ｌｌ 、 ＴＨＥＯＲＥ Ｔ￣Ｌ ＨＯＲＩＺＯＮ理论与实践 、 誊 城市社区治理模式的理论探讨与实践 【关键词】社区治理理论探讨实践 【中图分类号】Ｄ６３ 【文献标识码】Ａ 改革开放以来，居民社区取代单位成为了城市管 理的基本单元和城市功能的基本载体。在多层次的政 府治理结构中，社区是最基层的治理单元。很多社会 问题根源于社区，也需要从社区人手解决。我国学者 提出了三种社区治理的基本模式：政府主导的社区治 理、政府推动下的社区自治，以及社区自治。 一、政府主导的社区治理模式及其实践 （一）政府主导之下的社区治理模式 在理论层面，政府与社区分别是国家与社会的代 理人。随着改革开放，我国的国家和社会关系经历了 巨大的转变，表现在：国家对社会控制功能减弱，社 会组织取得了一定能动性，有了独立的社会空间；国 家不再是占有和处理社会资源的唯一主体，地方、部 门、组织乃至个人都成为了资源的拥有者，单一的权 利结构向多元权利结构转变。ｕ 通过考察“国家一社会”关系中的社会要素，可 以发现中国尚未形成健康积极的公民社会。尽管公民 社会形成的外部环境和内部结构已逐步改善，但还存 在很多制约其发展的问题，如文化意识还未形成、诚 信缺失、法制基础不健全、公民意识淡漠、民间组织 的自主性和自治性差等。 因此，仍需要一个全能政府 来进行社会治理。 （二）政府主导的治理模式的实践 政府主导的治理模式在实践中较为常见，典型的 是上海模式。１９９６年上海明确了以基层为城市建设和 管理的基础、以社区为载体的管理方式，同时确立了 “两级政府，三级管理，四级网络”的管理新体制。 实际上，１ ９９２年上海就进行了相关改革，一方面 市政府对社区进行统一管理，另一方面把一些事权如 一姜雷 【文章编号】１００８—１７４７（２０１０）１２—００５４—０２ 房产、市政、环卫、园林管理等下放到各区。１９９４ 年，又启动了新管理体制试点，划清市、区两级政府 的职能权限，加强了街道这一管理层级，依据法律、 法规、规章和区政府授权，将其作为一级准政府。政 府通过其实质上的派出机关，实现了对社区的治理。 １９９８年提出了“四级网络”，旨在加强街道管理权力的 同时，推进居委会建设，加强居委会的公共事务管理 能力。２００６年上海民政局发布了《上海市社区委员会 章程》，规定社区委员会要在社区（街道）党工委的领 导下，对社区事务进行议事、协商、评议和监督。 上海的实践是在政府部门统筹管理的前提下，对 治理条条进行了分层分块，形成了“以块为主，融条 于块”的组织创新，缓解了原有的条块分割、各自为 政的矛盾。 二、政府推动下的社区自治模式及其实 践 （一）政府推动下的社区自治 政府推动下的社区自治模式在于结合政府与社区 的力量，共同进行治理。卢汉龙分析了我国城市的基 层组织结构，发现我国的基层社会在组织制度方面存 在着强烈的社会自治意识，一个以产权为基础的私人 空间也开始呈现。特别是住房改革后，住房的私有化 和自由化改革大大的激发了居民作为消费者的自主意 识。 ’政府与社区有着不同的发展路径，在社区治理之 中，要求政府与社区相互协调合作。由于我国的国家 根基深厚，因此在大部分社会管理实践上，国家力量 仍强于社会力量，这就要求社区管理要由政府推动。 （二）政府推动下的社区自治实践 理论与实践ＴＨＥＯＲＥＴＩＣＡＬ ＨＯＲＩＺＯＮ ＼ 江汉模式被认为是政府推动的社区自治模式的典 范。武汉市江汉区将社区定位为“小于街道、大于居 委会”，并成立了社区成员代表大会、社区居委会和社 区协商议事会，这三个组织构成社区自治组织体系。 同时，江汉区也明确提出，通过转变政府职能达到社 区自治的目标，其措施包括：理顺社区居委会与街 道、政府部门的关系，明确职责，保证社区居委会的 帜的自治社区。 回龙观居民的同质化程度较高，以年轻白领为 主。最初，回龙观的社区自治多为内向型，即在其社 区内部进行不对外部产生影响的治理活动，其吸引注 意是从“绿地维权”开始的。由于开发商未能履行之 前的绿地面积承诺，居民们开始了自发的维权行动。 最初是以网络论坛为基础，积蓄力量、收集意见、协 自治性；政府职能部门面向社区，实现工作重心下 调关系，在与开放商协商未果的情况下，社区业主委 移；推行“权随责走，费随事转”的政策，保证社区 在协助工作、承接社会性职能时，做到有职、有权、 有钱。 政府推动下的社区自治是与市场经济体制相适应 的，政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区居 民Ｅｌ愿参与相结合的治理模式。从运行机制上看，政 府不是单一的主体，政府也不是直接介入社区的管 理，政府与社区组织不是简单的领导与被领导的垂直 关系，而是协商、合作、共议的多元权力互动关系。［３１ 三、社区自治 （一）社区自治模式 社区自治理论源于自由主义和社群主义。”怕由主 义强调个体的重要性，而社区在城市中是一个基层的 “个体”，正是个体的相对Ｅｌ由才有了社区自治；同 时，社区也是一个社群，是由内部若干个个体组成 的，进行社区治理，需要协调社区内部多方的利益。 因此，一方面是社区被赋予了某种程度的自由；另一 方面是社区内的个体在宏观的社会政治环境之下，以 社群为先做出的选择。 现代宪政理论则将自由主义和社群主义结合起 来，表明在一个共同体中，社会成员的自治关系表现 在两个方面：个体自治和群体自治。个体自治即个人 享有充分的自主决定权；群体自治即在处理仅与本共 同体所有成员有关、与其他共同体无关之事务时，全 体成员享有共同的决定权。前者是“现代宪政理论下 的个人权利及其运用”，后者是“社会权力及其运 用。” （二）社区自治实践 在我国，自治被定义为社区成员除了受政府或上 级单位的领导之外，对事务管理行使一定的权力，包 括人事、财务、财产、教育、管理与服务等自治。在 “强国家”的管理模式下，北京回龙观社区成为独树一 员会开始了外向型维权活动。尽管最终“绿地维权” 以失败告终，自治的精神在回龙观社区得以彰显。此 后，回龙观社区业委会将自治的治理手段制度化。社 区组织开始专注自身的权利，并有意识的行使社区治 理的权力，就各种可能危害社区利益的行为进行调 解、工作。 针对社区自治，学者们提出了宏观制度层面的政 策建议、对社区的具体要求以及可操作的制度建议。 实践上，一个成熟社区必须具备的基本要素、明确的 社区边界、具有权威的组织和管理机构等，在具体落 实时也有一定的规章制度可循。 总结 我国社区治理的三种理论模式都可以在社区治理 实践中找到相关的样本和案例。通过理论的模式分析 及其相应的实践研究，可知，社区治理并无一定之 规，需要根据地区的具体状况，制定统一、持续的社 区治理政策。同时，实践者还应在进行社区治理工作 的同时加强理论学习，在实践中调整理论，实现社区 繁荣社会和谐的良好愿景。 注释 ［１］唐士其：《市民社会”现代国家以及中国的国家与社会关 系》，载 Ｅ京大学学报（哲学社会科学版）》１ ９９６年第６期。 ［２］王芳：《公民社会发展与我国城市社区治理模式选择》，载 《学术研究》２００８年第１１期。 ［３］马海龙：《社区共治：我国城市社区的治理模式》，载《经济 师》２００７年第１１期。 ［４］陈建国：《社区自治的精神理念：自由主义，社群主义》，载 《现代社区》２００４年４期。 （作者为上海理工大学博士研究生，高级工程师） 责任编辑魏静茹