二、土地管理业务知识
（一）耕地保护
1、概念
耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。
2、基本情况
最近十几年来，中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%左右（其他的减少原因主要有：农业结构调整、灾毁等），耕地面积大量减少直接威胁农业发展。为此，我们必须确保一定数量和质量的耕地。耕地保护事关中国农业稳定、粮食安全，是国计民生之大事。
市政府下达我区基本农田面积146445亩，耕地保护面积137276亩。目前，我区实际基本农田面积146457亩，耕地面积142830.6亩，人均耕地面积约0.43亩，远远低于全国人均耕地面积1.52亩的水平。2013年3月，市政府批准了《周村区土地整治规划（2011-2015）》，《规划》提出了“十二五”期间土地整治的主要目标：高标准基本农田建设成效显著，补充耕地任务全面落实，农村建设用地整治规范有序推进，城镇工矿建设用地整治取得重要进展，土地复垦明显加快，土地整治保障体系更加完善。规划期内我区建设旱涝保收高标准基本农田任务量为92544亩。
3、措施和制度
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耕地保护方面的制度主要有耕地保护目标责任制、耕地占用补偿制度、基本农田保护制度、高标准基本农田建设等。
耕地保护目标责任制，是指确定一定区域的耕地保护目标任务，措施到位，责任到人，运用目标化、定量化、制度化管理方法，规范各级人民政府、部门以及各级领导的耕地保护工作行为，确保耕地保护基该国策贯彻落实的制度。自1990年以来，耕地保护目标责任制建设在全国范围由点到面、由部门到政府得到逐步推进。目前，从国务院到省、市、区（县）、镇（街道）甚至到村层层落实耕地目标责任制，在根据土地利用总体规划确定省级政府耕地保护目标和任务后，根据各地区情况，分解耕地保护指标，由上级政府与下级政府逐级签订耕地保护责任书，明确责任制的具体内容和指标。由上级政府及国土部门定期考核目标责任制完成情况，并在考核的基础上建立耕地保护奖惩制度，调动各地保护耕地的积极性。除耕地保护目标责任制外，还有基本农田保护目标责任制、土地管理目标责任制、国土资源管理目标责任制等形式。
占用耕地补偿制度是国家实行的一项保护耕地法律制度。它是指非农业建设经批准占用耕地，占用多少，就必须开垦多少与所占用的耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应依法交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。占用耕地补偿制度是实现耕地占补平衡的一项重要法律措施。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。
基本农田保护区是指为了对基本农田实行特殊保护，按照法律法规规定的要件和程序划定的特殊区域划入基本农田保护区的具体范围。现行《土地管理法》规定，下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，并进行严格管理：1.经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；2.有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；3.蔬菜生产基地；4.农业科研、教学实验田；5.国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
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高标准基本农田建设，是指以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程、基本农田保护区、基本农田整备区等开展的土地整治活动，并通过农村土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，建设出与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。我区规划期内建设旱涝保收高标准基本农田92544亩，已建设完成高标准基本农田23475亩，正在准备规划评审的20455亩。
为加强我区国土资源监督管理工作，防范和遏制各类国土资源违法违规行为，有效保护耕地，区委、区政府于2009年以周发〔2009〕15号文件下发了《中共周村区委 周村区人民政府关于建立国土资源执法监管长效机制的意见》。今后国家将进一步强化地方政府领导保护耕地的责任意识，在完善土地调查统计制度和土地利用动态监测体系的基础上，建立反映各地工作实际效果的考核指标体系，对各省（区、市）耕地保有量和耕地占补情况进行考核并公布考核考核结果，使目标责任制切实对耕地保护起到促进和保证作用。
（二）土地利用规划
1、概念：是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体的战略性布局和统筹安排。它是从全局和长远利益出发，以区域内全部土地为对象，合理调整土地利用结构和布局；以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面做统筹安排和长远规划。目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展。土地利用规划是实行土地用途管制的依据。
2、基本情况
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（1）规划审批情况。周村区土地利用总体规划（2006—2020年）2010年6月经省政府批准实施。规划基期为2005年，规划期限为2006—2020年，其中2010年为规划近期目标年，2020年为规划远期目标年。周村区原辖丝绸路、大街、永安街、青年路和城北路等五个街道及南郊镇、北郊镇、王村镇和萌水镇等四个镇。2010年11月5日，经省政府以鲁政字[2010]271号文件批复，同意将淄川区商家镇划归周村区管辖，行政区划调整后，周村区辖10个镇（街道），原辖区面积由26537.8公顷调为30729.1公顷。
（2）全区土地利用的总体目标。加强土地宏观调控和用途管制，合理调整土地利用结构，优化土地资源配置，切实保护农用地特别是耕地，逐步提高建设用地集约利用水平，进一步优化土地生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展。
（3）规划控制指标。到2020年全区各项指标情况如下：
耕地保有量。规划期末耕地保有量不低于13781.0公顷（其中在高青县易地补充666.7公顷）。
基本农田保护面积。基本农田保护面积不少于13862.6公顷（其中在高青县易地代保214.2公顷，在沂源县易地代保基本农田266.7公顷）。
建设用地规模。规划期末建设用地控制在10629.8公顷以内。
人均城镇建设用地规模。规划期末，人均城镇工矿用地控制在184平方米以内。
新增建设用地规模。到规划期内新增建设用地规模控制在1611.9以内公顷。
新增建设占用农用地规模。规划期内新增建设占用农用地规模控制在1281.2公顷以内。
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新增建设占用耕地规模。规划期内新增建设占用耕地规模控制在1009.9公顷以内。
生态功能土地规模。规划末期确保耕地、园地、林地、水域和部分自然保留地等具有重要生态功能的土地不低于17948.1公顷。全区森林覆盖率达到25%以上
交通水利及其他用地规模。规划期末交通水利及其他用地规模控制在2692.8公顷以内。
农村建设用地整治挖潜指标。到规划期末农村建设用地整治挖潜指标为577.5公顷。
（4）规划实施情况。周村区土地利用总体实施期间，制定了严格的规划保障和措施。一是落实耕地保护和节约集约用地责任制，二是做好相关规划与土地利用总体规划的相互衔接，三是严格建设项目用地预审，加强农用地转用管理，四是加大资金扶持力度，保障农村建设用地整治挖潜顺利实施，五是强化节约集约用地的调节机制，六是建立健全规划公众参与制度，七是加强宣传教育，进一步提高对土地利用总体规划重要性的认识。
通过以上措施的实施，土地利用总体规划确定的目标得到了较好实现。规划实施以来以规划土地利用分区为基础，按照各用途区的用地方向并结合土地利用控制指标，作为土地用途管制的基本依据，严禁在允许建设区外进行建设；对新增建设占用土地，均严格要求办理农用地转用审批手续；严格完成耕地和基本农田保护目标，充分挖潜补充耕地潜力，把耕地和基本农田保护目标作为政府工作和干部政绩考核的主要内容之一进行考核；加强规划实施和土地执法检查，对违法土地利用总体规划的土地利用行为，采取行政、经济、法律等手段进行处罚。通过制定出台增减挂钩项目激励政策加快了村庄拆旧缩并进度。利用规划调整土地利用结构、运用市场规律调节土地的需求和供给，保证了重点建设和主要建设项目的用地需求。基本实现了规划确定的各项指标。
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3、与其他规划的关系
（1）土地利用总体规划与国民经济发展规划和国土规划的关系
国民经济与社会发展长远规划，是编制土地利用总体规划的依据，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展长远规划提供土地保证。土地利用总体规划确定的土地利用目标、方针、用地指标和用地分区，原则上应适应和服从国民经济与社会发展长远规划。
国土规划是最高层次的空间规划，是对整个自然和社会经济资源进行合理开发、利用、整治、保护的宏观规划，为国家制定国民经济发展的中长期计划提供科学依据。其规划对象包括土地、水、矿、气候、海洋、生物等自然资源和社会经济资源在内的全部资源。国土规划也涉及到土地利用问题，但它只提出土地开发、利用的方向和某些主要规划指标，并不具体研究土地利用的结构、布局、各项用地的规模及土地开发、利用、整治和保护的具体措施。可见，土地利用总体规划与国土规划是相互关联而不能相互取代的两项带有宏观战略性的规划。土地利用规划是国土规划的一项专项规划，并对国土规划起反馈作用。
（2）土地利用总体规划与农业区划、农业生产远景规划的关系
农业区划是对农业生产空间分布的一种科学分类方法，是对农业地域分异规律的科学论证。它是根据农业生产的条件、特点和方向的类似性划分不同的农业区，为因地制宜地制订农业发展长期计划和年度计划、农业生产远景规划提供依据。农业区划的中心任务是对农业生产进行合理布局，解决农业生产问题。虽然也涉及土地资源利用问题，但并不涉及对土地利用结构的调整和对各种用地的配置和布局，农业区划的成果可作为土地利用总体规划确定土地利用长远目标、土地利用结构及对各种用地进行配置和布局的依据。农业生产远景规划包括确定农业各部门长期发展方向、指标和要求，农业各部门之间的比例关系，以及与农业发展有关的全部技术、经济组织
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措施的拟定。土地利用规划以农业生产远景规划为依据，通过合理确定农用地的组成与比例和具体用地配置，以及各种用地的内部规划，使远景规划的各项指标与措施在土地上加以落实。
（3）土地利用总体规划与城市规划的关系
城市规划是根据国民经济发展计划，在全面研究区域经济的基础上，根据城市的历史和自然条件确定城市性质和规模及城市各部分的组成，并对各用地种类加以全面组织和合理安排，为生产和生活创造良好环境的形态布局规划。从空间范围看，城市规划是土地利用规划的一个专项规划；从内容、方法和成果看，城市规划和土地利用规划又各成体系，并分别相应由建设部门和土地管理部门负责制定和实施。土地利用规划的范围比城市规划范围大，它要对规划区内全部土地的利用结构及其空间布局包括城镇体系的用地布局做出长期的合理安排。城市用地只是土地利用规划中的一种用地类型，城市规划与土地利用规划的关系是点与面、局部与整体的关系。因此，虽然两种规划分别由不同的部门完成，但城市规划中有关城镇体系的用地布局、城市用地规模和用地选择、各项建设用地指标，以及城市发展方向等应当和土地利用规划相协调；同时，土地利用规划也应当考虑城市发展和建设的要求，为城市、村镇的发展建设等创造良好的用地条件。
目前，我局正在开展“多图合一”工程，探索将土地利用总体规划与土地利用现状、城乡规划、现状地形地物要素有效结合，形成要素齐全的土地利用规划图，为国土资源管理工作研究、决策提供准确、实用性工作资料。
（三）建设用地
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集
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体所有的土地的除外。
1、集体土地征收和征用
《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。
土地征收，是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法、合理予以补偿和安置的行为。
它具有以下几个特征：征地是一种政府行为，具有一定的强制性；征地必须按照法定程序进行；必须依法对被征地单位及个人进行补偿；征收后的土地性质和权属发生变更，由集体所有土地转变为国有土地。
《物权法》第四十四条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。
那么征收、征用这两个概念有什么不同呢？它们的不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征收后，土地由农民集体所有变为国家所有；而征用只是使用权的改变，征用后，土地所有权仍然属于农民集体，使用结束后需将土地交还给农民集体。
土地征收的原则：土地征收工作应当遵循程序合法、公开透明、足额补偿、妥善安置的原则，兼顾国家、集体和个人的利益。
土地征收的程序：
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1.【发布拟征收土地公告】
土地征收前，周村国土分局拟定拟征收土地公告上报市局。拟征收土地公告经市政府审批后，周村国土分局协调镇（办）在被征地村进行拟征收土地公告。
2.【组织勘测定界、权属调查、附着物清点】
拟征收土地公告发布后，周村国土分局组织财政部门、镇（办）、被征地村、被征收土地承包户或土地使用权人进行勘测定界、权属调查、附着物清点。属于单独选址项目用地的还应有项目单位人员参加。对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，并按省国土资源厅的规定，以村（居）为单位填制《土地征收勘测调查清单》；勘测定界承担单位按照《土地勘测定界规程》制绘土地勘测定界图。
3.【拟定土地征收补偿安置方案】
自勘测调查结束之日起15个工作日内，周村国土分局会同财政、人社、镇（办）、被征地村拟定土地征收补偿安置方案，并报请区政府同意。
4.【发布土地征收补偿安置方案】
周村国土分局在被征地村进行土地征收补偿安置方案公示（公示期不少于5个工作日），自公示结束之日起5个工作日内，相关权利人申请听证的，须按规定组织听证，做好听证笔录，对提出的问题应出具处理意见，并反馈权利人；不申请听证的，由被征地集体经济组织出具放弃听证证明。放弃听证证明、听证笔录、对听证提出的问题出具的处理意见上均须由三人以上群众代表签字捺印。
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5.【签订土地征收补偿安置协议】
土地征收补偿安置方案经公示、听证或放弃听证后，由周村国土分局协调财政、人社部门与村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。
6.【开展征地风险评估】
辖区镇（办）负责按照《淄博市征地社会稳定风险评估办法》（淄政办发[2013]71号）的规定，开展征地风险评估工作，并出具风险评估报告。
7.【审查报批】
周村国土分局整理报件材料，按照省、市报件要求，组织编制建设用地方案，拟定区政府建设用地呈报申请书，编写建设用地编制说明。组织好卷宗经区政府审签建设用地呈报申请书后，交纳各地块社保资金，通过建设用地审批系统上报市局审查。
市局审查后，拟定建设用地呈报申请书，编写建设用地审查报告，建设用地呈报申请书经市政府签发后，报省国土资源厅审查。
省国土资源厅审查后，下达缴纳征地管理费和新增建设用地有偿使用费通知书。须在15日内完成缴费。
新增建设用地有偿使用费等相关费用交纳后，报省政府审批，省政府签发批复文件或签发请示文上报国务院审批。
8.【土地征收方案公告】
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收到土地征收批准文件后，周村国土分局起草征地公告，分管领导审签后上报市局。土地征收方案公告经市政府审批后，在被征地村进行土地征收公告。
9.【拨付土地征收补偿费用、移交土地】
自批准土地征收之日起3个月内将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费支付给被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人。
土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费足额支付后，被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人在规定期限内清理附着物，并将土地移交土地储备交易中心。土地储备交易中心按程序实施储备，并按计划实施开发利用。
2、农村村民建房审批
申请条件：依据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十四条的有关规定，农村村民符合下列条件的可以申请使用宅基地：一是因结婚等原因，确需建新房分户的；二是原住宅影响村镇规划需要搬迁的；三是经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的；四是县级以上人民政府规定的其他条件。
审批程序：涉及占用本村空闲地和原宅基地建住宅的，在符合土地利用总体规划和村镇规划的前提下，由个人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，镇政府、街道办事处审核，由区人民政府批准。占用农用地和未利用地的依据《土地管理法》需先申请年度计划，占用耕地建住宅的，要按照“占一补一”的原则缴纳耕地开垦费，由国土资源管理部门开垦整理与所占耕地数量、质量相当的耕地；待农用地转为建设用地批准后，方可办理宅基地审批手续。
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申请办理资料：建设用地申请书（表）；镇政府（街道办事处）意见及请示文；旧村（居）改造预审表；区政府关于旧村改造规划方案批复意见；旧村（居）改造方案及村（居）民代表大会意见、旧村（居）改造安置公告、旧村（居）改造总平面布置图及旧村（居）改造情况说明；发改部门立项文件、城市规划部门意见；项目用地勘察勘测定界报告书；土地利用现状图（红线标注用地范围）；土地利用总体规划图（红线标准用地范围）；旧村改造安置及储备区域划定图（标注在土地利用总体规划图上，加盖村集体、镇办公章）；涉及拆迁的附拆迁协议，原土地使用权收回或注销资料；其他资料。
审批时限：资料齐全的情况下，5个工作日内办结。
三、用地难的原因分析
1、农转用和土地征收报批周期长。
周村区辖区内（除王村镇外）农用地转用，需先上报国务院审批农转用，审批后再组织土地征收材料上报省政府审批土地征收方案，土地征收方案批准后再进行供地审批。按照《山东省土地征收管理办法》规定的土地征收程序，根据省厅要求批次面积需达到100亩以上，同时考虑各级政府的审查会签，从组织农转用报批到完成土地征收，至少需要半年以上的工作时间。而我区重点项目大多急需落地，造成了农转用和土地征收报批周期长与急需落地的突出矛盾。为解决这一问题，我们在年初统计汇总重点项目时，做好新增建设用地指标申请工作，通知各单位不仅提供项目立项书、环评报告和可行性研究报告，还要准备勘测定界、听证材料、城市规划用途征询意见表等报土地征收所需的材料；在报国土资源部农转用计划的同时，准备报省实施方案相关材料，编制拟征收土地公告，并开展附着物清点工作，核算补偿费用，编制补偿安置方案，并进行公示；待农转用计划一经国土资源部批准，即可将实施方案上报省厅；在报省批次或实施方案缴
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费后，立刻编制征收土地方案，一经取得批文，将该公告进行公示，拨付补偿费用，完成征地环节。通过从预审、申报、审批各个环节的前置，尽可能地达到缩短报批时间、加快供地速度、提高办事效率的效果。
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