从破解“农地非粮化”困境到培育粮食安全保障能力

万举摘要院我国耕地总量波动变化袁粮食生产总体态势稳定袁但野土地非农化冶尧野农地非粮化冶削弱了国家粮食安全袁为此袁提出六大路径化解野农地非粮化冶困局遥而持续保障粮食安全的根本出路是培育国家粮食安全保障能力袁提出从耕地资源尧农业技术尧金融支持尧基础设施尧新型农民尧国外资源和制度建设等七方面培育粮食安全保障能力遥

关键词院野农地非粮化冶曰国家粮食安全曰能力培育曰制度创新

一尧引言

自1990年代进入快速城市化尧工业化时期以来袁新占土地大都来自农地渊包括大量耕地冤袁野土地非农化冶一直伴随遥经不断改革开放和营造稳定的社会环境袁如野一号文件冶的有序引导尧对野三农问题冶的重视与不断投入等袁农村社会经济得到极大发展袁粮食生产安全方面也获得巨大成功遥这得到国际社会充分肯定和高度评价袁自1990~2016年间全球有近三分之二的食物不足人口减少量归功于中国袁但中国仍有约1.34亿人口受饥饿困扰袁仍是世界上食物不足人口数量最多的国家遥因此袁中国更加重视粮食安全遥*强调野中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上遥我们的饭碗应该主要装中国粮遥冶叶法曳渊2015冤更从法律角度提出国家粮食安全是的重要内容遥2016年野一号文件冶强调野实施藏粮于地尧藏粮于技战略冶尧野大规模推进高标准农田建设冶等袁2017年野一号文件冶强调野推进农业供给侧结构性改革袁要在确保国家粮食安全的基础上冶进行遥这都表明我国已将耕地保护与农业技术进步作为保障粮食安全的两大支柱遥到2050年全世界五分之四的农产品增加需要基于现有耕地的生产能力提高遥除了农业技术进步袁严格保护耕地是保障国家粮食安全最直接尧最基本的途径遥

但在野土地非农化冶趋势下又出现大量野农地非粮化冶现象遥据调研袁当前很多地方不同程度存在野非农化冶尧野非粮化冶袁如安徽省肥西县到2014年6月共流转各类农地总面积37.7万亩袁其中从事粮油生产的占40.6%曰生产苗木花卉的占47.8%遥在严格的土地制度管理下袁农地野非农化冶现象尚不如野非粮化冶明显袁但防止农地野非农化冶的压力非常大遥

因此袁野土地非农化冶演变为野农地非粮化冶困境院一方面袁不断推进的工业化和城镇化必然会大量占用更多耕地袁同时伴随着农业结构调整袁野农地非粮化冶将在相当长时期内持续出现曰另一方面保障国家粮食安全又要守着野耕地红线冶袁野农地非粮化冶成为威胁国家粮食安全保障能力的重要因素遥

二尧全国耕地总量变化与粮食生产总体态势

关于耕地总量与粮食生产的总体态势的研究有多种角度院耕地面积与播种面积都有减少趋势渊陈印军等袁2016曰曾志勇和刘颖袁2016曰陈百明和周小萍袁2004曰张凤荣等袁1998冤曰耕地总量基本保持平衡袁但区域差距大渊刘洛等袁2014冤曰耕地资源数量呈现波动性变化渊封志明等袁2005冤曰粮食总量仍有增长趋势袁增长速度高于人口数量增长渊刘世锦和秦中春袁2013曰堂和薛继亮袁2008冤曰未来

粮食产量先增加后减少或持续减少渊宋洪远袁2016曰刘书田等袁2014冤等遥总体而言袁我国耕地面积与粮食播种面积有减少趋势袁但由于农业技术进步袁粮食总产量有增长趋势遥

渊一冤粮食播种面积占总播种面积比重有减少趋势与结构性变化

随着工业化尧城镇化的快速推进袁三次产业结构比重由1978年的27.9院47.6院24.5迅速优化提升到2016年的8.6院39.8院51.6袁城市化率由1978年的17.9%经1990年的26.4%快速提升到2016年的57.35%袁人口总量由1978年的96259万人增加到2016年138271万人遥全国粮食作物播种面积并无大幅增加袁长期看总体稳定袁夏粮播种面积长期小幅波动袁秋粮播种面积呈现稍有增长态势遥但是粮食作物占农作物播种面积比重呈现下降趋势袁即非粮食作物播种面积提升遥

渊二冤粮食主产区的突出地位得到加强袁粮食生产集中化程度上升

进入新世纪以来袁我国粮食生产区域集中度明显上升袁稻谷尧小麦和玉米3大主粮中小麦生产集中度最高袁向河南尧山东尧安徽等传统小麦产区集中并相对稳定曰稻谷和玉米生产向黑龙江尧湖南尧江西等地集中曰玉米生产则向黑龙江尧内蒙古等地集中渊欢和朱会义袁2016冤遥吉林尧黑龙江尧辽宁尧河北尧河南尧山东尧内蒙古尧江西尧湖北尧湖南尧四川尧江苏尧安徽等十三个省份2015年粮食主产区粮食总产量占全国总产量62143.9万吨的76.2%遥

河南为粮食生产大省袁总产量占全

中国集体经济17

经济观察国总量比重总体趋势持续提升袁粮食总产量2015年为6067.1万吨袁居全国首位袁占9.76%曰2016年占全国比重为9.65%遥这都基于河南粮食播种面积逐年提升遥尤其自2003年取消农业税尧增加农业补贴等各种激励效果明显袁粮食作物占比逐年攀升袁已达到70%以上遥

渊三冤全国粮食总产量持续稳步提升自1978年全国粮食总产量总体趋势在持续增长袁在1998年前小幅波动中趋势增长袁1998~2003年处于产量下降期袁之后不断提高直到2015年遥2016年虽终止于野十二连增冶袁但长期看袁全国粮食总产量在持续稳步提升遥自1990年以来袁在全国粮食总产量增长中以玉米提升最快袁稻谷和小麦等主粮呈小幅稳定增长态势袁豆类总产量增长不明显尧甚至稍有下降遥

渊四冤农业技术进步与耕地复种指数提升是提升粮食总产量的主导因素

在耕地总面积一定时袁复种指数和粮食单产提高是总产量提高的主要途径袁这需要积极促进农业技术进步遥如河南省粮食单产因素是总产量快速上升的主导因素袁耕地复种指数对粮食总产量提高次之遥农业技术进步是提高粮食总产量的主要推动力袁加快农业技术进步成为创新农业发展和粮食增产思路的核心遥如激励农业技术创新尧加速农业科技推广和粮食生产职业培训投入尧增加与积极鼓励农村金融或农业金融创新支持尧推动农业生产多主体培育和激励尧推动农业市场体系完善和扶持尧创新性提供完善的野三农冶公共服务等遥

渊五冤土地非农化与耕地非粮化趋势导致耕地减少和播种面积降低

随着城市化和工业化进程加快袁城市群中的产业尧人口和土地非农化的协调耦合度呈上升趋势遥在总体趋势上城市周边农地面积逐渐向外退缩袁即城区不断扩大袁新占土地主要源自占用农地袁耕地减少成为长期趋势遥

由于最严格的耕地保护制度红线袁坚守野18亿亩耕地冶袁野土地非农化冶有明显遥但随着农业内结构调整尧种粮收入下降等影响袁耕地非粮化现象在内生性地减弱国家粮食生产保障遥耕地在不能非农化时袁种植经济作物获得更高收入对农户具有极强吸引力遥

三尧推进制度创新袁破解野农地非粮化冶困境

人口大国要保障口粮绝对安全应基于自身袁主要从基于单产的耕地保护与

18

2018年07期渊3月冤

基于耕地面积的技术进步两个方面取得突破遥据统计袁2016年全国粮食产量为61623.9万吨袁粮食增产终止于2015年的野十二连增冶遥农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾袁将粮食生产与消费结构变化尧粮食贸易拓展潜力尧农业技术进步缓慢尧总人口变化尧耕地面积趋减尧社会经济发展转型等联系起来之后袁国家粮食安全的核心在院如何提升国家粮食安全综合保障能力钥为此袁本文提出六大路径化解野农地非粮化冶困局遥

渊一冤分层实施主体功能区规划袁促进土地用途管理执法精细化

全国主体功能区规划为各地区国土使用指明了原则方向袁各省渊市尧区冤应根据主体定位制订县渊市冤级优势发展的主体定位袁即分出国家尧省渊市尧区冤尧县渊市冤三级优势发展定位遥土地用途管理执法应做到精细化遥细化用途管理实施细则袁针对每个环节尧各种情况制定基本原则尧方法与步骤袁提高可执行性遥

渊二冤准确细化登记农地用途现状类别袁划定永久基本粮田范围

按照野保护优先尧依法依规冶原则袁根据土地利用总体规划和土地利用现状分类渊GB/T21010-2007冤袁准确登记管理农业用地遥按照标准程序规定做细做实永久基本农田划定与实施袁并做好专项督察工作遥

渊三冤严格落实粮食生产目标袁防止偏差

为了保证粮食安全袁各级应根据历史情况与发展前景严格细化并落实粮食生产目标袁完善粮食安全目标责任考核办法遥以粮食生产目标为核心袁协调与粮农尧粮农与涉农企业尧与涉农企业关于粮食生产的目标差异遥因地制宜袁强化粮食数量与质量安全治理考核遥

渊四冤完善农地流转市场袁推进适度规模经营袁优化粮食生产激励措施

按照野坚持农村土地集体所有权袁稳定农户承包权袁放活土地经营权冶原则推进农地权利改革创新袁稳步规范引导农地有序流转袁加强土地流转管理和服务遥在推进土地经营规模适度提升时袁防止土地过度集中遥积极引导涉农企业保障粮食生产袁提高粮食生产规模化程度与效率遥但应根据不同地区研究制定当地规模经营的适宜标准袁严禁借土地流转与规模经营之名搞非农建设或非粮经营遥

渊五冤积极引导涉农企业合法经营袁保障粮食生产安全底线袁创新农业现代化新路径

在推进农地流转尧引入新型农业生产主体尧多元化促进农业现代化过程中袁涉农企业起到巨大推动作用遥在现代资本猛烈冲击下袁产业经营收益相对弱势的农业容易失去资源配置机会袁因此袁为了保障粮食安全地非粮化袁消减野农地非农化企冶尧野农冶等现象袁必须对涉农业或资本经营农业生产过程渊尤其耕地利用情况冤进行必要的动态监督袁详细甄别与耕地面积监控遥

渊六冤提升公共服务质量袁健全粮食生产动态信息系统

提升有关农地保护尧粮食安全生产方面公共服务质量袁明确其公共服务职能的具体规范袁创新涉农公共服务供给机制袁细化涉农公共服务措施遥建设粮食生产监督检查信息系统袁有序推进省与市尧县之间的信息共享袁健全粮食生产与监督动态信息系统遥提升公共服务的供给侧质量遥

四尧统筹多方资源袁培育粮食安全综合保障能力

大国的长期国家粮食安全袁必须从培育自身综合保障能力出发袁化解野土地非农化冶尧野农地非粮化冶困局袁远离国家粮食安全中高风险遥在全面推进农业供给侧结构性改革进程中袁本文提出从七大方面实现野以我为主尧立足国内冶袁扎实野实施藏粮于地尧藏粮于技战略冶遥

渊一冤耕地资源院严守耕地红线袁保障粮食生产基本资源

在划定实永久基本农田范围后袁更重要的是持续实施特殊保护措施袁严格执法遥切实在数量保障基础上提高耕地质量袁有力支持高标准农田建设袁不断开展耕地整治尧土壤优化和修复尧农田污染治理等工作遥严禁在实施占补平衡中降低耕地质量尧破环农业生产环境遥

渊二冤农业技术院创新支持袁多渠道促进农业技术进步

农业的产业相对收入较低袁农业技术创新缺乏持久广泛的动力遥农业技术进步应由国家尧地方加大支持力度遥如农业节水技术开发与应用支持曰统筹调整粮经饲种植结构袁做到野稳粮尧优经尧扩饲冶曰加强农业科技基础前沿研究袁提升原始创新能力曰创新技术推广制度袁强化农业科技推广曰完善农业科技创新激励机制与监测评价机制曰以技术支持农业

CHINACOLLECTIVEECONOMY适度规模经营等遥

渊三冤金融支持院鼓励农业金融创新袁加大野三农冶中粮食生产资金投入

在工业化进程中袁农业经营的金融投入产出比较低袁农业出现金融支持缺乏现象遥应多方促进农业金融创新袁加大野三农冶资金投入袁保障粮食生产的金融支持遥加快农业保险险种创新与推广袁分散与降低农业经营风险袁保护和提高粮食生产积极性遥持续提高农业补贴的指向性和精准性袁完善农业补贴制度和财政支农投入机制遥支持中小金融机构立足县域尧农村开展业务等遥

渊四冤基础设施院保障以粮食生产为核心加大基础设施建设

例如农村道路建设尧基本农田水利建设尧农业生产电力供应保障与电价优惠支持尧农村互联网络建设等遥构建国家尧企业尧社会尧农户多渠道粮食储备制度袁加快完善与创新农村产权制度袁有序促进乡村治理袁加快乡村环境文明建设等等遥

渊五冤新型农民院培育新型农业经营主体

顺应我国经济社会发展需要袁不以出生地域区分是否农民袁只从行业角度区分新生代农民袁促进新型职业农民培育尧农民工职业技能提升袁优化农业从业者结构袁形成新型农业经营主体和管理群体袁鼓励与支持新型农业专业人才袁扶持新型乡村工匠发展等遥

渊六冤国外资源院掌握国际规则主动权袁充分利用国际粮食供给资源

多方开拓国外粮食生产基地袁支持国有与民营企业走出去屯田垦殖袁保障粮食国际供给袁扩大粮食安全回旋余地遥同时袁基于我国庞大的粮食进口规模袁积极融入或主导国际粮食市场价格形成机制袁保障国家粮食安全利益袁降低粮食安全风险遥野统筹用好国际国内两个市场尧两种资源冶遥

渊七冤制度建设院完善从生产到消费粮食的各环节相关管理保障制度

促进制度创新袁完善生产尧销售尧消费尧仓储尧检验检疫等各方面相关制度遥创新农地权利制度及其管控尧监督机制袁从耕地综合管控的层级与互动机理角度优化国家粮食安全袁从宏观到微观各个层面做到制度制定科学合理尧运行快捷顺畅尧节约制度成本遥建立诸如家庭生计安全监控与保障制度尧国际粮食贸易的效率评价与监控制度等遥

总之袁以破解野农地非粮化冶困境为突破口袁持续注重培育粮食安全综合保障能力袁从长期角度尧整体层面保障国家粮食安全遥

五尧小结

改革开放以来袁农业生产虽有巨大进步袁国家粮食安全风险始终没有出现大的问题袁但作为人口大国袁粮食安全问题应警钟长鸣遥目前袁我国水稻尧玉米和大豆的平均单产分别为美国的75.4%尧51.8%和55.7%袁这说明我国粮食生产仍有极大的可提升空间遥只有从多渠道尧多模式进行创新发展袁培育新型农民主体袁加快以增加农民收入尧保障有效供给为主要目标的农业供给侧结构性改革袁培育和提升粮食

安全综合保障能力袁才能长期保障国家粮食安全遥

参考文献院

[1]赖明.正确认识和妥善应对农地非粮化非农化[EB/OL].中国网,2016-05-25.

[2]刘玉,潘瑜春,任旭红,唐秀美.基于LMDI的粮食生产因素分解模型及实证分析要要要以河南省为例[J].北京大学学报(自然科学版),2014(05).

[3]张雅杰,马明,金海.产业尧人口与土地非农化协调性及空间非均衡性研究要要要以长江中游城市群为例[J].湖北农业科学,2016(05).

[4]张藕香.农户分化视角下防止流转土地野非粮化冶对策研究[J].中州学刊,2016(04).

[5]国家粮食局.国家统计局关于2016年粮食产量的公告[R].2016.

[6]李国祥.2020年中国粮食生产能力及其国家粮食安全保障程度分析[J].中国农村经济,2014(05).

[7]陈印军,易小燕,方琳娜,杨瑞珍.中国耕地资源与粮食增产潜力分析[J].中国农业科学,2016(06).

[8]胡传景.粮食产量九连增耕地保护不能松[J].浙江国土资源,2013(03).

元本文为国家社会科学基金项目野粮食主产区农地确权的溢出效应及模式优化研究冶渊15BJY095冤阶段性成果渊万举为项目主持人冤遥

渊作者单位院郑州航空工业管理学院经贸学院冤

中国集体经济19