对我国煤矿安全监察体制的探讨整理版

对我国煤矿安全监察体制的探讨

摘要：近年来，随着我国煤炭工业的发展，煤矿安全事故呈易发、高发态势。纠其成因，主要有：煤矿安全监察法律的不健全致使安全监察的工作内容、方式方法、指导层级等问题进行明确和细化；煤矿 安全监察机构设置不合理我国煤矿安全监察机构的设置与权力分配不合理，无法保证行政执法的公定力，确定力、拘束力和执行力的有效实现；煤矿安全监察员的设置不里及自身素质低下致使煤矿安全难以得到保证；小煤矿没有有效的安全保障，工会组织却没能很好地履行法律赋予的监督权等等。要使煤矿安全生产形势根本好转，需要大力加强煤矿安全安全监察工作。但我国现行煤矿安全监察体制还不成熟，在运行中显露出一定弊端，必须逐步克服。

关键词：监察法律制度；监察机构；小煤矿；工会

安全生产事关人民群众生命财产安全、国民经济持续快速健康发展和社会稳定大局，是社会文明与进步的重要标志，是树立和落实科学发展观的必然要求，是构建和谐社会的重要内容。在我国煤炭占全国能源份额比例的70％，煤矿安全生产发展直接影响国民经济增长。而我国当前煤矿安全监察体制的存在明显 的问题，在这种形势下，安全生产监察体制面临着巨大的压力和挑战。如何建设高效统一的煤矿安全监察体系，预防或减少各种事故发生，提高经济与社会的安全度，是摆在我们面前的一项重大课题。

一、我国煤矿安全监察体制存在的问题

1、煤矿安全监察法律制度不健全

煤矿安全监察法律制度属于行政法范畴，所以行政法的一些特征在该种法律制度中有

明显的体现。但煤矿安全监察法律制度又是一门特殊的部门行政法，又有其特殊性。

(1)煤矿安全监察法律制度在形式上是分散制定的，没有统一的监察法典。尽管国务院于2000年11月 公布<煤矿安全监察条例》，周围国家对煤矿安全监察法律制度的重要依据，但该条例并不是煤矿安全监 察法律制度的全部，而仅是其一部分，所有组成煤矿安全法律制度的完整体系，这些法律、法规、规章等， 煤矿安全监察主体在行政执法时都要遵守，也都是行政执法的依据。

(2) 煤矿安全监察法律制度的规定常常集实体规范与程序规范于一身。在同一个煤矿安全监察的法规、规章或其他规范性文件中，对煤矿安全监察主体职权的授予、运行及产生的后果等内部的规定往往是紧密相连的。煤矿安全监察行为是 一种“行政管理”行为，是煤矿安全监察主体对煤矿企业的行政执法活动。由于行政行为本身的特点所决定，在规定监察主体职权时，必须同时规定其行使职权的程序，以防止职权的违法或不当行使，同时也能 提高监察的效率。在煤矿安全监察执法实践中，由于监察主体的业务素质，法制意识及其他因素的影响，有时只注重实体规范而忽视程序上的规定，致使执法行为违法的现象时有发生，影响了执法的质量和效果。所以，注重程序性规范，严格依法定程序行使监察权，是煤矿安全监察行政执法实践中需要十分注意的问题。①

2、我国煤矿安全监察机构的设置与权力分配不合理，无法保证行政执法的公定力、确定力、拘束力和执行力的有效实现。

国家煤矿安全监察局与国家安全生产监督管理局是“两块牌子，一套班子”，地区煤矿安全监察局实 行以国家局领导为主的国家局与当地政府双重领导，这就为一些部门和地方出于本部门和本地方的私利干 扰煤矿安全监察执法工作的开展提供了机会，一些矿主物质利益拉拢腐蚀部门或地方领导，甚至是煤矿安 全监察的执法人员或从事相关行业的人员

为其非法行为公开辩护、百般遮掩，而一些部门或地方领导、煤 矿安全监察置若罔闻，甚至参股办小煤矿，充当“保护伞”，严重干扰了煤矿安全生产的政策秩序。此外煤 矿安全监察机关对本属职责范围内的职业健康和预防职业病发生的工作还没有足够的重视。煤矿安全监管格局具有一定的弊端，我国煤矿安全监管体制采取的是“国家监察、地方监管、企业负 责”的监管模式。在目前的煤矿安全监管体制下，除负责履行国家监察的煤矿安全监察机构外，省、市、县各级煤炭行业管理部门、安全生产监管部门也对煤矿安全管理负有职责。制定此政策的背景是国家煤矿安全监察机构成立之时未成立国家综合安全监管机构，初衷是“国家监察”与“地方监管”可以相互制约， 相互协调，共同抓好安全生产。但是，在实际执行过程中就成了多头管理、政出多门，乃至于意见分歧无法统一。在煤矿安全监察监管方面，有些事，大家抢着做，比如培训工作，煤监局和安监局都设立了自己的培 训机构，造成多头培训，重复培训：有些事，如日常监管，由于各种原因，马虎草率，以发证代替监管， 以罚款代替监管，一罚了事，留下大量真空地带和事故隐患。②

3、煤矿安全监察员制度存在的不足

人员设置上，我国各级政府安全监察人员的万人(职工人数)配备率是0.2，而英国是我国的22倍，美国是我国的10余倍。监察机制的缺乏导致对许多不符合安全生产条件的单位无人过问。③煤监局集煤矿安全监察和管理、事故调查与批复权于一身，同时还负责煤矿安全设施的竣工验收，安全生产许可证的颁发等，一是事实上的行业主管部门。但是按国务院批准的国家煤监局编制，总共才2680人，监管煤矿28000多个。各分局一般为20人左右，业务量较大的也才可核定为30人左右。去掉必要的内勤人员，每名煤矿安全监察员所面对的煤矿数量可能会达到上百家。除去法定节假日、休假日、病事假日，每个矿井每月接受执法检查的时间只能以小时甚至分钟计。这就使得大量煤矿不会接受真正的日常检查，煤矿安全监察机构只能根据下面报上来的书面材料进行所谓的安全管理。脱离了执法部门的现场监督检查，完全依赖被检查人的自我汇报，煤矿安全难以得到保证。

相当一部分煤矿安全监察机构到地理位置最远的煤矿，单边行车时间长达10几个小时。在这种情况下，对安全隐患较为严重的煤矿进行安全复查或复查验收往往就是一句空话，煤矿安全监察机构往往是哪里出了事故才就出现在哪里，监管机构俨然只有处理善后的使命，与当初制度设计“关口”前移，重在“监察”的初衷背道而驰。

煤矿安全监察员是直接从事煤矿安全监察行政执法的国家公务员。煤矿安全监察员制度是指国家和地区煤矿安全监察机关对其所属的煤矿安全监察员的录用、任职、培训、考核、奖惩、违法违纪责任追究等 一系列活动的管理制度。

煤矿安全监察行政权的实际运用是通过公务员来完成的，这就要求公务员要具备较高的思想素质和业务素质。我国煤矿安全监察员在这两方面存在问题的原因主要是：尚未建立起一套科学、完整和严格的煤 矿安全监察员选任制度，煤矿安全监察员尤其是基层人员文化水平不高：用以提高其业务素质和生活待遇的资金无法全面保障。一些煤矿安全监察员作为国家的法律的执行者，法律意识淡薄，没有做到为人民掌权、为人民执法、为人民服务。没有树立起社会本位意识和公共服务观念。

4、小煤矿没有有效的安全保障

现有机制的运行，它的效力所及的范围主要是国有煤矿，而对于民营、个体的小煤矿很难发挥有效作用。

小煤矿的低成本是依靠原始的生产方式和严重的资源浪费建立起来的，安全声投入少，没有安全保障。 地方煤矿多是以个人承包或合伙入股的经营方式，矿主对安全生产不够重视，这就迫切需要一套对各种形式的煤矿都能起有效作用的监察机制。④

5、工会介入安全监察的问题

南非是矿业资源丰富的国家，且矿工多是过去社会地位低下的黑人。但由于工会的力量，上人的权益得到了有效的保障。南非全国矿工工会是南非黑人矿工的最大工会组织，为了保护矿工的权益。举行过很多次要求提高工资和改善工作条件的罢工斗争，也曾跟财大气粗的金矿开采公司摊牌谈判或走上法庭。鉴于这种影响力，该工会在南非矿工中的威望很高。比较而言，我国的工会作用有弱化趋势，甚至一些煤矿没有建立工会组织。工会法虽然对工会参与安全监察等有所规定，但与其他法规不配套，工会的作用难以发挥，工人的主体地位得不到体现。为此，要从法律上明确工会参与安全生产日常管理和事故调查处理的地位，并落实工人的知情权、建议权、缺乏安全保障时对工作的拒绝权等合法权利。我国在有关法规中虽然也有对矿工身体检查和疾病治疗的要求，但缺乏细致的规定，可操作性较差，工会也未能在企业中对职业健康卫生方面起到监督作用。这些，都需要进一步在法律上加以明确，并在实践中加以解决。⑤

6、新形势下存在的思想转变问题

在建立社会主义市场经济的过程中特别是在加入WTO后的新形势下，我国的煤矿安全监察工作在一些 方面和一些时候仍不符合新要求。原因就在于：思想没有转换，仍然是“当官作老爷”的官本位意识和“人治”思想；现代法治理念没有完全树立，行政法治、行政公开和行政效率等原则没有全面贯彻实施；没有完全学会用科学、高效的手段站在宏观的角度实施监管：作为政府部门煤矿安全监察机关工作中常常是“单打一”，缺乏与有关的行业协会、一些民间中介组织、维权组织和科研机构等的有效沟通与合作，而这一 点正是一些较为先进的国家的先进所在。

二、完善我国煤矿安全监察体制的建议

l、健全煤矿安全监察法律制度

加强执法国务院已经颁布了《煤矿安全监察条例》，进而应由全国人大出台类似于日本的《劳动刑法》， 强化责任人的刑事责任，而不是仅仅停留在行政处罚这一层面，从而更有力地保障监察与劳动安全生产。另外，现有《煤矿安全监察条例》及《煤矿安全监察行政处罚暂行办法》中有些关键性的条文规定得太空洞，执法过程中难以援引。目前的《煤矿安全监察行政处罚暂行办法》过于简单，不具体，不详尽，不灵活，应该对照l：煤矿安全监察条例》、《安全生产法》、特别是《煤矿安全规程》的条文制定详细的安全监察处罚细则。⑥

制定煤矿安全监察机构对地方安全监管的检查指导办法，对检查指导的工作内容、方式方法、指导层级等问题进行明确和细化。⑦

2、统一当前煤矿安全监察机制

对各煤炭资源和生产人省、大市、大县，参照国家的模式(在安全生产监督管理总局内，保留煤矿安全监察局)，实行总体一套人马，两块牌子合署办公。对煤矿比较多的重点产煤县区，可适当增加人员，以解决目前安全监察人员严重不足的问题。对煤矿较少的地区(市)、县，可在该省、市、县安监局内设置煤矿安全监察科室，承担煤矿安全监察职责。

国家煤矿安全监察局副局长王树鹤认为，区域煤矿安全监察机构需要监察的矿井数量多，工作量人，覆盖区域大，需要增加监察力量。全国政协人口资源环境委员会“煤炭工业发展与管理问题”调研组认为：在煤矿安全监管方面，煤矿安全监察机构负责实施国家监察的职责，煤炭行业管理部门负责行业安全监督 管理职责，职责难以划清等等。这种“多头管理”既浪费国家行政资源，又降低了行政效率。一些地方反 映，“煤矿监察是上面有

头，下面缺腿”，“一个煤矿监察办事处一、二十人，难以覆盖几个地市(州)的众多煤矿，不发挥地方政府的作用往往是事倍功半”，“国家监察有权无责，地方监管有责无权。”都是符合实际情况的。

充实煤炭主管部门在安全生产管理上的技术、人才队伍，给予其一定的权力和职责，督促其协助安全监察机构搞好安全生产工作。一些地理位置偏远的县区，有无非法煤矿，煤矿安全监察分局是无法知道的。其次，要尽快建立权责统一的安全生产监管新机制。建立权责统一的安全生产机制，不仅是当前安全生产形势的迫切需要，也是《安全生产法》、《煤矿安全监察条例》所明文要求的。针对当前煤炭行业安全生产管理体制上的缺陷，或细化各部门的责任，做到权利、责任、义务的统一，避免因权力重叠所造成的行政权力过多过滥，相互推委扯皮现象；或协调各部门联合起来，采取统一行动，发挥优势互补，共同承担责任，使安监工作关口前移，努力提高依法行政的质量和水平。⑧

3、建设一支高素质的煤矿安全监察队伍

清末修律大臣沈家本曾说过：“徒法不足以自行”，“法之善者，仍在于用法之人，苟非其人，徒法而已。”“大抵用法者得其人，法即严厉亦能施其仁于法之中；用法者失其人，法即宽平亦能逞其暴于法外。” 提高执法队伍整体素质，是改变我们当前执法问题重要措施。建设好一支高素质的煤矿安全监察队伍，是 做好煤矿安全监察工作、维护国家煤矿监察权威的保障。必须建立一支人员精干、专业性强、业务水平高的队伍。要重点加强对煤矿安全监察员的业务培训、学历接续教育等工作，使每一名煤矿安全监察员能够 掌握煤矿“采、掘、开、机、运、通”等各方面的知识，成为煤矿安全监察的“全才”。同时要让煤矿安全监察员不断了解煤矿的新设备、新工艺、新技术、新材料，跟上煤炭科技发展的步伐。改善安全监管人 员的执法条件。加强和充实交通工具和设备设施配备，有条件的地方鼓励安全监管执法队伍统一着装、统一车辆执法标志，增强执法效果。

4、治理小煤矿发展的法律建议

(1) 进一步加强和完善煤炭法制建设

法律的生命在于法律的实现。“如果法的规定不能在人们和他们的组织的活动中，在社会关系中得到 实现的话，那法就什么都不是。”⑨因此要充分发挥法律的作用。进一步贯彻落实《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》，完善相关的配套法规和政策。依照规范的办矿条件，建立市场准入制度。整顿市场经营秩亨，合理保护资源。依法制定《特殊煤种和稀缺煤种保护性开采条例》、《煤炭生产开发规划条例》、《煤炭产品质量管理办法》等法规和规章，把技术规程、标准上升到法律层次并写入法律，以法 律的形式颁布实施并加强其可操作性，把煤矿的生产建设真正纳入法制化建设的轨道。

(2)制定和完善中小企业法规体系

首先，要在现有的《企业法》的基础上，制定出涵盖煤矿的专门的中小企业的基本法。其次，围绕当前经济实践中中小企业面临的主要问题，以及人们希望中小企业在国民经济中所起的主要作用，制定促进 中小企业发展的某一方面的专项法规。

(3)加快行政审批制度的改革

进一步建立健全严格的探矿权、采矿权审批与管理制度，而且确立生产安全事故隐患评估制度，充分发挥政府职能。虽然，目前小煤矿面临的重要问题是能否做到资源、安全生产、环境保护协调发展，但完 善可操作的小煤矿法律法规，改革小煤矿管理模式，才是解决问题的必然途径。⑩

5、完善立法，使基层工会在煤矿事故的预防中发挥更火作用

一，立法明确工会组建程序：二，禁止企业高层管理人员加入工会：三，建立新的基层工会主席的选任、罢免机制和领导体制：四，建立以会员缴纳会费为主的经费筹集机制：五，立法确认工会享有紧急停工组织权和罢工权。

煤炭行业为高危行业，为了遏制矿难的发生，各级党和政府都给予了高度重视。只有培育强大的工会力量，让工会敢于维权，督促煤矿企业从总体上保证安全投入、改善生产条件、加大培训力度、采用先进 技术、提高管理水平并在具体事件中尊重工人和工会的意见，我国的煤矿安全生产形势才能得到根本好转 并转入良性运转。

6、更新观念，转变认识

作为行政主体的煤矿安全监察部门要充分认识到社会主义市场经济体制对政府作用和职能的新界定和加入WTO后机智变革对行政法治的新要求，切实更新观念，全面树立依法行政的观念“积极转变职能，真正从微观中超脱出来，坚定地站在宏观的层面上，学习和运用包括信息技术在内的所以现代化管理方法和监察手段每人子履行好自己的职责，力求做到“不越位，不缺位、不错位、不扰民”。把对煤矿安全认识扩展到整个煤矿职业安全与健康的范围。①

7、加强安全法制宣传教育

各级领导机关，领导干部和安全生产监管监察执法人员要率先垂范。学法、知法、懂法。监管执法人员要联系实际，学以致用，深刻领会安全生产法律法规的精髓，提高适用法律的能力。学会行政执法的程序和方法，勇于执法、善于执法、公正执法。企业是安全

生产的责任主体，应当加强安全生产法制宣传教育。各类企业的主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员和其他从业人员也要认真学习安全生产法 律知识。遵章守法，确保安全。新闻媒体要加大安全生产法律知识的宣传力度，坚持正确的舆论导向，营造人人关注安全、关爱生命的舆论氛围。要通过安全生产法制宣传教育，贯彻落实党和国家制定的安全生产方针政策和法律法规，普及安全生产法律知识，弘扬安全文化，增强全民的安全生产意识，树立安全生产法制观念，建立安全生产法律秩序，提升安全生产水平。②

要大力宣传“安全第一、预防为主、综合治理”方针。大力宣传安全生产责制，落实政府行政首长和企业法定代表人两个责任制，强化政府监管主体和企业责任主体，完善控制指标体系，严格责任考核。大力宣传依法治安、重典治乱。建立健全党委、政府统一领导、相关不满共同参与的蓝和执法机制，大力宣传“标本兼治，重在治本”，综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，加强社会监督，建立长效机制。

①赵耀江. 安全法学[M]. 北京，机械工业出版社，2006，9，194-195

②粱伟群 崔天余. 现行煤矿安全监管体制的弊端及改进建议 [C] 2008年全国安全生产法律制度实施与完善理论研讨会论文集132

③王卫国. 安全生产法律体系亟待解决[J]，劳动保护，2006，2：39

④赵军、王庆. 王完善我国煤矿安全生产法律法规探讨 [J]，中国安全生产科学技术，2007，8 (3)：67

⑤张迅雷. 关于我国煤矿安全生产法制建设几个问题的思考 [N] ，华北科技学院学报，2007-10-4：(52)

⑥邓舜发. 煤矿安全监察中存在问题的探讨 [J]，《煤矿安全》，2004，35(1)：4-6

⑦赵军、王庆. 王完善我国煤矿安全生产法律法规探讨[J]，中国安全生产科学技术， 2007，8(3)：67

⑧梁伟群崔天余. 现行煤矿安全监管体制的弊端及改进建议[C] 2008年全国安全生产法律制度实施与完善理论研讨会论文集，132

⑨【苏】雅维茨. 法的一般理论——哲学和社会问题[M]. 朱景文译. 沈阳：辽宁人民出版社，1986：170.

⑩王艳. 对我国小煤矿治理的法律思考[J]. 经济管理，2006，32(6)：29—30

①赵耀江. 安全法学[M]，北京，机械工业出版社，2006，9，224 ·

②《安全法制理论与实践》. 国家安全生产监管总局法制日报社编，北京：中国劳动社会保障出版社，2007，26