我国政府向社会组织购买公共服务研究综述

经济论坛EconomicForum

Feb.2017Gen.559No.02

我国政府向社会组织购买公共服务

研究综述

文/秦斌岳书铭

【摘

要】研究和推广政府向社会组织购买公共服务具有重要的理论和现实意义。我国在经济社会制度上与西方国家

存在着很大的差异，国内学者从我国实际出发，同时借鉴西方国家的研究成果和实践模式，提出了政府向社会组织购买公共服务的看法与建议。总体来看，国内研究的关注点主要集中在政府向社会组织购买公共服务的机理、原因和动机、目的、模式、问题、对策和建议等方面。

【关键词】政府购买；社会组织；公共服务

【作者简介】秦斌，山东农业大学硕士研究生，研究方向：地方财政与税收；岳书铭，山东农业大学教授，博士生导

师，研究方向：农林经济管理。

随着我国改革事业的力度和强度加大，改革也从经济领域渗透到社会治理领域。2011年底发布的《民政事业发展第十二个五年规划》，要求扩大政府购买范围。财政部2012年2月出台的《2012年政府采购工作要点》指出，要扩大政府公共服务的采购范围，并为其创造条件。2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。2013年11月公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推广政府购买服务”，说明政府购买公共服务正在迈向制度化。2015年1月1日财政部颁布实施的《政府购买服务管理办法（暂行）》更是把这一制度从构想阶段推向了实践阶段。

一、政府向社会组织购买公共服务的机理我国政府向社会组织购买公共服务的解释机理主要由我国的特殊国情和所处阶段所导致的国家政府职能转变和公共服务需求矛盾决定。国内较早研究政府向社会组织购买公共服务的学者王浦劬（2015）认为，政府向社会组织购买公共服务具有独特的内在机理和逻辑，主要体现在以主体角色和职能的合理分解实现公共服务主体结构的重构；以契约责任关系代替行政权力关系建构公共服务诸多主体之间的联系；以多重机制有机对接和有效复合实现不同供给机制的优势互补；

以新型的双引擎注入社会公共服务供给的新型强大动力；以公共服务供给机制的工具理性达成公共服务的目标理性；以对于公共服务事务的购买取代对于公共服务生产者的供养；以公共服务供给机制内含规范达成公共服务供给的价值规范，从机理上对我国政府向社会组织购买公共服务进行了深入而全面的的解释。胡薇（2012）则从政府职能和政府与市场失灵的角度解释了我国政府向社会组织购买公共服务的理论逻辑与制度现实，她认为“合约失灵”“第三方治理”和“志愿失灵”理论是应对“市场失灵”和“政府失灵”而向社会组织购买公共服务的理论逻辑；政府职能不清，监管能力不足，社会组织发育较差、公信力不足、缺乏与政府的合作经验是其制度现实。

二、政府向社会组织购买公共服务的范围我国学者对公共服务的种类和范围进行了划分，并指出了在当前国情下哪些公共服务适合政府购买。陈少强、宋斌文（2008）把我国的社会工作分为社会公益事业；由政府承担的服务于弱势人群的行政性、非专业性的社会工作；社会工作专业人士从事的社会工作三类。认为我国政府目前购买的应该是由政府承担的服务于弱势人群的行政性、非专业性的社会工作，并对该类社会工作进行了细分。有的学者则根据公共产品的效用是否可分割、消费是否具有竞争性、受益是否

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具有排他性、是否能够通过市场来提供等，把所有社会产品分为私人产品、公共产品和准公共产品。苏明、贾西津等（2010）认为，并不是所有的公共服务都适合政府购买，政府购买公共服务的主要对象应该是介于私人产品和公共产品之间的准公共产品。认为伴随着科技的进步，纯公共产品和准公共产品的界限会越来越模糊，因此，适合政府购买的范围和对象会越来越多。贾康、刘军民等（2014）在对公共服务进行分类的基础上，对政府购买公共服务的边界进行了分析，把公共服务分为公共性公共服务、公益性公共服务和介于二者之间的社会管理事务。他们从供求侧出发，以经济和技术上的可行性为依据，得出公共性服务基本上不能向市场购买，公益性服务可以向市场购买，介于二者之间的社会管理事务既可以向市场购买，也可以由政府直接生产，但倾向于向市场购买。

三、政府向社会组织购买公共服务的原因与动机

在研究我国政府向社会组织购买公共服务的原因和动机时，国内学者大多从外部环境的推动和国内社会制度变革以及供需矛盾等方面对其做出解释。敬乂嘉（2007）认为，由于受全球化进程的影响，中国政府在市场经济的转型过程中向外部购买公共服务体现的是系统的经济基础转轨和公共治理秩序变革的过程，中国市场化、城市化和现代化的进程中激发了对公共服务的需要，同时也促进了提供公共服务的公私部门的发展。吴玉霞（2014）指出，传统官僚体制的治理模式与公共服务高度复杂性之间的深刻矛盾的现实困境是政府向社会力量购买服务的内生动力，在无法引入竞争机制的情况下，掌握绝对资源优势的政府没有公共服务生产的内生动力。苏明、贾西津等（2010）认为，政府自身生产公共服务存在的不足与社会公众对公共服务日益增长的需求之间的矛盾是诱发政府购买公共服务的主要动力。贾康、刘军民等（2014）在研究中发现，政府提供公共产品与服务方面的低效率导致公众不满、社会组织自身不断发展和完善、社会大众对公共服务需求日益增长和新公共管理运动的兴起和发展这四种相互联系的因素是促成政府购买公共服务，为公共服务提供变革方向的原因。胡薇2012）也认为，公共服务需求日益增长的外部压力和解决传统服务模式弊端的自然选择，致使政府从垄断式提供公共服务向与社会组织合作式

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提供公共服务转变。

政府向社会组织购买公共服务从表层上来说会带来公共服务质量和效率的提升，但是从深层次和长远角度来看，带来的是社会资源的合理配置、政府职能的准确定位和转变、社会组织的发育成长，进而形成与社会各方的良性互动，促成多元化参与社会治理的良好格局。从社会资源的配置和公共利益的实现角度来看，谢子远、鞠芳辉、郑长娟（2005）在研究我国医疗服务市场化改革中发现，医疗服务改革不能以普通商品的市场化方式进行，通过引入“第三方购买”的方式可以很大程度上解决信息不对称问题，进而改变博弈格局中的不均衡现象。敬乂嘉（2007）认为，公共服务的外部购买能够实现公共服务供给的分工合作，把政府获取信息和资源的优势与社会组织在公共服务的生产和服务方面的优势结合起来，在宏观上可以克服政府对资源配置的无效性，微观上可以克服政府内部管理和激励机制的无效性。苏明、贾西津等（2010）进一步指出，政府购买公共服务不仅有利于改善公共服务的质量和效率，还有利于促进公共财政体系建设，促进政府职能的转变和社会组织的发展，实现公共服务均等化，有利于社会的和谐和持续发展。贾康、刘军民等（2014）认为，政府购买公共服务能够把市场在资源配置中的决定性作用和政府的作用结合起来，并能节约财政资金，提高支出绩效。从政府与社会组织的关系角度来看，冯俏斌2013）在分析了英国、日本和美国政府与社会组织的关系后认为，政府与社会组织之间存在着管理与被管理和提供公共服务的伙伴、代行特定政府职责的助手的关系，在我国政府与社会组织之间是“控制型”和“约束型”，而非“促进型”和“发展型”不平衡关系。

政府通过向社会组织购买服务来促进社会组织的发展，对于政府和社会组织来说是双赢的。从社会管理角度来看，杜荣胜（2014）指出，政府通过向社会组织购买服务有利于促进政府职能转变，创新多元参与机制，有利于推动社会管理创新。贾康、刘军民等（2014）认为，政府通过向社会组织购买服务能够完善政府治理，推动事业单位的改革。

四、我国政府向社会组织购买公共服务的模式

我国政府向社会组织购买公共服务，在学习西方国家成功模式的基础上逐渐形成了自己的模

（·（式。国内学者在研究和探索我国模式时，虽然在具体模式上各有自己的主张，但是他们认可的模式中大多包含着基于契约关系、竞争和公开透明的运作方式等共同点。武继兵、邓国胜（2006）在研究社会组织参与扶贫问题时认为，政府与社会组织常见的合作模式主要有平行合作模式、咨询模式、监督模式、交流模式；从所有者与经营者的角度，可以分为官办民营、民办官助、官民共建、民办官营和社会组织示范政府推广模式等。绝大多数学者也推崇购买中的竞争，认为只有竞争才能激发生产者的积极性，并以最小公共资源的投入获得最大效益的产出。陈少强、宋斌文（2008）研究众多实例后，把购买模式分为形式性购买即民办公助、非竞争性购买即公办私营、竞争性购买三种模式，并认为竞争性购买方式要优于前两种模式，应该是今后政府向社会组织购买公共服务的主要模式。王名和乐园2008）在竞争原则的基础上，根据社会组织与政府之间的关系，把我国的模式分为独立关系竞争性购买、非独立关系竞争性购买、依赖关系竞争性购买和依赖关系非竞争性购买，并认为依赖关系竞争性购买模式存在的较少。社会资源和公共服务的特殊性使得在竞争性购买时不能完全按照私人物品的方式运作，在这个过程中需要契约等条件的约束和限制来保证竞争性购买的成功。韩俊魁（2009）认为竞争性购买的关键要件有两个，一是公开招投标，二是建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同。而非竞争性购买不能同时满足以上两个要件，至少不满足第二个要件。他同时又区分了非竞争性购买的体制内吸模式、体制外非正式的按需购买模式。许芸2009）认为，政府购买的前提是建立契约关系，并在此基础上提出了一个政府购买服务的运作模型。另外一些学者对购买流程提出了自己的看法，苏明、贾西津等（2010）指出，购买的必要条件应该有明确的公共服务标的，契约双方主体独立，同时应该以公开公平竞标作为服务购买的一般原则。此外，在政府购买公共服务的具体方式上，贾康、刘军民（2014）等根据政府购买服务的类型以及生产主体的不同，把政府购买公共服务的方式分为服务外包、凭单制、补助或奖励等几种方式。

五、我国政府向社会组织购买公共服务存在的问题

政府向社会组织购买公共服务在我国尚处于

刚起步阶段，在探索实践中总结了不少经验，与此同时也存在着诸如购买主体、购买客体和市场等方面的难题亟待解决。

购买主体方面，陈少强、宋斌文（2008）指出，我国现阶段政府购买社会服务工作缺乏有力的监管。苏明、贾西津等（2010）认为，缺乏法律制度的保障，政府购买的数量满足不了社会需求，购买程序不规范和政府主导所导致的与社会组织的不平等关系是其限制因素。詹国彬2013）指出，我国公共服务需求方存在的缺陷主要是公共服务准确定义难，公共服务信息的获取难度比较大，委托代理的复杂性导致监管失灵，多重代理导致价值目标的错位，政府独立性的削弱导致主权丧失。杜荣胜（2014）发现存在政府“不想买”“买得少”“买不准”“买不好”的问题。杨方方、陈少威（2014）认为，当前我国政府购买公共服务范围较窄，购买方式仍以非独立性购买为主的制度方面的原因表现为公共服务产品准入制度落后于实践，购买过程管理制度缺失，政府政策效率有待提高。胡薇（2012）认为在中国当前社会发展阶段，政府向社会组织购买服务存在着一些现实的障碍，需要一系列成熟的外部制度条件。

购买客体方面主要是社会组织发育不足，资源上无法摆脱对政府的依赖而导致缺乏承接能力和购买过程中与政府的不平等关系。陈少强、宋斌文（2008）发现在，购买过程中，社会工作服务机构对政府存在着高度依赖的问题。韩俊魁2009）认为，我国现阶段面临的问题是政府转移出来的大量职能由谁来承接、如何承接的问题。詹国彬（2013）认为，公共服务供给方缺陷主要有现成的竞争市场不一定存在、卖方之间竞争水平比较低、卖方之间可能形成价格联盟、政府购买服务会产生负外部性问题。杜荣胜2014）发现存在“没人卖”的问题。杨方方、陈少威（2014）研究发现，我国的社会组织数量少，承接能力不足，导致缺乏竞争力。

市场方面主要存在结构失衡、定价困难等问题。陈少强、宋斌文（2008）指出，我国全能型的政府模式限制了社会工作服务市场的发展。苏明、贾西津等（2010）认为，由于在购买中政府的主导地位，很难保证市场的运作平衡。詹国彬2013）认为，现成的竞争市场不一定存在，卖方之间竞争水平比较低。杨方方、陈少威2014）指出，公共服务的“市场失灵”主要受

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