保密法学习资料

《保密法》学习资料

第一部分 保密法修订的意义

第一，修订颁布保密法，是加强新形势下保密工作的迫切需要。保密法自19年5月1日施行以来，对保守国家秘密、维护和利益发挥了重要作用。近年来，随着国际国内形势变化，特别是社会主义市场经济的深入发展和信息化建设的快速推进，保密工作中出现一些新情况新问题，亟需加以规范和调整。比如，涉密载体由纸介质形式为主发展到声、光、电、磁等多种形式，泄密的渠道增多、风险加大、危害加重；一些新的经济和社会组织进入涉密领域，涉密人员流动性增强、流向复杂，管理难度加大；一些党政机关和涉密单位保密防范松懈，泄密事件时有发生等。这次保密法修订，针对这些新情况新问题，着力科学界定国家秘密范围，完善国家秘密的确定、变更和解除机制；着力实现对国家秘密的统一严格管理，健全涉密载体、涉密人员、涉密活动等管理制度；着力提高依法行政水平，规范和加强保密行政管理职能；着力强化法律责任，解决泄密案件查处难的问题。修订后的保密法系统性、规范性明显增强，对国家秘密保护力度进一步加大，为做好新形势下保密工作，维护好和利益提供了更加有力的法律保障。

第二，修订颁布保密法，是贯彻落实党和国家保密工作方针的必然要求。保密工作历来是党和国家的一项重要工作。党、高度重视新形势下的保密工作。近年来，总、等领导同志多次就加强新形势下的保密工作作出重要指示，提出明确要求。保密委员会精心部署，狠抓落实，采取一系列行之有效的措施，重点加强党政军领导机关、国防军工科研生产单位和计算机信息系统的保密管理，不断提高重点领域、重点区域、重大事项、重大涉密会议和活动等方面的保密工作水平。国家保密部门按照保密委员会工作部署，认真履行职能，陆续出台了一系列行之有效的制度和办法。这次修订，深入贯彻领导同志重要指示精神，认真总结提炼新时期党和国家

保密工作积累的大量成功经验，将那些经过长期实践检验，比较成熟的措施、制度和办法及时总结提升为国家法律，有利于将保密工作的各个方面纳入法制轨道，不断提高依法管理国家秘密的能力和水平。

第三，修订颁布保密法，是进一步完善我国社会主义法律体系的重要举措。我国保密法律体系以为依据，由保密法、保密行规、保密规章以及其他法律中涉及保密管理的法律规范共同构成。保密法规定了国家秘密确定和管理的基本制度，集中贯彻落实关于保守国家秘密、维护和利益的要求，是我国保密法律制度的主干和基础，也是制定配套保密制度的基本依据。这次修订，按照科学立法的要求，着眼于提高保密法律制度的完整性、权威性和有效性，充分吸收了近年来我国法制建设，特别是立法工作和保密法制工作的理论和实践成果，充分考虑了与现行刑法、立法法、信息公开条例等法律法规以及国家信息安全法规相互衔接，对相关内容进行修订、补充和完善，对于完善中国特色社会主义法律体系具有重要意义。

第二部分 修订的保密法焦点解读

焦点1：绝密期限拟不超30年

草案规定，国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过30年，机密级不超过20年，秘密级不超10年。

【解读】

“秘而不解”阻碍社会进步

背景：目前的保密法没有规定保密期限，草案在一审时，陈斯喜委员即提出应确定文件保密期限。而在草案征求意见中，财政部和国家粮食局等亦都提出设立秘密期限的建议，国家粮食局的建议和目前草案规定一致。

公众对保密期限的要求则更高一些，认为绝密级不超20年、机密级不超10年，秘密级不超5年。

二审草案首次规定了国家秘密的保密期限，此规定有望结束国家秘密一定终身的问题。

曾多次参与保密法修订工作的中国社会科学院法学所研究员周汉华表示，“过去秘密往往是一定终身，只定不解。”而比如外交部等解密了一些文件，但没有制度，难以常态化。保密信息一定终身“阻碍了社会进步，尤其是阻碍信息化的发展，档案法里规定了30年，这次也吸收了档案法的规定和国外的普遍做法。”

不过目前草案规定的保密期限并非绝对，草案同时也规定了，对保密期限需要延长的，应当重新确定保密期限。

对于保密期限留一个“口子”的规定，周汉华认为可以理解，国家秘密情况复杂，确实有一些秘密事项，到了30年还不宜公开，“这不仅中国有，国外也有，重新定密的制度设计是个国际通例。”

但是如何防止这个规定被滥用，致使重新定密本来是例外，实施中却变成了惯例，周汉华认为首先取决于执法者的法律意识，不能将例外情况变成常态，或者滥用这一规定。但仅此还不够，还需要有制度，比如社会主体认为秘密到期应该解密，或者公开更有价值，如果保密单位滥用这款规定，可以主张权利，进入行政复议或者行政诉讼的程序，进行审

查。

不过他认为这些制度设计不是保密法能解决的，行政诉讼法、行政监察法、公务员法都要起作用，他解释，定密行为是可以接受司法审查的，因为定密主体不是保密部门，而是具体部门，“这些机关作为诉讼的被告是没问题的，行政诉讼法和信息公开条例也都规定了可以诉讼。”

对于是不是有必要在保密法中明确对此的司法审查，周汉华认为保密法即使不明确规定，根据行政诉讼法和信息公开条例，都是可以起诉的，不过二审草案删除了此前草案涉及的保密管理部门的行政许可权、调查权和罚款权，周汉华认为，由于中国特殊的，国家保密局和保密办是一个机构，保密局的行为还是内部行政行为，不对社会主体发生权利义务影响，“保密行政部门的行为还是不能进入诉讼为好。”

焦点2：秘密级别不能随便定

草案规定，国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。

【解读】

缩小定密主体节省行政成本

背景：全国法律委员会副主任委员孙安民向常委会作保密法修订草案修改情况汇报时表示，这是吸收了常委委员、部门和地方的意见，旨在解决定密过多过滥。

周汉华此前参加全国法律委、内司委、全国常委会法工委联合组织的专家座谈会时，亦曾建议上收定密权，周汉华表示，中国保密制度一直以来在定密权上放得非常开，“开到任何单位甚至单位内部的科室都有定密权力，这和国际通行做法比不合适。”他解释，国家秘密是国家需要保护的，泄露后会造成、政治、经济严重危害的事项，而中国放得太开，导致定密过滥。一些定密人员在没有把握的情况下，“为了规避责任，都给定成国家秘密，而且一定终身，这同时也带来一个问题，定得太多了，该保的也没保住。”

周汉华认为上收定密权能有效解决定密过多、过滥问题，并会推动信息自由流动，推动国内经济和社会信息化以及促进信息产业发展等方面也有重大意义，同时，“把真正要管的管好，该保的保住，能产生双赢或者多赢的效果。”

根据二审草案对此的规定，将会大大缩小现在的定密主体，“中国的设区市，自治州有600多个，而县有3000多个，原来定密主体是海量的，现在可以节省大量的行政成本。”

对于这个制度上的重大改变，周汉华认为今后还有进一步发展的空间，他建议随着保密制度的发展，在目前定密主体的基础上，还可以进一步明确化，或者进一步缩小定密主体的范围。

焦点3：区分国家和商业秘密

草案规定，涉及和利益的事项，一旦泄露可能损害国家在政治、经济、国防等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密。

【解读】

须立法保护商业秘密

背景：针对草案一审稿中对国家秘密较为宽泛的规定，一些常委委员和部门认为不易掌握执行，孙安民表示，秘密事项应当区分国家秘密、工作秘密和商业秘密。

周汉华表示，原来保密法对于保密范围的规定中，将大量商业秘密也包括在国家秘密中间。在20多年前政企不分的情况下，这也许还有其合理性。但是，随着改革开放的深入和中国市场经济的确立，对于诸如科学技术、经济和社会发展中的商业秘密，继续以国家秘密来加以保护，就会导致类似于力拓案件中的情况一再出现，授人以柄，使国外继续否定中国的市场经济法律地位。

不过，他认为，这些信息不是说不要保护，而是要通过商业秘密保护的方式进行保护。在国外，侵犯商业秘密所要承担的法律责任丝毫不亚于侵犯国家秘密。而中国刑法对于侵犯商业秘密的犯罪和侵犯国家秘密的犯罪刑罚也大致相当，完全可以将大量的商业秘密从国家秘密中剥离出来，分别进行保护。当然，由于中国缺乏商业秘密保，需要加快立法进程，为商业秘密保护提供实体法规范。

焦点4：取消保密部门罚款权

二审草案了一审草案中对保密行政部门规定的一些权力，包括许可权、调查权和罚款权。

【解读】

罚款难以解决保密问题

一审草案规定了从事涉及国家秘密业务的企业事业单位应当具备保密资质，并由保密行政管理部门审查授予。孙安民表示，常委会委员、企事业单位和学者提出，对保密条件进行安全审查是必要的，但将其作为一种面向社会的行政许可，要慎重研究。

对此，二审草案取消了设定行政许可权的规定，代之以保密安全审查，并采取企事业单位与委托人签订保密协议的方式保密予以规范。

一审草案还规定了保密行政管理部门对涉嫌泄露国家秘密或者危害的行为的调查权和行政强制权，这一规定亦受到一些常委委员、部门和学者的质疑，他们认为保密行政管理部门负责制订保密规章制度和指导、检查、监督机关、单位的保密工作，而涉密案件的调查主要应当发挥、机关的职能作用。

草案采纳上述意见，规定保密行政管理部门对发现的涉嫌泄露国家秘密的情况，负责组织督促有关机关调查处理。

一审草案有四个条文涉及保密行政管理部门的罚款权，一些常委委员、部门和公众认为认为罚款难以解决保密问题，而应采取对责任人依法处理的方式解决保密责任问题，以维护保密法的严肃性。

草案亦吸纳了上述意见，取消了保密行政管理部门的罚款权。

声音“取消罚款权是立法大进步”

在专家座谈会上，周汉华就力主删掉上述许可权、调查权和罚款权，“现在立法，都要许可权、罚款权，罚款成了一个目的，很多不合法的行为罚款后合法了，不光是对保密法

本身，我们应该反思这种问题，使制度回归到法律特性上。”

而取消罚款权，亦符合国际的通行做法，没有哪个国家会让保密部门去罚款的。“罚款很多是不解决问题的，罚款是改革开放后出现的，现在已经成了‘灵丹妙药’，其实是‘假药’，执法机关把罚款当目的，而不是手段。”周汉华表示，此次保密法二审草案取消了许可权、调查权和罚款权是立法的大进步。

不过鉴于中国保密的特殊性，草案取消了许可权、罚款权等规定，也让保密行政管理部门难以“做被告”。周汉华介绍，国外保密部门是纯粹的机构，在中国既是保密办，也是保密局，这也是国家政治制度的特殊性，和外国不能直接例比。

周汉华说，虽然国外保密部门的决定都是要受到司法审查，如美国对部门作出的保密决定，虽然可以进行司法审查，但保持高度尊重的态度，“基本上是不过问，公益组织、公民，也很少有人去挑战，提出诉讼非常罕见，一旦到了，也是高度尊重。”

周汉华表示，根据二审稿对保密部门的定位，不让保密部门去做被告，而由作出具体行政行为的部门作为被告，既符合行政诉讼法的规定，也是合理的，既保证对保密部门的尊重，保持它的高度，也不会影响公民的权利。

第三部分 学习修订的《保密法》应注意的问题

新保密法共6章53条，增加了1章1，较现行保密法作了较大改动。学习和宣传保密法，重点要把握好四个“关键词”：

关键词一：缩小

国家秘密事项范围过宽、定密过多、解密不及时，既影响“保密”，又不利于“公开”，违背了保密工作的方针。因此，“缩小”国家秘密范围成为了新保密法的第一个显著变化。

一是缩小国家秘密事项范围。新法第九条规定：“涉及和利益”，“泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的事项”，才“应当确定为国家秘密”。新法第十一条、十五条、十六条和十九条规定：国家秘密的密级、保密期限和知悉范围会因为“维护和利益的需要”、“情况变化”以及工作需要等因素而调整变化，并完善了自行解密、提前解密和延长保密期限等内容，从源头上解决了国家秘密过多的问题。

二是缩小定密主体范围。新法第十三条规定：“确定国家秘密的密级，应当遵守定密权限”、“国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密”；第十二条规定：“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工作”。今后县、乡一级机关、单位没有原始定密权，享有定密权的单位也不是人人都有定密权。通过上收定密权、明确定密责任，较好的了定密数量。

三是缩小国家秘密知悉范围。新法第十六条规定：“国家秘密的知悉范围，应当根据工作需要限定在最小范围”、“国家秘密知悉范围以外的人员，因工作需要知悉国家秘密的，应当经过机关、单位负责人批准。”

关键词二：增加

增强新形势下的保密防范能力是新保密法的又一重要变化。

一是增加了涉密信息系统管理内容。新保密法第二十三条规定：“涉密信息系统按照涉密程度实行分级保护”、“保密设施、设备应当与涉密信息系统同步规划，同步建设，同步运行”、“涉密信息系统应当按照规定，经检查合格后，方可投入使用”。第二十四条则专门对涉密计算机违规外连、计算机存储处理涉密信息、移动存储介质交叉使用及信息公开审查不严等违规现象，提出了禁止性法律规定。

二是增加了对相关机关、单位管理的内容。新保密法第二十七条至三十四条，对新闻、出版、影视、公共信息网络及传媒等活动，互联网及其他公共信息网络运营商、服务商的保密工作义务，信息发布及涉密工程、货物、服务采购，对外交往与合作和举办会议或活动，机关单位保密要害部门、部位和军事禁区等涉密场所、部位保密，涉密企事业单位从业保密审查等进行了统一规定。

三是增加了涉密人员管理内容。新保密法第三十五条至三十九条，对涉密人员分类、任用审查、工作能力要求及合法权益受法律保护，涉密人员上岗、出境、离岗离职管理，机关单位对涉密人员管理等作了规定。

关键词三：权利

新保密法增设了“监督管理”一章，其中依法对保密行政管理部门依法享有的行政管理职能进行了明确。新保密法第四十一条明确，国家保密行政管理部门有“依照法律、行规的规定，制定保密规章和国家保密标准”的权利；四十二条规定，保密行政管理部门有“依法组织开展保密宣传教育、保密检查、保密技术防护和泄密案件查处工作，对机关、单位的保密工作进行指导和监督”的权利；四十三条指出“保密行政管理部门发现国

家秘密确定、变更或者解除不当”有要求有关机关、单位予以纠正的权利；四十四条规定，“保密行政管理部门对机关、单位遵守保密制度的情况进行检查，有关机关、单位应当配合”，对检查发现的问题，有权采取相应的监督处理措施；四十五条规定，“保密行政管理部门对保密检查中发现的非法获取、持有的国家秘密载体”有依法收缴的权利；四十六条规定，“国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门对办理涉嫌泄露国家秘密案件的机关，需要对有关事项是否属于国家秘密以及属于何种密级进行鉴定”的权利；四十七条规定，“对机关、单位对违反保密规定的人员不依法给予处分的”，保密行政管理部门“应当建议纠正，对拒不纠正的，提请其上一级机关或者监察机关对该机关、单位负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以处理”。

关键词四：责任

新保密法在强化法律责任追究方面也作了较大修改。

一是强化了组织和个人的责任。新法第四十列举了12个方面的违法行为，对“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，“尚不构成犯罪，且不适用处分的人员，由保密行政管理部门督促其所在机关、单位予以处理”。

二是强化了机关、单位的责任。新法第四十九条规定“机关、单位违反本法规定，发生重大泄密案件的”，或“机关、单位违反本法规定，对应当定密的事项不定密，或者对不应当定密的事项定密，造成严重后果的”，“由有关机关、单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分”，“不适用处分的人员，由保密行政管理部门督促其主管部门予以处理”。

三是强化了网络运营、服务商的责任。新法第五十条规定：“互联网及其他公共信息网

络运营商、服务商违反本法第二十规定的，由机关或者机关、信息产业主管部门按照各自职责分工依法予以处罚。”四是强化了保密行政管理部门工作人员的责任。第五十一条规定：“保密行政管理部门的工作人员在履行保密管理职责中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”