中国古代监察制度初探 口陈冰 中国封建监察制度是封建王朝为监察官 不断，监察官吏的政治地位不断下降，监察制度 员，维护统治秩序，保证国家机器正常运转而设 的发展受到影响。３、隋唐完善时期。这一时期形 立的制度，对中国各个历史时期的政治制度有着 成了台谏并立制度。完善了御史机构，在御史台 重要影响。 下分设台院、殿院和察院，三院各有分工，相互配 合，形成了严密的御史监察系统。４、宋辽金元保 守时期。这个时期封建统治者加强了对监察机构 一、中国古代监察制度历史沿革 中国监察制度数千年的发展过程，大致可以 的控制，宋朝台谏合一制度的确立，使监察制度 分为四个时期：先秦前的萌芽时期、秦朝至清朝 纯粹成为维护皇权的工具。５、明清进一步发展时 的封建制度时期、清末至的半殖民半封建制 期。御史台改为都察院，统治者在加强对监察机 度时期及１９４９年以后的时期。本 构控制的同时也进一步发展了监察机构。文所指的“中国古代”主要是指第二个时期。 （一）、萌芽时期 二、古代监察制度的特点 （一）、监察出于皇权、维护皇权。可以说，古 是奴隶制时期和奴隶制向封建制的转型时 期，监察活动还处于萌芽状态。国家是由一些松 代监察制度是皇帝的耳目、皇权的工具，同时也 散的诸侯国所组成，集权的政治还没有 是制约官僚的一种制度。 出现。相对于君主的权力而言，各诸侯享有大量 （二）、监察机构自成系统，自上而下垂 的权力，君主既无力也没有对其进行监察的 直管理。自两汉后，从到地方的各级监察机 能力和必要。 关都有专门机构和职官，基本上是与各级行政机 （二）、封建制度时期 构分离的。的监察由任命，有事直 为了加强主义集权，封建国家建立 接向皇帝奏报，地方的监察由皇帝指派或者 了庞大的国家机构和官僚，同时为了保证皇 由监察首长任命，有事可向监察首长汇报， 帝对整个国家机构和官僚的控制，使皇帝的 也可直接向皇帝奏报。 意志能贯彻到庞大帝国的方方面面，封建统治者 （三）、监察制度以小制大，以内制外。古代多 相应的建立了规模同样庞大的御史机构（监察机 用年轻、资历较浅、品位较低的担任监察官 构），以监察各级官吏的行为。因此可以说，作为 员，因为官小才不计较个人得失，年轻才敢作敢 一种系统化、制度化的监察制度的产生与发展是 为。监察虽然官职不高，但职权很大，从秦汉 到明清御史基本上都没有超过七品的，但他们可 为适应封建国家的行政管理而产生的。 中国的封建监察制度从秦汉时期开始形成， 以“自皇太子以下，无所不纠”，而且可以“风闻奏 到１８４０年鸦片战争后走向瓦解，期间经历了５ 事”，凡属国家政事，无论大小均可监察，在执行 个时期：１、秦汉形成时期。这一时期设立了专门 监察时不受任何机构、的约束，直接对皇帝 的监察机构，制定了一些监察法规，确立了一些 本人负责。“以小制大”使得监察要发展，必 监察官吏任用方面的制度。问题主要有：监察官 须勇于履行职责，忠于职守，这也正是统治者所 员分工不明确，监察法规过于简单。２、三国魏晋 希望的。 南北朝衰微时期。这一时期，由于军阀割据、战争 （四）、重视监察的选任和素质。由于监 嫂 察责任重大，因此历代统治者都非常重视监察官 附属品，封建监察制度的一切弊端皆由此而生。 员的选拔，不但非常重视监察官的工作能力，而 一是监察系统是否完善取决于皇帝的决策。国家 且还非常重视监察官的“德望”和“品德”，把廉洁 的一切法律制度的制订与废止，一切机构的设置 奉公列为选拔监察官的重要条件，这是由监察工 与裁撤，一切官吏的任免与升降，一切政令的制 作的特殊性所决定的。 订与实施，都在相当的程度上受皇帝个人的意志 所左右，封建的人治严重制约着监察系统效能的 三、古代监察制度的利弊 （一）制度之利 发挥。二是监察官行使职权需要皇帝的保护。御 史不法官吏，往往受到权贵的打击报复。三 １、监察机关组织，自成系统，为封建王 是御史的效果完全取决于皇帝。这样就导致 朝监察权的实现提供了组织上的保证。 了不少监察官谨小慎微，不求有功，但求无过，明 监察机关主要由御史监察和谏官言谏两大部 哲保身；或谄事权贵，包庇不法，以求显达：而正 分组成，以御史监察为主体。监察机关经过不断 直的监察官往往不得善终。的发展，在组织上与行政机关完全分离，成为独 立的监察机关，形成了从到地方的比较完备 的监察系统，而且内部分工缜密： 一２、监察机关职权繁杂，且过分膨胀。 中国封建时代的监察机关，除了监察权之外， 往往还兼有行政、司法方面的种种事权。作为皇 是历代监察机构和监察官吏，均有与 帝的“耳目之司”和亲近之臣的监察机关及监察 地方之分（魏晋南北朝系例外），前者监察机 ，遇事随时差委，故其职权更加繁杂，影响、关和文武百官，后者监察地方事务和地方官，分 乃至妨碍了行政及司法、军事等部门职 工明确，形成了从到地方的比较严密的监察 权的正常运转，也削弱了监察机关自身监察职能 网。二是在对机关和文武百官的监察上，监 的发挥。监察机关既然以相当大的人力和精力去 参与本属于行政、司法部门的工作，其自身的监 察机关内部亦有分工。 ２、监察“以条问事”，有法可依。 察工作便不能不受影响。同时，监察机关监察职 监察功能的发挥，不仅要有组织保证，还需要 能与行政、司法职能的这种交错，混淆了监察主 有法律依据。中国历代封建统治者为了使监察机 体与监察客体的区别，不是使监察者演变成了被 关的监察活动有明确的方向和内容，提高监察效 监察者，就是在实际上取消了监察权，因为自己 率，同时也为了防止监察机关的活动超越自身的 是不可能对自己实施监察的。权限，影响国家机器的运转，除了以封建王朝通 ３、以监察地方之官代行、侵夺地方军政大 用的法律来约束监察机关的活动以外，还专门制 权，或以地方军政大吏兼理监察之权。中国封建监察制度的一个可取之处是监察地 订了各种形式的监察法规。这些规定不但是刺史 监察的法律依据，也是法律准绳。 ３、以卑察尊，以轻制重的。 方的官吏与地方的行政、司法、军事长官各为系 统，互不统属，各司其职。但此制在封建时代多次 为了使监察机构具有震慑百僚的权威，首先 遭到破坏，一是监察地方的监察官代行或侵夺地 给监察机关以崇高的地位。监察的品秩并不 方的军政大权，使对地方的监察流于形式，高，然而，监察官的职权却很重，他们在行使监察 化为乌有，而且导致了地方割据、危害统一的严 职权时，历来没有什么，古代这种以卑察尊， 重后果。二是以地方军政大吏兼理监察之权，这 以轻制重，并加以重赏的作法，是历代封建王朝 种混淆职能的作法实际上等于取消了对地方 的监察。这是封建制度不能克服的一大弊 的传统。 （二）制度之弊 病，它从反面给我们提供了深刻的历史教训ｌ。 １、封建监察制度对皇权的依赖性。 封建监察带Ｉ＿度最大的弊端便在于它是皇权的 （责编张静涵） 嫂 ．
