１期 李婷：联合国气候变化谈判磋商与决策规则研究 ７５ 兰称，三国在前不久提出增加一项议程，即“缔约 不断出现冲突与矛盾，并集中爆发在年度缔约方大 会上。自哥本哈根大会以来，历任东道国都或多或 少遭遇批评与挑战，从哥本哈根会议的国丹麦、 方大会决策程序和法律问题”，要求大会同意将此项 建议正式纳入ＳＢＩ议事日程。同日，俄罗斯通过其 常驻联合国代表团，向公约保存机关联合国秘书长 发出照会（第２２３５号照会），请求其将照会附件发 送给公约及议定书的其他缔约方。６月５日，联合国 将该照会附件发送各缔约方，其主要内容包含以下 坎昆会议的国墨西哥、德班会议的国南非， 直到多哈会议的国卡塔尔，无一例外。总体上， 俄罗斯所指磋商公开、透明问题确实是激化导致缔 约方之间互信缺失的主要原因之一。而这些组织性、 几个方面： 第一，联合国进程和磋商的平等、透明、公开、 广泛性等原则。所有国家在磋商过程中应被一视同 仁地对待，有充分的、平等的发言权，不能被刻意 排除在磋商之外，磋商过程应保持公开、透明、民 主，缔约方是条约的主体和决策者，磋商进程应保 持缔约方驱动。 第二，多哈修正案的合法性问题。多哈修正案 是否符合议定书工作组的授权，是否违背了议定书 的相关条款。 第三，决策程序问题。协商一致的定义与操作， 多哈会议是否违背了协商一致，是否应在气候变化 进程中正式引入及启动投票机制。 ２对三个程序和法律问题的分析 ２．１ 关于磋商的平等、公开、透明与广泛参与 联合国多边进程应当以联合国宪章为指引，遵 循相关条约规定。宪章的两大要义是主权国家平等 与和平，所有多边条约平等给予了每一个主权国家 平等的发言权和参与决策的权利。联合国进程的平 等、公开、透明、广泛参与以及缔约方驱动，是为 所有多边进程和所有缔约方所倡议和支持的。但是， 问题在于如何落实。其中一个最为棘手的问题，是 如何处理决策的平等广泛参与和决策效率之间的矛 盾。实事求是地看，联合国多边进程从伊始就致力 于兼顾公平与效率，迄今在磋商的组织结构和方式 方面积累了不少经验。在磋商形式方面，从正式的 全会、工作组、联络组、分组，到非正式的之 友、协调员会议、小范围磋商等，其多样性正是为 了在确保公平与效率两方面实现良好的平衡。但是， 近年来公平与效率问题逐渐突出，磋商在各个层次 程序性问题愈演愈烈，更深层反映的是气候变化问 题对各方的重要性与日俱增…。 ２．２关于议定书修正案的通过是否符合相关授权 议定书工作组的授权源于２００５年达成的“蒙特 利尔授权”，其中明确规定议定书工作组的谈判任务 就是根据议定书３．９条的规定，谈判确定包括俄罗斯 在内的附件一国家的第二承诺期的量化减排指标承 诺，从而对议定书附件Ｂ进行修改。虽然这可能导 致议定书的其他条款有相应的修改，但严格来讲，议 定书工作组并没有修改议定书其他条款或整个议定 书的授权。这一点上，俄罗斯对授权的解读是正确 的。但是，在６年多的议定书特设工作组（ＡＷＧ—ＫＰ） 谈判过程中，正是发达国家在谈判过程中不断提出 对议定书其他条款甚至全部条款的修改建议，如日 本、新西兰、加拿大等，要求工作组不局限于授权， 对议定书做大手术，对其核心授权即附件Ｂ修改则 始终抵制。正是这一起源于发达国家的授权之争，致 使议定书工作组的谈判进程非常艰难，最终达成的 第二承诺期承诺结果也强差人意，发达国家多数都 成功摆脱了议定书的约束，日本、俄罗斯、加拿大 等都公开宣布不参加议定书第二承诺期，加拿大甚 至退出了议定书。 在２０１２年的多哈会议上，欧盟为挽救第二承诺 期发达国家在减排指标上的极度弱化，将外界注意 力转移到环境整体性上，对过剩排放额度（ＡＡｕ）的 跨期转移和使用作出了严苛性规定。澳大利亚、 挪威、瑞士、摩纳哥在决定草案的附件二中分别发 布了政治声明，承诺不购买第一承诺期结转的 ＡＡｕ，欧盟及其２７个成员国以及列支敦士登承诺不 会使用第一承诺期结转的ＡＡｕ来履行第二承诺期的 减排指标。欧盟对ＡＡｕ的性规定，不但使自身 ７６ 气候变化研究进展 形象上加了分，也使得俄罗斯、波兰等国家的形象 更加负面，并触及了其实际利益，这才是俄罗斯等 国提出此次授权诉求的实质。 ２．３关于公约的决策机制 关于公约的决策机制，主要涉及到两个重要问 题：一是如何理解和落实协商一致，二是应不应该 是因为其在多边进程中具有普遍性的重要地位。协 商一致一般理解为国际组织以及多边进程中的一种 决策方式，其法理解释是没有成员正式提出反对。世 界贸易组织协定第９条第１款规定，“协商一致即当 就某提交事项作出决定时，如果出席的成员方代表 并未正式提出反对意见，则视为该机构已经协商一 致作出决定”。但它既不是所有人必须同意，也不是 正式启动或明确引入对实质性问题的投票机制。 公约第７条第３款规定，“缔约方大会应在其第 一届会议通过其本身及其所设立附属机构的议事规 则，其中应包括关于本公约所述各种决策程序未予 规定的事项的决策程序。”公约本身已经规定了的决 策程序有两项，一是关于公约修正问题。公约正文 第１５条第３款规定了关于公约修正的决策程序，即 “各缔约方应尽一切努力以协商一致的方式就对本公 约提出的任何修正达成协议。如为谋求协商一致已 尽了一切努力仍未达成协议，作为最后的方式，该 修正应以出席会议并参加表决的缔约方３／４多数票 通过。”二是在第７条第２款（Ｋ）项规定议事规则 和财务规则要以协商一致的方式通过。 根据上述条款，公约第一次缔约方大会决定临 时适用除第４２条以外的议事规则，这是迄今公约最 高决策机构即缔约方大会及其附属机构的决策程序 依据。迄今适用的议事规则并非正式通过的规则，缔 约方一直未能就其中第４２条“表决”的相关内容达 成一致。第４２条第１款“表决”包括Ａ和Ｂ两个选 项，其主要差别在于，Ａ选项保留了公约第１５条第 ３款的部分内容，即在无法协商一致时，可以以２／３ 多数票通过的方式表决，但就对财务规则以及议定 书的例外通过方式仍存在分歧；Ｂ选项要求就除财 务问题以外的其他实质性问题采取协商一致。 换言之，公约及其附属机构会议迄今的历次会 议都是临时适用除４２条以外的议事规则的所有条款 草案。这意味着，相关会议的决策机制的主题词一 直是协商一致，即在所有实质问题上，包括财务规 则、议定书通过等，都采用了协商一致的方式。尽 管有第１５条的规定，公约历史上从未就实质性问题 进行过投票。 协商一致之所以在公约史上长期作为决策手段， 完全意义上的一票否决，因其本身是与投票表决相 对而言的决策程序。协商一致之所以长期存在于多 边规则和进程当中，其精髓首先在于协商二字，即 平等、广泛而首要的协商精神；其二在于一致，即 尊重不同意见，且不断寻求最终一致。协商一致作 为多边磋商与决策手段，最重要的价值在于能够建 立起普遍的、广泛的共识，从而为后续执行奠定良 好保障。协商一致在多边磋商规则中普遍存在，可 以说具备多边领域的基本原则的地位。这在贸易多 边规则领域体现最为突出。有观点认为，没有各参 与方自愿、平等地协商，或虽经协商而未达成一致， 就不可能有关贸总协定临时适用近半个世纪的历史。 这可能是对协商一致原则最好的诠释。 正是由于协商一致的上述特点，目前环发领域 的国际条约多采用协商一致的议事规则和决策方 式。与气候变化公约比肩的“里约三公约”另外两 大公约，即 生物多样性公约）） 和 联合国防治荒 漠化公约 ＿３ｌ，也存在相同的情况，也都是临时适用 除投票表决外的议事规则，在决策程序上适用协商 一致。 ３上述程序性 法律性问题在未来谈判中的 前景 ２０１３年１１月举行的华沙缔约方会议，将俄罗斯 等国有关决策程序的诉求列入缔约方大会议程，但 与此同时，大会明确此议程不与有关议事规 则、公约修正案等决策程序问题重复，并将此反映 在华沙会议报告中。在华沙会议期间，对俄罗斯有 关诉求的磋商仅仅局限于一般性组织安排等讨论， 并未触及实质或形成结论。但这一问题并没有被 搁置，而是相比以往更为正式地列入到缔约方议 １期 李婷：联合国气候变化谈判磋商与决策规则研究 ７７ 程当中。 ３．１关于磋商机制 公开、透明、民主与公平，永远是联合国多边 进程的精髓，将始终为各方所大张旗鼓地坚持和呼 吁。因此，不能将这些规则仅定位为俄罗斯的主 张，它同时也是联合国气候变化进程最重要的规则 和精神。但是，更进一步看，程序与法律背后，利 益仍是主角。实践中，各方都会继续从自身利益出 发，寻求各种合法的或灰色的程序性机会，使规则 与程序为己所用。毕竟，法律与程序能否被遵守，依 靠的不是硬约束，也并非缔约方的互信与诚信，而 是软实力对比与较量的结果。总之，一方面要看到， 制度与规则本身的公平性，取决于谈判的整体公平 性，没有脱离整体公平的、绝对完美的规则。另一 方面，多边谈判既是程序与正义的舞台，更是实力 与智慧的逐利场，规则服从于利益，是多边进程中 的潜规则。 ３．２关于授权问题 谈判授权，即谈什么、怎么谈、时间框架是什 么、谈判目标是什么，这是任何多边谈判伊始各方 首先争论的问题，可以说是浓缩性的、概念性的预 谈判，也标志着实质性谈判拉开序幕。各个谈判授 权尽管在要素上差别不大，但规定的详细与否、明 确与否则相距甚远。授权虽然是各方在谈判启动时 就达成的，但随后各方围绕是否符合授权、是否超 越授权的争论仍会持续。争论的频繁程度与激烈程 度，既取决于最初授权给出的明确度与详尽度，也 取决于各方谈判中的力量对比。直到最后达成谈判 结果的一刻，授权之争才会真正告以结束。 ２００５年达成的“蒙特利尔授权”是十分清晰的， 因而谈判过程及结果是否符合授权很容易判断。单 从这个角度看，严格讲俄罗斯在其照会中所言是事 实，即议定书在多哈会议通过的决定，某些部分并 不是工作组核心授权所应涉及的。但这种局面是发 达国家片面推动、发展中国家不得不妥协的结果。俄 罗斯的诉求，是其与其他发达国家矛盾的体现。这 一案例对今后有关授权的争论也有借鉴意义。 至于严格执行授权这一命题在当前德班平台谈 判中将会如何体现，是不难判断的。德班平台谈判 本身十分简要，甚至可以说笼统，各方在过去两年 的谈判中已经给予对德班平台授权的各种解读版本。 典型的例子是如何理解新协议将“在公约之下”：发 展中国家将之解释为必须符合公约原则，发达国家 则尽力削弱或模糊这种理解；对干授权中所言“适 用于所有国家”，美国等发达国家解释为，不再有发 达国家和发展中国家的区分、对发展中国家施以同 样约束力的减排义务，发展中国家当然不予认同。在 当前谈判中，由于授权本身的模糊性，指责另一方 违背授权已经不再是最奏效的谈判策略，各方都力 图最大限度将授权朝有利于自己的方向进行解读和 延伸，并力争将之固化在每回合的谈判进展当中。 ３．３关于决策机制 在多边领域，无论是否对表决机制作出明文规 定，协商一致都将长期作为决策之基本、首要原则， 其地位不会动摇。各类国际组织及多边进程由于性 质、功能与宗旨不同，因而其决策程序不同，也有 不少采纳了投票表决制度，如联合国、国际货币基 金组织、世界银行等分别采取一票否决制、平权表 决制、加权表决制等。但是，投票机制及实践之所 以在环发领域尚属少见，在于投票本身意味着被诉 诸投票的事宜与共识有着相当远的距离，它实质上 体现的是部分共识与强制遵从，与协商、合作的气 氛与精神相冲突，其后续执行问题也因之层出不穷， 这对于素来“缺少牙齿”、在执行方面常常力有不逮 的多边环境与发展领域的条约来说，无异于雪上加 霜。在气候变化领域，鉴于气候变化问题的复杂性 和对各方的深刻影响，充分协商并寻求共识与一 致，从而切实落实国际合作行动，这对有效应对气 候变化至关重要。可以预见，协商一致在气候变化 领域将继续受到绝大多数缔约方的支持与尊重。 至于针对第１５条第３款规定的技术争论，即什 么情形可以明确协商一致的“努力已经穷尽”，恐怕 难以在法理上作出统一的、绝对的界定，如何处理 最终取决于缔约方的意愿与共识。总言之，采取协 商一致还是投票，并非技术或法律上的难题，而取 ７８ 气候变化研究进展 ２０１４年 决于政治意愿与意志，取决于气候变化谈判整体形 势与进展，取决于各方对诉诸投票问题的认识考虑 与利益权衡。 变化谈判的进程与结果到底能不能体现公平与公正， 到底能不能重塑积极、进取、互信的气氛，各方是 否真正愿意为保护气候作出有诚意的努力，发达国 家是否真正关心因其引发的气候变化给发展中国 家造成的影响，发展中国家的可持续发展权利是 否继续被置若罔闻。协商一致的精神在于共识、互 信、精诚一致、努力落实，这恐怕才是分析所有程 ４结语 法律与程序性争端的合法性程度和最终解决方 案，说到底取决于争端的真实背景、缘由以及背后 体现出来的价值观。单看俄罗斯在多哈的一个小时， 也许其遭遇是不公正的。但是，将关注镜头放大到 整个多哈画面，“多哈协议”是在会议延期一天、法 定人数即将难以满足的最终关键时刻通过的，确保 序与法律问题及探讨其解决方案应真正牢记的方 向和目标。 参考文献 Ａｌｄｙ Ｊ Ｅ，Ｓｔａｖｉｎｓ Ｒ Ｎ．Ｐｏｓｔ—Ｋｙｏｔｏ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｃｌｉｍａｔｅ ｐｏｌｉｃｙ［Ｍ］． Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ．２０ １ Ｏ：２７２－３７３ 不因片面的、机械的程序性公正，放大对他人和整 体程序的不公正¨４１。这也许是多哈会议之所以为广大 发展中国家所普遍支持与欢迎的原因所在。因此，如 何处理俄罗斯诉求的背后，在协商一致还是投票决 策的背后，更多的是一个更为实质的问题，即气候 ［２］ 生物多样性公约秘书处．生物多样性公约［Ｍ］１９９４：１ １ ［３］ 联合国防治荒漠化公约秘书处．联合国防治荒漠化公约［Ｍ］．１９９７： １６ ［４］ ＤａｇＨａｍｍａｒｓｋｊｏｌｄＦｏｕｎｄａｔｉｏｎ，ＴｈｅＷｈａｔＮｅｘｔＦｏｒｕｍ Ｗｈａｔｎｅｘｔｖｏｌｕｍｅ ＩＩＩ：ｃｌｉｍａｔｅ，ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｅｑｕｉｔｙ［Ｍ］．２０１２：７６・１ １０ Ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ Ｌｅｇａｌ ａｎｄ Ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ Ｉｓｓｕｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ＵＮ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ Ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎ Ｐｒｏｃｅｓｓ Ｌｉ Ｔｉｎｇ Ｔｓｉｎｇｈｕａ ＵｎｉｖｅｒｓｉＯ，，Ｂｅｏ＇ｉｎｇ １０００８４，Ｃｈｉｎａ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ ｃｌｉｍａｔｅ ｃｈａｎｇｅ ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎ ｉｓ ｏｎｅ ｏｆ ｔｈｅ ｍｏｓｔ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｍｕｌｔｉｌａｔｅｒａｌ ｐｒｏｃｅｓｓｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐａｓｔ ２０ ｙｅａｒｓ，ｗｈｉｃｈ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｔｈｅ ｃｅｎｔｅｒ ｏｆ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｏｆ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ｓｏｃｉｅｔｙ．Ｔｈｅ ｌａｔｅｓｔ ｄｅｂａｔｅ ｏｎ ｌｅｇａｌ ａｎｄ ｐｒｏｃｅｄｕｒａｌ ｉｓｓｕｅｓ ｔｒｉｇｇｅｒｅｄ ｂｙ Ｒｕｓｓｉａ，Ｕｋｒａｉｎｅ ａｎｄ Ｂｅｌａｒｕｓ ｉｎ ２０ １ ３ ｓｈｏｗｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｒｕｌｅｓ ａｎｄ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ ｏｎ ｄｅｃｉｓｉｏｎ ｍａｋｉｎｇ ｐｒｏｃｅｓｓ ｈａｖｅ ｂｅｃｏｍｅ ｏｎｅ ｏｆ ｔｈｅ ｍａｊｏｒ ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ ｆｏｒ ｃｕｒｒｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｆｕｔｕｒｅ ｎｅｇｏｔｉａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ｉｓ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｕｌｔｉｍａｔｅ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ ｏｆｔｈｅ ＵＮ ｐｒｏｃｅｓｓ ａｓ ｗｅｌｌ ａｓ ｉｔｓ ｃｏｒｅ ｖａｌｕｅ．Ｔｈｒｅｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ ｉｓｓｕｅｓ ｈａｖｅ ｂｅｅｎ ｅｘｐｌｏｒｅｄ ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｔｈｅ ｍａｎｄａｔｅ，ｔｈｅ ｒｕｌｅｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｄｅｃｉｓｉｏｎ ｍａｋｉｎｇ ａｐｐｒｏａｃｈｅｓ．Ｔｈｅ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｃｏｎｃｌｕｄｅｓ ｔｈａｔ ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙ， ｐａｒｔｙ－ｄｒｉｖｅｎ ａｎｄ ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ ｗｉｌｌ ｃｏｎｔｉｎｕｅ ｔｏ ｂｅ ｔｈｅ ｐｒｉｍａｒｙ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ａｎｄ ｄｅｃｉｓｉｏｎ ｍａｋｉｎｇ ｕｌｒｅ ｏｒｆ ｔｈｅ ＵＮＦＣＣＣ ｉｎ ｕｔｆｕｒｅ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ＵＮ ｃｌｉｍａｔｅ ｃｈａｎｇｅ ｐｒｏｃｅｓｓ；ｒｕｌｅｓ ａｎｄ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ ｏｒｆ ｄｅｃｉｓｉｏｎ ｍａｋｉｎｇ；ｃｏｎｓｅｎｓｕｓ
