兼顾了公众、土地权属单位等各方利益，体现规划方案的公平性；（３）控制指标的准确性和合理性。

笔者认为无论对大城市还是中小城市，都需要在控规中设置两个规划层次，即控规编制单元和控规管理单元。这样不仅可以从编制范围上有效衔接，而且将控规“从上而下”和“从下而上”的两个层次分开，有利于“从上而下”编制时，一定范围内同步开展控规编制，更好协调上位规划的相关管控要求和解决城市的系统问题，易于牢牢控制住城市的核心公共资源，并迅速实现控规的全覆盖（图１）。同时，在编制规程中全面梳理现状地籍、批租划拨，以及经法定程序批复规划，建立规划管理“一张图”系统，也是提高控规编制工作效率的有效辅助手段。

内容；单个地块的容积率，可以在保障“单元”建筑总量的基础上，按程序进行适当转移，可纳入指导性控制内容。

此外，在控规的规划管理实践中，实际用地出让的地块往往对原规划方案有一定的突破，如用地边界，用地在适度范围内平移等，这需要从控制方式上如实线、虚线、指标等方面进行尝试。

３．４　　在控规没有完全覆盖的过渡时期，如

何应对规划的审批

无论控规采用何种方式编制实现全覆盖，都会或长或短的有一定的控规空白时期，在这个空白期，为应对项目的审批必须有相应过渡措施，如适时启动局部控规的编制，这些局部控规适宜编制多大范围，采用什么样的技术标准，如何与在编的控规衔接，都是实际操作中需要面临和解决的问题。

　　　　３．５　　如何将技术文件转化为法制文件和

公示文件

法制文件具有目标性、确定性和通则性，而控规目前的许多的控制内容带有过程性，这需要对刚性和弹性的控制内容适度区分成具有法定约束力和技术性指导性的不同文件。对具有法定约束力的文件应制定严格调整程序，控制内容让社会监督，技术性文件可作为内部图则进行约束，但也应有相应管理规定。

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城乡规划法下控制性详细规划的探索与实践刘奇志　宋中英商渝３．３　　如何处理刚性和弹性关系

“高位审批”、“严控修改”，使控规的编制和调整的周期变长，为减少行政审批成本，已有较多城市不约而同尝试对控规控制内容分成强制性和指导性两部分，采用不同的成果形式，赋予不同的管理审批程序；或者采用“单元”控制替代地块控制等。

在控规的实际调整中，“调整用地性质”和“提高容积率”是最常见也是最核心的问题，解决好刚性和弹性关系，就需要从用地性质（定性）和开发强度（定量）角度，控制城市公共利益，既保障城市公共资源的刚性控制，又确保规划管理的适度弹性。

关于用地性质的控制，在控规众多的控制要素中，城市公共资源公益性公共服务设施和城市的红、黄、蓝、绿、紫等五线是核心控制内容，是城市公共安全和基础，必须确保的，用地性质控制深度应到小类。其他的用地性质分两个层次控制，以编制“单元”为单位，其主导性质纳入强制性控制内容，每个地块的用地性质控制纳入指导性控制内容，并采用用地非兼容性给予适度空间。

关于开发强度的控制，开发强度的核心指标是容积率。就城市而言，其一定时期的人口规模和对应的建设总量需要引导和控制，那么按照人口合理分布要求，对用地建设强度实行分区管理，控制各分区内各类用地的建筑容量和容积率，是保障城市良性运行的根本，保证编制“单元”内各类用地总建筑量，就成为强制性的控制

４　　武汉的实践４．１　　走过的控规历程

武汉在控规的编制阶段也先后经历了４个时期，一是在１９９０年代初期前后，以开发区为主的控规，其在农用地变为城市建设用地中，在分地块出让中发挥了重要作用；二是１９９９年前后２～

图１　武汉市控规编制规划体系关系

Fig.1 Hierarchical planning system of Wuhan

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３年的时间实现主城控规的全覆盖，直观上为规划管理找到依据，但控制内容频繁突破，以至该控规始终未正式审批；三是２００２年开始依据近期发展计划、土地供应计划和城市重要地段发展要求，编制了法定图则，以水果湖控规为代表；四是２００８年前后，结合新法要求，尝试地提出了“以控规导则和控规细则为主导、局部控规相补充”的控规编制体系，并将成果内容纳入规划管理“一张图”，目前已经实现主城６７８ｋｍ２控规导则的全覆盖和局部地区控规细则覆盖。

４．２　　新法下的控规具体实践

４．２．１　　技术支撑和保障

为确保控规编制的时效性、系统性、法制性和可操作性，按照“程序规范、规程指导、试点先行、确保质量、开门规划”的工作思路，加强编制单位与各相关单位全过程合作（图２）；在编制前期一方面制定了６项技术规范和标准，编制了６项专项规划（图３）；另一方面在武汉主城范围６７８ｋｍ２内，按照总体规划的结构完成１９个综合分区的分区规划指引（图４），随后各个综合分区的分区规划编制过程中，将相关管控要求分解到８８个控规编制单元。同时同步推进的强度、高度、绿地、中小学等专项规划也在互动编制过程中，将相关管控要求，分解到８８个控规编制单元。４．２．２　　各阶段控制关系、控制目标和控制内容

武汉市控规按照“分层、分级控制”的方式，形成控规导则和控规细则控制体系（图５）。控规未完全覆盖前，根据项目需求，提出适时编制了

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2009年　第33卷　第8期VOL.33 NO.8 AUG.2009局部控规为补充的过渡方案，局部控规按照程序审批后，纳入规划管理“一张图”（表１）。４．２．３　　控制方式

为满足规划管理的弹性需求，提出了实线控制、虚线控制、指标控制和点位控制等４种控制方式。其中实线控制的用地地块的位置、边界形状、建设规模、设施要求均不得作出更改；虚线控制的用地，对地块的位置、规模及设施要求不得作

图３　武汉市控规前期研究体系关系

Fig.3 Preliminary studies of regulatory detailed planning in Wuhan

城市规划　CITY PLANNING REVIEW出更改，但其边界形状可根据具体方案略作调整；点位控制制的用地，在确保设施规模的前提下，可

图２　武汉市控规工作框架关系

Fig.2 Administration of regulatory detailed planning among departments of Wuhan Planning Bureau

结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设；指标控制主要是指标控制的设施，其控制形式以指标的予以确定，是下位规划编制的重要依据。４．２．４　　成果形式

控规成果包括法定文件和指导文件（图７、图８）。法定文件是刚性内容，是对城市规划实施进行监督检查的基本依据，必须予以公示，并报市批准。主要包括“五线”和公共服务设施的控制，并且各项设施分解到控规管理单元；指导文件是弹性内容，是下位规划编制或规划管理指导依据，必须报城市规划主管部门批准。主要包括对各类用地的控制，以及强度和高度的控制内容。４．２．５　　审批和调整

为保障控规实施，制定了《武汉市控制性详细规划编制审批调整管理规定（试行）》主要包括控规的编制、审批、修编、调整和更正等程序内容。（１）中心城区、开发区的控规，由市城乡行政主管部门组织编制或由市城乡规划主管部门会同开发区管委会组织编制；区所在地镇（街），都市发展区其他地区和都市发展区以外重点地区的控规，由区组织编制；都市发展区范围以外的其他地区的控规，由镇（街）组织编制；（２）控规的成果文件均由市审批，其中法定文件对社会公布，接受公众监督；（３）控规的修编，应当由原组织编制机关提出申请，经原批准机关同意，方可组织修编；（４）建立分类分级调整制度，对法定文件的调整，报原审批部门批准实施；对指导文件的调整，经规划

咨询的研究论证后，由规划行政主管部门技术委员会集体审议批准；因基础数据（包括地形图、地籍图、土地使用证、红线图等）不准确、缺失或笔误等原因需要控规调整的，由规划行政主管部门技术委员会同意后调整。这样，既保证了城市核心要素的强制性控制，又适应了快速城市进程中规划的弹性需求。

４．３　　有待深化研究的问题

由于规划管理的复杂性，目前工作仅是初步

图４　武汉市控规分区划片

Fig.4 19 areas of Wuhan for the administration of regulatory detailed plan

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城乡规划法下控制性详细规划的探索与实践刘奇志　宋中英商渝图５　武汉市控规控制体系和控制内容

Fig.5 Regulatory system and contents of regulatory detailed plan in Wuhan

武汉市城市规划设计研究院３０周年院庆专版

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表１　控规导则和控规细则的控制内容和深度

Tab.1 Regulatory contents and depth of regulatory detailed plan guideline and specification

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2009年　第33卷　第8期VOL.33 NO.8 AUG.2009城市规划　CITY PLANNING REVIEW图６　武汉市主城区Ａ０２０２编制单元控制性详细规划导则（法定文件）

Fig.6 Guideline of A0202 unit in regulatory detailed plan (statutory document)

　　　　图７　武汉市主城区Ａ０２０２编制单元控制性详细规划导则（指导文件）Fig.7 Guideline of A0202 unit in regulatory detailed plan (directive document)

探索，编制中还存在一些问题：（１）城市非建区和即是公益性公共设施和市政设施两种用地；风景区的分类标准和控制要求尚未涉及；（２）控“１”即高度分区及控制；“１”即特色意图区规导则和控规细则的强制性内容，仍存在近远期划定和主要控制要素。

的时效性等问题；例如对控制的道路绿化带内的②详细内容见《城乡规划法》第十九、二十、二十

单位，需要局部改扩建，但因强制内容的控制，无一、二十六、三十七、三十九、四十八、六十条。法报批，控规细则在保障强制性内容前提下，如③武汉７个中心城区主要包括“江岸区、江汉区、

何保留一定的空间弹性等；（３）在一定单元内容硚口区、汉阳区、武昌区、洪山区和青山区。积率的转移，除保障总量开发的基础上，如何规避先开发利益最大化，确保公益设施能实施等。参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ）还有审批管理中如何对待公示意见等，仍需进一１中华人民共和国城乡规划法［Ｚ］．２００７．步的深入探讨。

２

夏南凯，田宝江，王耀武．控制性详细规划［Ｍ］．上海：同济大学出版社，２００５．注释（Ｎｏｔｅｓ）

３

武汉市规划局．武汉市控制性详细规划技术规①南京市规划局提出的以“６２１１”为核心的控

程［Ｚ］．２００８．

制内容，“６”即是道路红线、绿化绿线、文４

周岚，叶斌，徐明尧．探索面向管理的控制性详物紫线、河道兰线、高压黑线和轨道橙线；“２”

细规划制度架构［Ｊ］．城市规划，２００７（，３）．

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