２０１２年６月 延边大学学报（社会科学版） Ｊｕｎ．２０１２ 第４５卷第３期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｙａｎｂｉａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） Ｖｏ１．４５ Ｎｏ．３ 中国合作型社会管理的路径选择 ——以政府与非政府组织的合作共治为视角 伏 威 （吉林大学行政学院政治学理论专业，吉林长春１３００１２；延边大学人文社会科学学院政治系，吉林延吉１３３００２） 摘 要：改革开放３Ｏ年，中国的非政府组织蓬勃发展，随着改革的深化，政府逐渐显示出对非政府组织的资源 依赖及合作意愿，政府与非政府组织在社会管理领域的合作机制初步形成。然而现阶段政府与非政府之间的关系 是非政府组织从属于政府的非均衡性形式合作，原因在于非政府组织的自主性缺失。因此，在中国政府主导的政治 生态下，有必要创新政府理念、制度及社会文化，强化政府对非政府组织的支持、培育、引导，发展非政府组织的独立 性和自主性，实现政府与非政府组织双重主导的合作型社会管理体制与格局。 关键词：政府；非政府组织；合作型社会管理；路径选择 中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—３３１１（２０１２）０３—００７３—０７ 收稿日期：２０１２—０４—１７ 作者简介：伏威（１９８２一），女，吉林延吉人，吉林大学行政学院政治学理论专业，在读博士；延边大学人文社会科 学学院政治系讲师。 社会是在经济领域、政治领域、文化领域之外， 具体指政治权力集中，社会管理权由体制内向体制 人们自主结合而形成的生活共同体。社会管理的直 外分权；外延指政府组织和非政府组织，各自基于平 接目标是协调人与人之间的利益关系，化解社会矛 等的身份，在目标一致、相互信任、资源与功能互补 盾以实现社会秩序的有序发展。传统的社会秩序是 的条件下形成的组织互动方式。所谓中国合作型社 一种“统治的秩序”，其实质是以国家的政治权力实 会管理，指中国社会领域公共管理的模式创新，即中 现社会整合的目的。政府因其权力和组织优势，虽 国社会管理中政府与非政府组织合作关系的形成和 然在社会管理中发挥着主导作用，但非政府组织① 实现。合作型社会管理是践行科学发展观在社会管 凭借其独特的功能优势逐渐成为现代社会管理中除 理领域的具体表现，是基于中国现实社会生态而作 政府之外的另一个重要的主体。现代社会管理的核 出的前瞻性抉择，是实现社会和谐理想路径的选择。 心是如何在维护社会权利的前提下实现对社会的有 一、合作型社会管理的构成要件 效控制。在社会管理领域中展开合作，意味着突破 一般意义上组织间的合作取决于组织的合作意 政府作为社会发展的唯一责任主体，重视非政府组 愿与组织能力两个维度。首先，合作始于意愿。合 织在完善社会管理中的作用，建立政府与非政府组 作意愿是指组织对于合作的愿望和态度。组织的合 织作为相互独立管理主体的伙伴关系。合作型社会 作意愿源于需求，合作的潜在主体为了实现组织目 管理以实现社会权利为其价值归宿，在政府与社会 标而需要某种资源，但它自身不具备或者所拥有的 组织的合作共治过程中，社会通过组织化的方式参 该类资源无法满足现实需求，而对方恰恰拥有相对 与社会管理，与政府在平等互动、协商的基础上，提 丰富的此类资源。正是由于潜在的合作组织需要获 供社会服务以增进社会福利，从而推动个人和社会 取对方的资源，并意识到双方需求的集合点即利益 有序而和谐的发展。 交叉点，才能够引发双方合作的意愿。因此，在任何 合作型社会管理，其内在属性表现为权力分散， 合作关系中，双方组织基于需求而形成的合作意愿 ７３ 是建立合作关系的前提。其次，合作要求主体具有 合作需要的组织能力。就本质而言，组织可看做是 一存在。因为基于志愿的私人捐款不足及不稳定等问 题使得非政府组织的资源需求往往大于志愿供给。 政府是社会发展的主导力量，掌握着重要的社会资 源，与政府对抗或完全独立的行动是没有出路的，相 反，与政府合作意味着非政府组织能够从政府中获 个能力的体系，体现了能力的集合。组织能力来 自于组织对其拥有的知识、技能及经历的积累和整 合，能力决定了组织的竞争优势以及绩效，最终能够 决定组织发展的广度和深度。组织能力在不同类型 的组织中呈现出异质的分布，它是不同类型组织间 合作的重要原因。潜在的合作组织间各自组织能力 的形成是二者合作的组织基础。合作型社会管理的 目的是实现政府与非政府组织资源与能力的整合， 得支持其发展的各种资源。因此，在社会安全、社会 服务、社会危机管理、社会政策等社会管理领域非政 府组织一般都要积极地谋求与政府的合作。萨拉蒙 通过对当今世界上收集到完整经验数据的８个国家 （美国、英国、法国、德国、意大利、瑞士、匈牙利和日 本）的调查发现，在这八个国家中，私人捐赠占全部 其构成取决于政府的合作意愿与组织能力，非政府 组织的合作意愿与组织能力四个要件。 政府的合作意愿来自于政府社会管理失灵以及 政府对公共秩序、政府合法性的需求。一般情况下 政府具有强大的社会资源动员能力，能够满足普遍 性的社会需求，但是随着现代化、市场化和全球化时 代的到来，社会结构变迁，社会利益分化，社会需求 增加，当政府不能满足社会对公共物品的大量且多 收入的平均比例仅有１０ ，而有４１ 来自政府，平 均来说政府对它的支持是私人捐赠的四倍多。 ］ 非政府组织的组织能力是一个全面的综合能 力，既包括管理、筹款、评估、营销等静态能力，又包 括组织的创新、扩张、可持续发展等动态能力。由于 非政府组织以政府的经费和社会捐款作为其项目运 行的资源，充裕的资金来源能够提升非政府组织的 综合能力，创造快捷、高质量的服务和良好的信誉， 因此使非政府组织成为继市场和政府之后的第三个 资源配置主体。非政府组织在社会服务和管理上的 独有优势主要括为五个方面：第一是创新优势；第二 是贴近基层的优势；第三是灵活优势；第四是低成本 元化的需求时，公共物品的供给便存在缺口，导致社 会矛盾加剧并呈现累积性爆发的趋势，从而威胁到 公共秩序的稳定并降低了政府的合法性权威。当政 府的社会发展面临着严峻挑战时，政府需要非政府 组织在社会管理领域发挥其功能优势，作为政府的 合作伙伴而存在。 政府的组织能力是建立在公共权力和公共财政 资源基础上的。政府是一种特殊的公共组织形态， 它是一个以维护和实现公共利益为目的取向，拥有 优势；第五是社会资本优势。基于这五种优势，非政 府组织能够满足社会公众普遍需要以及弥补政府对 新的社会需求反应迟钝的弊端，在社会管理中显示 出强大的生命力。 二、中国语境下合作型社会管理的形成 “路径依赖”原是用来描述技术演变过程中的自 我强化特征，道格拉斯・诺斯将这种自我积累和增 强的技术演变特性扩展到制度变迁中，从而提出制 法定的公共权力，利用公共资源承担公共责任的政 治组织。公共权力的本质是一种强制性的力量，它 来源于社会的共同需要，是全体社会成员共同意志 的集中表现，能够对全体社会成员具有普遍的约束 力。政府通过行使公共权力维持社会秩序，处理公 共事务，提供公共产品和服务。此外，政府依托其完 度变迁的路径依赖理论，强调历史因素在制度变迁 中的作用。当社会发展到一定阶段，结构主体的策 善的公共税收体系与举债机制，积累了其他社会组 织和个人无法比拟的公共资源，ｌ１ 以满足民众对各 略和行为会受到原有制度、文化、传统的影响，中国 的制度变迁和社会转型在很大程度上也体现出路径 依赖的特征。 中国社会深受传统政治观和权力结构的影响。 种公共服务的需求和政府自身机构的运转。相对于 其他组织（营利组织和非政府组织），政府具有天然 的组织优势，显示出强大的组织能力。 “大一统”的集权政治观赋予政治权力空前的影响力， 使传统中国成为经济、政治、文化交叠重合的社会。 “领域合一”的特点造成权力至上的价值理念，权力级 别的层级结构充斥着社会各个方面，Ｌ３ 权力运作方式 体现为自上而下，逐级控制。纵向的权力结构在数千 年的封建集权体制下形成，并在多次的治乱更迭中逐 渐固化，实现了对社会资源和社会各领域的严密控 非政府组织根源于社会并依靠志愿机制服务于 社会，组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性体 现了非政府组织的组织优势，使其明显不同于依靠 公共资源与权力资源运行的政府机构，做政府做不 好或没有做的事是非政府组织的发展空间定位。但 是现实中非政府组织受到政府大量资助的现象普遍 ７４ 制。“一元”政治观和自上而下的权力结构已不仅仅 变的一项基本任务就是把原来政府承担的、原本属 是一种实然状态，它们已经成为一种理念长期影响着 整个民族的思维和中国的政治发展。 于非政府组织承担的一部分社会职能转移给社会， 这就为社团组织的发展提供了很大的社会需求和相 应的资源。｜５ 政府职能转变、公共管理社会化以及民 主政治中非政府组织的政策参与均表明了中国政府 新中国成立后，中国建立了总体性社会体制。 尽管总体性社会体制承担了应对政治解体和社会解 组的历史使命，然而总体性社会体制一方面体现了 中国传统集权政治体制的惯性和自我强化，另一方 面新中国初始制度的选择将刺激和影响着中国政治 与非政府组织在社会管理领域的合作意愿。 非政府组织的组织能力是形成和展开合作的组 织前提。中国非政府组织产生于全能国家对计划经 济体制失灵的反应，是集权体制松动和经济体制改 现代化的方向和路径选择。总体性社会是一种社会 高度一体化、整个社会生活几乎完全依靠国家机器 驱动的社会。［４ 其特征表现为在高度集权的政治体 制下，全能政府垄断一切政治权力和重要资源，通过 行政手段实现政治中心、经济中心和意识形态中心 的高度重叠，社会被高度政治化，社会组织没有任何 发育的空间和赖以生存的条件。国家与社会的关系 呈现出强国家一弱社会的模式。改革开放后，总体 性结构被打破，中国进入了“后总体性社会”。尽管 集权政治体制松动，国家与社会的关系不再是国家 对社会的全面侵入与控制，权力分散成为一种趋势， 但是，后总体性社会更多呈现为一种旧有机制与新 机制混合的双重性特征，表现为社会仍在国家的控 制下，国家与社会以新的方式相互依赖，自上而下的 权力运作方式仍占据主导地位。虽然一个相对独立 的公民社会正在发育和成长，社会力量在不断增强， 但是由于政府对强制性权力与公共资源的垄断，相 对于社会处于绝对的优势地位，社会发展仍取决于 政府制度变迁与创新的能力与意愿。由此可见，在 走向现代化的时代背景下，由于深受总体性社会集 权体制的影响，转型社会中的中国是一个政府主导 型的国家。在政府主导型的国家中，政府可以通过 规则制定决定非政府组织的生存空间和发展边界， 因此决定了中国政府相对于非政府组织的绝对优势 地位，中国合作型社会管理的形成取决于四个构成 要件②中的两个核心要件，即政府的合作意愿以及 非政府组织的组织能力。 政府的合作意愿为政府与非政府组织能够展开 持续合作提供了动力支持。中国处于社会转型期， 政府在提供社会服务、协调社会关系、规范社会行 为、化解社会矛盾、促进社会公正、保持社会稳定等 方面面临巨大的风险与压力，单凭政府自身能力又 无力解决，基于资源需求与合法性的思考，国家易于 选择面向社会与非政府组织合作。中国政府在２Ｏ 世纪９Ｏ年代确立了“小政府、大社会”的政府机构改 革和职能转变的基本目标。政府机构改革和职能转 革的产物。中国改革开放的实质是一种市场取向经 济体制的突破性改革，市场的发育需要政府改革资 源配置制度，逐步退出属于市场和社会的空间。因 此，改革的第一步就是扭转国家对社会的全面控制， 具体表现为国家开始收缩权力，由无限权力转化为 有限权力，政治资源由“累积一集中式”散布向“弥 散——辐射”式散布，释放出市场发育所需要的“自 由流动资源”和“自由活动空间”，市场成为配置资 源的基础性力量和提供机会的独立空间。改革进入 到市场化过程中，市场关系和产权的重新确定促使 社会不断分化，所有制主体由一元到多元，利益格局 多元化，新的利益主体开始重构其社会角色并会产 生组织化需求。随着国家控制力的降低，在市场这 个相对独立的活动空间内，经济主体的自主参与权 增强了人们的独立性，培育了人们积极的参与意识。 市场经济带来的社会经济的繁荣为非政府组织的发 展提供了相对充裕的社会财富。随着人们受教育机 会的增多，中产阶级崛起成为非政府组织的主体力 量，自愿精神的觉醒使人们愿意利用时间、金钱及各 种现代通信技术参与到非政府组织中，各种专业人 士的加入提升了非政府组织的行为能力。对于目前 仍处于现代化进程中的中国而言，市场经济成分不 仅没有哈贝马斯意义上的对公共领域的消解因素， 相反却是推动、促进其成长的积极因素。ｌ５ 改革开放３Ｏ年来，中国非政府组织的发展表现 出数量上增长迅速和形式上多元化两个特征。在 １９７８年，全国大概只有ｉ００家全国性的社会组织， 到２００３年底，增长至１ ７３６家。同一时期，各地方 的社会组织从６ ０００家增加到１４２ １２１家，私营的非 政府组织，在改革开放前并不存在，而到２００３年底， 已达到１２４ ４９１家。［６ 到２００９年底，全国共有 ４３１ ０６９家社会组织、１９０ ４７９家私营非企业组织以 及１ ８４３家基金会。ｌ７ 许多学者指出，实际存在的非 政府组织比这些数字多得多。非政府组织不仅在数 量上呈现稳步增长的趋势，而且在形式上渐趋多元 ７５ 化。中国政府于２００６年依据中国民间组织的活动 领域，将社会团体、民办非企业单位和基金会划分为 １４个类别。分别是科学与研究、生态环境、卫生、社 会服务、文化、教育、法律、体育、工商业服务、宗教、 农业及农村发展、职业及从业人员、国际及涉外组 买会使非政府组织为争取生存资源而提高收费标准， 从而因背离组织宗旨而阻碍其功能优势的发挥。在 公共危机的应对中，政府与非政府组织彼此缺乏信 任、衔接和互动。政府过度占位，全过程“划桨”，非政 府组织时常处于边缘地位。在公共政策制定过程中， 缺乏有效的沟通渠道和对话平台，一方面非政府组织 织、其他１４个类别。 ２Ｏ世纪末，随着改革的深化，政府逐渐显示出 难以有效介入政策制定中，无法实现信息共享，根植 于公民社会的非政府组织无法发挥维护社会公共安 全的能动作用；另一方面，作为社会的主体，非政府组 对非政府组织的资源依赖，从中央到地方先后相继 出台鼓励和支持非政府组织参与公共服务的政策， 设立专项资金为非政府组织的发展提供政策和经济 支持。２００６年，财政部、国家发改委、卫生部联合下 发了《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，指 导政府购买城市社区公共卫生服务试点。近年来， 地方政府向民间组织购买公共服务的探索不断增 织无法对政府形成有效地约束和监督，降低了非政府 组织的民主监督实效。 中国的非营利组织与政府之间，正用一种精巧 而超乎寻常的方式互动着。Ｌ９］目前，中国政府与非政 府组织之间是一种非均衡关系，意味着现阶段政府 多，购买服务的领域已涉及行业性服务与管理、社区 服务与管理、社会安全与管理等诸多方面，多元化非 政府组织的基本社会功能得以有效发挥。在政府的 与非政府组织在社会领域的互动是一种尴尬的依附 性合作或形式合作，是合作型社会管理的初级阶段， 其实质是非政府组织对政府的协作。在合作的高级 阶段中，合作互动关系是政府与非政府组织以“共同 的目标”而非“天然的垄断”为合作基础，¨ｌ妇双方作 为平等、独立的主体具有自我决定、调节与活动的能 力，在均衡互动中共享社会管理的职能，通过各自组 织功能优势的发挥，提升社会领域公共管理与服务 制度与资金支持下，非政府组织的人力资源结构渐 趋合理，筹集善款的能力逐步提升，活动能力增强并 更大范围地参与到社会建设中。２００３年的ＳＡＲＳ 和２００８年的５．１２汶川Ｉ大地震，显示了非政府组织 反应迅速、深入社会基层、社会动员、社会协调、提供 专业化服务等方面的功能优势。此外，在环境保护、 的效能。以政府与非政府组织共同主导为旨归的合 作是未来中国合作型社会管理的发展方向。 萨拉蒙认为，政府与非政府组织之间最为理想 的关系应该是第三部门在得到政府足够的法律和财 政支持的同时又能够保持相当的独立性和自主 权。 ］亦即非政府组织的自治是形成政府与非政府 组织合作关系的最重要因素。西方学者认为，衡量 一北京奥运会、突发群体性事件治理等方面，非政府组 织均发挥了积极作用，并显示出了巨大的潜力。 三、中国走向合作型社会管理的困境及其原因 非政府组织在政府的规制下运作，整合来自政 府、社会及国外的各种资源，在社会领域中发挥着各 项功能。来自政府多元化的支持为非政府组织的发 展及双方的互动开拓了合作共治社会的广阔空间， 但我们也应看到政府与非政府组织在互动中面临着 诸多问题。 个非政府组织是否自治，主要有七种要素指标：第 ，一明确的自主意识；第二，汲取分散资金支持的能 力；第三，取得社会信任的能力；第四，专业技术能 力；第五，科学管理能力；第六，愿景规划能力；第七， 各国非政府组织都不同程度地面临资金短缺问 题，此问题对于社会自主性发展相对落后的中国而言 影响政策的能力。只有非政府组织的组织能力获得 较大程度的发展和提升，拥有相当程度的独立性和 尤其严重，有相当一部分非政府组织面临财务危机。 在中国非政府组织发展的初级阶段，政府对非政府组 织的资金支持有利于非政府组织的正常运转及其社 自主权，才能通过提供高质量、个性化的服务来满足 多层次的社会需求，取得社会的信任，并汲取组织发 展的社会资源，才能够满足政府的资源需求，有效地 承接政府转移的公共职能，并获得政府的财政支持， 会服务能力的提升。然而，目前政府的资金支持形式 单一，以政府提供资金、非政府组织提供服务的合作 方式在数量、规模、领域上都有限；在现有社会服务的 才能够代表更多的利益相关成员，将组织化的利益 传输至政府的政策，改善其成员的生活境况，并增强 其社会合法性。因此，非政府组织的自主性是实现 政府与非政府组织合作关系以及取得政府与非政府 组织社会利益共赢的前提。通过提升非政府组织的 购买中，资金拨付不规范、随意性强。政府利用职权 低成本购买服务，并准许非政府组织进入营利领域垄 断经营，此种方式虽然能够弥补公共服务成本不足但 却干扰了正常的市场秩序，［ 更为重要的是低成本购 ７６ 组织能力实现自治化，是迈向合作型社会管理的路 径选择。 有人事高层管理人员的权力；（４）社团经费来源主要 依靠政府；（５）业务主管单位拥有社团的日常决策 权；（６）社团的运行方式以行政化为主；（７）推动社团 发展的动力主要来自政府；（８）行政化的社团监督机 现阶段政府与非政府组织的互动关系表现为政 府处于强势地位，而非政府组织处于被动的从属地 位，非政府组织发挥了对政府社会管理职能拾遗补 制；（９）社团对政府较强的依附性；（１０）政府单方面 对社团发生影响。ｌ＿５ 从上述１０个指标中可以发现， 在业务主管单位对非政府组织全方位的控制下，非 阙的作用，但是缺乏独立性和自主性。在以中国政 府为主导的政治环境下，非政府组织自主性的缺失 主要源于政府的控制型整合理念及在此理念下实行 的控制型管理制度的消极影响。 政府组织已经成为“第二行政系统”，“半官半民”成 为中国合法的非政府组织的典型特征和必然选择。 中国政府对非政府组织的管理策略体现出一种 控制型整合理念，此种理念的形成基于两个原因：首 先，虽然改革开放后非政府组织蓬勃发展，并在社会 领域发挥着积极作用，但由于继承了改革开放前全 能社会的管理逻辑，非政府组织作为一种体制外力 量的出现会影响社会秩序，政府易于将非政府组织 视为影响社会稳定的因素而加以排斥和压制；其次， 从政府自利性的角度出发，作为一支独立的力量，非 政府组织发挥社会管理功能的前提是分享政府的社 会管理权力。对政府而言，公共权力是其基础性资 源。非政府组织的发展会与政府自身的利益相冲 突，政府将非政府组织视为竞争力量，当社会控制需 求与政府的资源获得需求相冲突时，就形成了控制 型整合意识。这种意识策略认可非政府组织的社会 功能，但却忧虑非政府组织的发展会与政府的利益 相悖，为了解决政府的资源获得需求与社会控制需 求之间的矛盾，政府会选择一方面吸纳非政府组织， 协作政府进行社会管理，减轻政府的负担从而降低 社会管理的成本；另一方面，基于秩序和自身利益的 需求，在合作中仍需保持政府的强势主导地位，阻碍 或延缓非政府组织的自治化进程。 按照国务院颁布的《社会团体登记管理条例》， 中国对非政府组织的管理实行双重管理体制，此种 制度成为管制型社会整合理念的载体。双重管理是 指非政府组织要接受登记管理机关与业务主管部门 的双重审核与监管，侧重于源头管理。中国大多数 非政府组织是由政府“自上而下”从职能部门转变过 来或创建起来的，天然的具有浓厚的官僚化特征和 合法资格，但却基本不具备“独立性”。而对于民间 “自下而上”自发组建的非政府组织而言，寻找相应 的业务主管部门就意味着将非政府组织整合至政府 职能机构，接受业务主管部门的管制和约束。非政 府组织官办性指标如下：（１）由行政法规保护和规定 公民的结社自由；（２）由业务主管单位决定社团的组 织制度、组织目标和活动领域；（３）业务主管单位拥 行政化的增强必然会弱化非政府组织的民间性特质 并引发对政府的强烈依赖，从而失去了保证其独立 性的社会合法性根基。 四、中国合作型社会管理的实现路径 随着全球革命的兴起，尽管政府不再是社会管 理的唯一主体，但凭借其强大的组织优势，政府无疑 在社会管理中占据最核心的地位，而且在中国政府 主导的政治生态环境下，中国的现代化是由政治权 威自上而下推动和主导的，政府主导社会发展的特 点决定了非政府组织的发展只能在政府的支持、培 育、监管、指导下完成。作为一个政治系统，政府会 受到来自系统外部的各种因素的影响。政府的管理 理念需要反映社会的动态变化，政府的管理理念又 是制度生成和运行的前提依据，因而制度需要承载 政府的理念而变迁，并根据理念选择和培育相应的 文化，从而通过不断地调整以适应变动不居的社会 环境。目前，政府对非政府组织的管理理念与管理 体制，显然已无法满足社会发展的需要，成为社会组 织发展的制约因素。因此，有必要从政府的理念创 新、制度创新以及文化创新来培育和引导非政府组 织的自主性发展。 第一，政府的理念创新。控制型管理理念虽然 能够通过行政干预使非政府组织按照政府的意愿发 展，满足政府的秩序需求，但控制的结果使过度行政 化的非政府组织自身获取社会资源的能力受限，无 法承担政府转移的社会职能，政府将面临因社会事 务“不可治理”所引发的信任危机，从而陷入“控制的 陷阱”。因此，现阶段政府的控制理念成本大于收 益。政府有必要调整和发展自己的认知理念以适应 社会环境的变化，从政府主导控制理念转向政府培 育和引导的理念。政府培育社会组织理念的前提假 设是国家和公民社会破除冲突关系，政府和非政府 组织之间不再是界限明晰的竞争对手关系，而是合 作互补、共同促进的平等伙伴关系。合作关系体现 了政府认识的变化和发展，从反对管理主体多元转 ７７ 向接受和认同管理主体多元，从将非政府组织视为 利益的竞争对手到将其看做潜在的合作对象。 第二，政府的制度创新。埃通加・曼格尔曾经 形象地形容文化与制度之间的关系：“文化为体制之 母”。政府管理理念的创新必然带来非政府组织管 理制度的创新。直接登记体制能够解除业务主管部 门对非政府组织的行政控制，在政府职能转移所让 渡的自主性空间内，非政府组织能够利用政府多元 的资金支持，在法律的保护和规范下健康发展。 首先，非政府组织的登记管理制度创新。探索 直接登记、无业务主管部门的新型管理体制，使非政 府组织获得更大自主权。深圳市社会组织登记管理 体制改革项目＠为全国非政府组织管理制度的改革 发挥了示范和探路作用，并具有较高的推广价 值。［１ 改革的成功源于分步走、选择性改革继而扩 大改革范围的渐进式改革策略，有利于减少改革的 阻力，体现了改革的政治智慧。创新登记管理制度 需要考虑改革的风险。为了降低改革的风险成本， 渐进式改革的政治逻辑和积极稳妥的谨慎态度是保 证改革成功不可或缺的重要条件。 其次，加快政府职能的转变。政府职能转变有 利于释放和拓展非政府组织的自主性发展空间。政 府从社会微观领域对公共服务的直接提供中转移出 来，成为公共服务的规划者、组织者，集中精力致力 于宏观经济和社会领域政策及规则体系的制定，更 好地发挥政府在社会公共事务管理上的引导作用。 非政府组织则负责微观领域执行性社会事务的管理 和服务供给，通过提供个性化高质量的服务满足其 组织成员及服务对象的多层次需求，组织成员可以 从非政府组织提供服务、维护权益、反应诉求等活动 中收益，服务对象则从慈善公益服务、社会福利服 务、社区社会服务中收益，从而增强社会对非政府组 织的了解，有利于提升非政府组织汲取社会资源的 能力。 再次，政府财政扶持体系的创新。资金短缺是 非政府组织的共性问题，增加政府的资金支持对非 政府组织的可持续性发展至关重要。资金支持有直 接支持和间接支持两种形式。直接资金支持包括政 府资助和政府合同等。增加直接资金支持可将政府 对非政府组织的资金支持列入财政预算，开发各种 资金支援项目。比如，２００５年深圳开始探索改变福 利彩票基金的传统用途，２００８年，成立“福彩金种子 基金”用于资助非政府组织，［１ 积极稳妥地将民政 彩票作为购买公共服务的“种子基金”对接公共财政 ７８ 资金，有利于为非政府组织的公益项目提供充裕的 资金支持。间接货币政策包括政府对非政府组织给 予免税政策，对捐款的个人和公司实行税收优惠政 策等。税收优惠政策是政府对直接资金支持的补 充，有利于建立多元的财政扶持体系，进而拓展政府 财政支持非政府组织的渠道。 最后，完善非政府组织的法律体系。现行法规 大都是关于非政府组织发展和改革的行政立法或部 门规定，属于各地方政府根据自身需要制定的，权威 性不足。因此，应尽快出台关于非政府组织的基本 法，通过立法保证非政府组织在社会管理及政策参 与中的权利和主体资格，有利于保护非政府组织的 合法活动空间，并巩固非政府组织发展的各项成果。 通过法律控制的方式严格监管不同类别非政府组织 的行为，防止政治风险较高的非政府组织损害公共 利益，有利于社会的稳定。 第三，政府培育社会资本。社会资本指的是普 通公民的民间参与网络以及体现在这种约定中的互 惠和信任的规范ｏ［￣３３社会资本能够增强社会对政府 的信任以及社会成员之间的信任感。在一个社会资 本存量丰厚的社会中，更易出现公民自愿的合作以 及国家与社会的合作，因而社会资本既被视为影响 政府绩效的关键也被看做非政府组织发育和社会自 治的基本条件。对于社会资本的来源，一种观点认 为，社会资本来自于社会中人们之间自愿的互动；另 一种观点认为，在社会资本薄弱的地区则需要政府 有目的创造条件积累当地的社会资本，即社会资本 来源于政府有目的的培育和促进。由于受到传统集 权体制的影响，中国的社会自我发展机制极不健全， 公民之间、社会团体之间缺乏交流、信任与合作，在 市场经济的推动下，个体的参与意识和自我管理意 识虽不断增强，但总体看来仍十分薄弱。在社会资 本基础较弱的地区，Ｍｉｌｄｒｅｄ Ｗａｒｎｅｒ认为，政府把 项目分散到邻里层次的做法将有助于社会资本的建 构。＿５ 因此，对于中国这样一个社会资本匮乏的国家 来说，政府有必要在一定的范围内通过政府有目的 的项目设计，比如在社区发展公共论坛，促进社区内 个体间的交流与互动，增进相互间的了解，培育相互 之间的信任与合作。强烈的参与意识使社区成员在 政治上更成熟，更有社会信任感。一方面，社会信任 的增强有利于公众接受和理解来自非政府组织的帮 助和服务；另一方面，自我利益与团结互助的结合促 进了合作的连续性，有利于培养合作的文化和技巧， 成为未来政府与非政府组织合作的沃土。 在政府理念创新的基础上，来自制度的正向激 ［参考文献］ 励会提升非政府组织提供服务、规范行为的能力，推 ［１］周光辉，殷冬水．起点平等：超越自然选择的生存逻 动非政府组织民间化的自主性发展，更多的社会参 辑一关于起点平等的发生前提、内在要求与政府责任 与和信任有利于提升非政府组织反映诉求的能力， 的思考［Ｊ］．学习与探索，２００７，（１）：７５． 发挥非政府组织作为政府与社会中介的协调功能， ［２］何增科．公民社会与第三部门ＥＭ］．北京：社会科学文 有利于实现制度性政策参与中利益整合的合作秩 献出版社，２０００．２６６． 序。未来政府与非政府组织的互动合作，应该逐步 Ｅ３］冯建辉．当代中国政治转型的哲学研究ＥＤ］．中共中央 党校，２０１１．１１１． 走向政府与非政府组织的合作治理模式，在网络化 Ｅ４］孙立平．转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁 的治理结构中，双重平等主体利用多元化的管理方 ＥＭ］．清华大学出版社，２００４．３２ 式合作共治，从而超越控制与自治之间的张力，实现 Ｃ５］高红．城市整合——社团、政府与市民社会［Ｍ］．东南 由政府主导的形式性合作转向政府与非政府组织双 大学出版社，２００８．１２８，１２０，１１５，１５４，１２３—１２４． 重主导的实质性合作目标。 ［６］郑永年．中国模式——经验与困局［Ｍ］．浙江人民出版 社，２０１１．１５８． 注释： ［７］ 中国社会组织网．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｎｐｏ．ｇｏｖ．ｃｎ／ ①非政府组织，英文为Ｎｏｎ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ０ｒｇａｎｉｚａ— ｗｅｂ／ｉｎｄｅｘ．ｄｏ． ｔｉｏｎｓ，缩写为ＮＧＯｓ。非政府组织并非某一个特定组织，而 Ｅ８］ 陈华．吸纳与合作一非政府组织与中国社会管理［Ｍ］． 是一个介于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体 社会科学文献出版社，２００１．１３１． 系，又称为第三体系或第三部门（相对于第一部门的政府和 Ｅ９］ 田凯．国外非营利组织理论述评ＥＪ］．社团理论研究， 第二部门的营利部门而言）。 ２００４，（１０）：１１． ②合作型社会组织管理的四个要件包括政府的合作意 Ｅｌ０］林尚立，王华．创造治理：民间组织与公共服务型政府 愿、组织能力、非政府组织的合作意愿以及组织能力。 Ｉ－Ｊ］．学术月刊，２００６，（５）：２５． ③深圳市从２００４年采用“三步走”的策略，首先，切断非 ［１１］ 俞可平．中国地方政府创新案例研究报告（２ＯＯ９— 政府组织与业务主管部门之间的利益关系；其次，去业务主管 ２０１０）Ｉ－Ｒ］．北京大学出版社，２０１０．２Ｏ． 单位，实现非政府组织直接登记，无业务主管单位的单一登 Ｅ１２］ 曾东萍．深圳民政改革“春天里”［Ｊ］．南风窗，２０１１， 记、统一监管的新型管理体制；第三，扩大新体制的适用范围， （８）：４２． 从行业协会扩大到工商经济类、社会福利类、公益慈善类。 ［１３］ ［美］罗伯特Ｄ．帕特南．使民主运转起来［Ｍ］．江西人 民出版社，２００１．１． ［责任编校：张振亭］ Ｏｎ ｔｈｅ Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ Ｓｏｃｉａｌ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ａｎｄ ｔｈｅ Ｒｏｕｔｅ Ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ Ｉｎ ｒｅｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ＦＵ Ｗｅｉ （Ｄｅｐｔ．ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ，Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｊｉｌｉｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｃｈａｎｇｃｈｕｎ，Ｊｉｌｉｎ，１３００１２，Ｃｈｉｎａ； Ｄｅｐｔ．ｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ，Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ，Ｙａｎｂｉａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｙａｎｊｉ，Ｊｉｌｉｎ，１３３００２，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｔｈｉｒｔｙ－ｙｅａｒ Ｒｅｆｏｒｍｓ ａｎｄ Ｏｐｅｎｉｎｇ ｕｐ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｈａｓ ｍａｄｅ ｎｏｎ・－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｄｅ—－ ｖｅｌｏｐ ｒａｐｉｄｌｙ．Ａｓ ｔｈｅ ｓｏｕｒｃｅｓ ｏｆ ｔｈｅｓｅ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ａｒｅ ｇｒｅａｔｌｙ ｎｅｅｄｅｄ，ｔｈｅ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｇｏｖ— ｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｏｎ ｓｏｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｓ ｍｏｒｅ ｐｒｅｆｅｒｒｅｄ ａｎｄ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｇｒａｄｕａｌ— ｌｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ａｒｅ ｉｎ ａ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｏｏｐｅｒ— ａｔｉｏｎ ｉｓ ｓｔｉｌｌ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｇｕｉｄａｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｔｈｕｓ，ｉｎｎｏｖａｔｉｖｅ ｉｄｅａｓ，ｓｙｓｔｅｍｓ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｃｕｌｔｕｒｅｓ ａｒｅ ｈｉｇｈｌｙ ｒｅｑｕｉｒｅｄ．Ｓｕｐｐｏｒｔｓ，ｔｒａｉｎｉｎｇ ａｎｄ ｇｕｉｄｉｎｇ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｎｈａｎｃｅｄ ｓｏ ｔｈａｔ ｎｏｎ—ｇｏｖ— ｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ ｗｏｕｌｄ ｂｅ ｍｏｒｅ ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ ｓｏｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｂｅｔｗｅｅｎ ｇｏｖ— ｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｗｏｕｌｄ ｂｅ ｒｅａｌｉｚｅｄ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｎｏｎ—ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ；ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ ｓｏｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；ｒｏｕｔｅ ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ ７９