土改

“新土改”或以地方试点先行带动突破

嘉善等地有望纳入试点

2013-10-22 07:48 | 评论 | 分享到：作者：张敏来源：中国证券报·中证网

随着广东南沙新区探索集体用地流转改革首次明确，土地改革试点的“星星之火”正在铺开。中国证券报记者近日获悉，十八届三中全会有望对土地改革做出总体部署，未来一段时间土地改革具体路径倾向于地方先行试点，然后带动制度突破。

其中，浙江嘉善和杭州、广东南沙、安徽宿州等，有可能成为新一批“吃螃蟹者”，从而带动“土地换股权”、土地流转信托等方面试点推进。在总体方向上，促进农村集体建设用地流转、将土地改革与金融领域结合、保障农民在土地流转中的权益将成为重要目标。

“以点带面”路径明朗

中国证券报记者近日从权威人士处获悉，十八届三中全会有望对土地改革做出总体部署,但在制度层面短期可能难有重大突破。未来一段时间，在土地改革具体路径选择中，地方试点先行，然后带动制度突破的模式可能更获青睐。

今年初，国土资源部在布置今年土地管理制度改革领域主要工作时，对农村土地制度改革着墨较多，包括深化农村土地产权制度改革研究和探索、深入推进征地制度改革试点、研究出台集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点、总结推广农村土地股份制改革经验和做法。

分析人士认为，这种侧重点将在十八届三中全会上有所体现,即农村土地制度的突破空间将大于城镇用地。

城镇化进程推进，对农村土地改革提出新要求。

权威人士表示，尽管具体内容尚不明确，但在未来的农村土地改革过程中，政策目标已明朗：促进农村集体建设用地流转、将土地改革与金融领域结合、保障农民在土地流转中的权益。这种方向与推进城镇化和经济增长、缩小城乡差距的目标相符。

5月以来，国土资源部针对不同的政策主题，组织多轮调研。尽管外界期待中央层面能有实质性政策出台，但多数分析人士认为，由于各地经济发展程度、土地资源禀赋等差异，“一刀切”的政策措施恐难以推出。未来政策路径将倾向于对不同类型试点进行深化，在合适时机进行推广，然后通过“以点带面”方式促进政策突破。

嘉善或再成“试验田”

在农村土地改革试点过程中，浙江无疑是先行者。知情人士表示，作为全国首个国家级县域科学发展示范点的嘉善，很可能被纳入“新土改”试点范围。

与嘉兴类似，嘉善的土改方式为“两分两换”，即宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。从2009年开始，嘉善尝试发放农村土地流转贷款，成为较早将土地改革与金融领域结合的案例。

分析人士认为，将土地改革与金融领域结合，有助于提高土地流转效率，保障农民在

土地流转过程中的收益，是政策鼓励方向。

杭州、宁波等地实行的“土地换股权”模式，有望以试点形式得到推广。6月，国土部部长姜大明和副部长王世元在杭州调研时指出，留用地制度（“土地换股权”为该项制度的重要方面）是杭州市保障失地农民权益、反哺村集体经济发展的一项重要举措，既有效推进征地工作，又持续保障失地农民权益，杭州要在现有基础上进一步探索完善，为征地制度改革探索出一条新路子来。

土地流转信托的推广也是大势所趋。近日，国内首款土地经营权流转信托——中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期问世。按照方案，上述土地流转信托试点在我国首批现代农业示范区中的安徽省宿州市埇桥区展开，首期流转土地面积为5400亩，远期目标约2.5万亩。类似的土地流转信托曾在福建沙县、湖南益阳有过探索。

《广州市南沙新区条例（草案）》近日起征求意见，明确了探索集体建设用地流转试点。海南也制定《海南省农民集体建设用地管理办法》，尝试制度突破。

分析人士认为，土地改革将主要在现有方向基础上推进，实质性突破恐难实现。在具体实施过程中，业已做出尝试的城市可能再度“吃螃蟹”，成为新一批土地改革试点城市。

制度破局尚需时日

尽管有多个领域改革可期待，但短期内要想在制度上实现土地改革的根本破局恐非易事。分析人士认为，多项法律条文存在障碍，加之农村土地确权工作尚未完成，决定土地改革的制度突破恐不及外界预期。

权威人士认为，在十八届三中全会上希望土地改革实现上述突破并不现实。一方面，根据今年的“一号文件”，我国要用５年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。在上述工作完成前，无法实现土地制度根本改革。另一方面，由于《土地管理法》尚在修订过程中，其关键条款修改将面临重重困难。要改变城乡用地二元结构并非易事。

为满足新增的国有建设用地需求，在现有基础上挖潜可能更为现实。其中，国土部今年多次部署的城镇低效用地开发试点，极有可能在十八届三中全会后推开。今年国土部多次力推土地集约节约利用，目的同样在于提高土地利用效率。

按照国土部规划，征地制度改革试点可能在不久的将来推进，但不会在大范围内动摇这项制度本身。业内人士认为，为防止突破土地指标，城乡用地增减挂钩制度将在未来一段时间内，继续作为规范用地的主要制度而存在。

尽管土地改革预期强烈，但为防止土地粗放和违规利用，有关部门在对城镇建设用地指标的制定和审批过程中，仍将维持严格标准。

中国农村土地改革方向是规范两个“挂钩”、探索两个“置换”--专家

路透北京10月22日 - 中国土地制度改革是近期热议的话题。在国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长高国力看来，未来农村土地改革的两个主要方向应该是规范“两个挂钩”、探索“两个置换”，同时还要大力推进农村宅基地的整理和挖潜。

具体而言，“两个挂钩”就是农村建设用地的减少要与城市建设用地增长要挂钩，同时城镇建设用地增加和城镇吸纳农村人口的规模挂钩。

“不能说搞那么多新城新区，要看容纳了多少外来农民工，来批准多少规模的建设用地，”高国力周二在北京一场论坛上称。

而考虑到相当一部分80后、90后进城农民工未来很可能不愿意回乡，因此要探索“两个置换”，就是以保障性住房换宅基地、以社保来换承包地，因为“只有这样，才能让陆陆续续想进城、能进城、已经在城里安居的享受到城镇基本公共服务的人，把农村占的宅基地和承包地有序退出。”

不过高国力也表示，在推进的同时也要注意循序渐进、因地制宜，不能搞“一刀切”。

此外，还要大力推进农村宅基地的整理和挖潜，因为未来农村土地整理的一个大方向就是要让越来越多的宅基地化整为零，通过整合、通过新型农村社区建设，盘活农村宅基地的潜力。

据高国力介绍，在国家功能区规划中城镇建设用地还会保持小幅增加，但农村建设用地特别是宅基地是要减少的，未来农村宅基地必须要大刀阔斧多种模式进行合并整理，挤出空间为整个城镇化建设用地提供保障和支撑。

中国城镇化进程远远滞后于工业化，而且在城镇化中土地的城镇化也大大快于人的城镇化。地方政府对土地财政的高依赖度，导致大量土地被政府低价征收，然后政府拿走土地增值收益的很大一部分，处于弱势的农民只能分取很小“一杯羹”，失地的同时也失去基本生活保障。

高国力表示，未来要完善征地补偿的动态标准体系，建立一套符合地方经济发展水平的征地补偿，把农民的收益与土地增值潜力挂钩；最根本还是要提高农民的干预权、知情

权、分配权，改变农民弱势地位。

“是否可以通过开公证会保证农民的知情权，让农民知道被征用地之后的用途，以及他们能分到多少的收益，”他说，“而且被征地后能否让农民与土地的联系不切断，转换成股份。”

他并建议分地区开展适度的农村承包土地规模经营，但不赞成“一刀切”，因为很多地方既不可行亦无必要。

此外，还要实化土地所有权的流转、抵押和交易，可以探索将农村生产用地确权颁证，直接把所有权给予农民，农民可以完全做主，不过农村公益性建设用地仍要归农村集体所有。(完)