村镇银行可持续发展中存在的问题及建议

自2007年开展新型农村金融机构试点以来,我国村镇银行发展势头强劲,支持“三农”经济成效初显，但在发展过程中也存在一些困难和问题，如何实现可持续发展不仅是村镇银行自身需要思考的问题，也是监管部门亟须探讨的主题。为此，青岛银监局结合支持青岛辖区村镇银行发展的实践经验对此进行了深入调研，发现目前村镇银行服务“三农”经济的自身比较优势尚未充分发挥、风险管理机制建设不完善、主发起行的支持力度不够、相关支持不完善等，这些因素影响了其健康、可持续发展。

村镇银行可持续发展中存在的突出问题

对服务“三农”社会责任认识不足，比较优势尚未充分发挥

一是在发展思路上社会责任感和主动性不足。主发起行是村镇银行的控股股东或惟一大股东，村镇银行的发展、高管人员、管理制度、操作系统等均依赖于主发起行，这造成村镇银行尚未清晰认识到自己的特殊性和服务“三农”的职责。在业务开展中习惯于与主发起行的分支机构或与其他银行业金融机构做比较，在经营初期遇到困难时把原因归结为监管太多，提出一些诸如放开业务区域允许其跨区经营等要求。

二是发展方式脱离实际环境。村镇银行具有贴近社区、贴近农民、决策链条短的优势，应采取“贴身式”服务方式，其信贷服务流程的设计、信贷管理制度的实施、信用评估和信贷风险手段等，均要适应农村中小企业、农村合作经济组织和农户的实际需求。但实际中，村镇银行的业务人员习惯与大“优质客户”打交道，习惯通过财务报表、企业信用等“硬信息”来了解、判断客户，没有建立起以搜集客户“软信息”为主要内容的营销信息系统，在发放小额贷款时仍坚持

“抵押贷款”为主，未普遍探索建立一套适合农户贷款的村镇银行信用评级体系，走差异化、特色化的可持续发展之路尚需不断探索。

三是发展方向上存在重速度、求效益倾向。目前，村镇银行在全国大范围组建，各地村镇银行基于对股东投资报酬的考虑，都不同程度地存在急于扩张规模、高速发展、创造收益的现象，直接造成信贷投向偏离“三农”，授信集中度较高，甚至向一些主要商业银行已经压缩或退出的客户发放贷款。

潜在风险不容忽视，规范化管理有待加强

一是法人治理架构的设置不利于风险管控。监管制度允许和支持村镇银行根据其决策管理的复杂程度、业务规模和服务特点设置简洁、灵活的组织架构，如村镇银行可只设立董事会，行使决策和监督职能，但工商部门在注册登记时却要求村镇银行按照《中华人民共和国公司法》的规定，必须设立“三会一层”的公司组织架构。一方面造成村镇银行公司治理结构臃肿，经营决策效率较低；另一方面，迫使村镇银行不得不大量使用主发起行人员兼职，受制于时间与精力，兼职人员无法对村镇银行的风险管控发挥更大作用，也增加了村镇银行在经营及风险管理上对主发起行的依赖。

二是客户信息管理手段较为落后。出于成本和技术维护考虑，大部分村镇银行没有自己的信贷管理系统，主要借助于主发起行的信息系统，作为主发起行信贷管理系统的一个客户端，且与人行征信系统尚未连接。一方面，查询客户信息需要通过当地人行或主发起行，成本高、速度慢；另一方面，由于主发起行与村镇银行的客户群体不同，客户信息的分类和分析模式也有差别，因此信息的运用效果也差强人意。

三是人员及岗位设置与风险管理矛盾突出。现行股本设置模式下，村镇银行人员管理受制于主发起行，主发起行将其视为自身的异地分支机构管理，因而存在人员配备不足，岗位设置少且兼岗较多的问题。村镇银行作为一级法人，与分

支机构管理存在本质区别，既要与当地各部门沟通协调，还要拓展市场，从业人员承担着市场开拓和风险管理的双重职责，人员不足迫使业务开展有所取舍，加之小额贷款户数多、笔数多、管理难度大，隐含着较大的操作风险。

股东资格管理制约机制缺位，准入及后评价机制有待完善

一是缺乏强化股东的退出机制。《村镇银行组建审批工作指引》筹建申请材料中要求发起人主动声明关联入股情况，约定如果存在任何隐瞒，则该发起人在村镇银行的投票权受到，但对如何发起人投票权及如果发起人存在提供虚假资料、承诺，或存在隐瞒不具备股东资格情形而被监管机构在开业后发现的，未做出如何处理的规定。此外，对主要股东在村镇银行经营过程中施加不当的指标压力、干预村镇银行的日常经营事务等情况也没有硬性要求。

二是未明确主发起行承担其他企业法人股东和自然人股东的审查职责。监管要求对持有村镇银行股份5%的股东要事前进行资格审查。现实中，主发起行筛选的股东持股比例往往不超过5%，导致部分村镇银行的参股方较多，大量民间资本游离于监管之外，而且对自然人和个体工商户股东入股资金来源的真实性审查非常困难。以制度化方式明确要求主发起行在组建时承担其他股东资格的审查职责，监管机构以主发起行的审查工作为基础会提高审查质量和效率。

三是未建立衡量主发起行支持村镇银行实现可持续发展的监督机制。从村镇银行发展情况来看，主发起行的支持力度强与弱直接影响村镇银行的经营效益和未来的发展方向。若主发起行未在规章制度的修订完善、支付清算系统的上线、充分利用当地股东的人脉拓展业务、金融产品的创新及风险管理等方面给予充分支持，则村镇银行在发展初期将困难重重。但目前对主发起行支持村镇银行发展成效的监督机制并不完善，造成部分村镇银行发展缺乏主发起行有力的支持。

部分配套支持不健全，影响服务“三农”的办行宗旨

一是村镇银行债券投资渠道不畅。投资国债或金融债一向是银行机构利用富余资金获取稳定收益的常用投资方式，村镇银行作为法人机构监管指标较多，资本金不能全部用于发放贷款，往往造成低息资产占比较重，而且资金向主发起行回流问题较为普遍，资金得不到有效使用。《村镇银行管理暂行规定》明确村镇银行富余资金可购买涉农债券。但目前我国没有发行涉农债券、涉农企业短期融资券、涉农信贷资产支持证券等涉农债券，投资其他性质的债券又有悖于制度规定。

二是个别地方引进村镇银行的目的与设立村镇银行的目的相背离。在推动村镇银行组建过程中，存在当地人为提高准入门槛问题，比如提出2亿元的注册资本准入标准不动摇，严重阻碍了村镇银行的组建步伐。

建议

加快配套扶持措施出台和落实的步伐

建立农业担保和保险公司，扩大担保和保险范围。加快建立农业性保险机构和农业担保公司，降低农户因意外事故和自然灾害而产生的损失，或财政向担保公司贴息提高担保公司对农户及农村企业担保的积极性，担保公司实现风险分担，减少村镇银行农户贷款风险。还可探索建立农业巨灾风险基金，对雪灾、冰冻等自然灾害造成的巨大损失给予补偿。

加大培育农村地区金融市场环境的力度。明确全国性统一的支付结算系统及征信系统上线标准，对村镇银行通过间接方式加入清算系统进行统一规范，允许所有村镇银行借助其主发起行的平台开通个人及企业征信系统，实现个人和企业信用查询功能。此外，人民银行应尽早将村镇银行纳入主流支付结算系统。

建议当地在法律法规之外不干预、多支持，为新型农村金融机构的发展

做后盾。积极创造有利条件（如协助村镇银行选址、提供价格低廉营业用房、为村镇银行提供服务绿色通道等），为新型农村金融机构的设立、发展营造良好的外部环境，而不是盲目追求村镇银行的规模，人为抬高准入条件和标准。

风险管理关口前移，进一步完善准入标准和条件

根据区域经济发展状况对设立村镇银行的注册资本实行区别对待，分类监管，对地方阻碍设立村镇银行的应取消该地村镇银行的设立指标，调到别的地区。此外，进一步完善村镇银行法人治理模式，使得村镇银行根据实际需要设置组织架构，并对其从业人员进行最低数量要求，使其建立有效的分工制约机制。

以制度化方式明确主发起人对出资额5%以下出资人股东资格的审查职责和审查标准，细化对出资额5%以上自然人股东资格的审查标准和提供的资料清单，如自然人股东所在单位资信证明、个体工商户营业执照、纳税证明、征信记录等。鉴于监管信息的局限性和不对称性，明确主发起人承担对其他发起人股东资格的审查责任，并出具审查结果的承诺书，通过强化对主发起行的审查职责来提高审查效率和质量。

加强对股东资格连续性审查，强化股东退出机制。一是强化对主要股东资格的审查。除行政许可办法规定的条件外，还应要求主要股东出具正式的书面承诺：承诺不谋求优于其他股东的关联交易，承诺不干预村镇银行的日常经营事务，承诺不向村镇银行施加不当的指标压力等。二是明确要求在《发起人协议书》和《公司章程》中载明所有股东退出条款，或终止不合格股东所持股份的表决权。三是对于股东较多的村镇银行，在《公司章程》中强化主发起行对村镇银行的表决权，确保金融机构发起人在村镇银行经营中的实际控制地位，以防被其他关联股东操控。

完善村镇银行后评价体系

出台村镇银行风险评级实施办法并在全国范围内开展风险评级工作，掌握村镇银行的风险真实状况及为实行差别监管提供可靠依据。

研究制定统一的村镇银行支农考核办法，加大对村镇银行支农比例达标的奖惩，通过考核来强化对村镇银行服务“三农”情况的监督管理，纠正村镇银行偏离设立初衷和市场定位的行为，敦促村镇银行切实为所在区域农民、农业和农村经济发展服务。对考核排在前列的村镇银行，银监会可考虑实施正向激励机制，在网点设置、业务开展方面给予一定奖励。

建立主发起行支持村镇银行发展效果的后评价机制，有效督促主发起行加大对村镇银行的支持力度。鉴于村镇银行因股本设置而造成法人治理性难以提高的事实，监管部门需进一步明确主发起行对村镇银行实现可持续发展的职责，如：从长远来看，发展村镇银行仍然需要创新金融工具、金融技术、金融产品、金融服务方式来满足新农村建设的资金需求，在创新与风险防控二者结合上必须依靠主发起行。同时，对发展方向偏离“三农”或出现经营风险的村镇银行的主发起行，要采取其发起设立村镇银行诸如此类的约束机制。对发展好的村镇银行的主发起行，要实施奖励措施。

夯实基础，实现服务“三农”和商业可持续发展的统一

充分认识比较优势，加快磨合进程，提高发展的主动性、社会责任感和核心竞争力。目前，村镇银行的关键是要提高对服务“三农”社会责任与商业机会相关性的认识，要立足于细分市场和充分认识自身比较优势，调整好市场定位、业务定位、产品定位和客户定位，在差异化、特色化上下功夫。只有在客户层次、产品结构、服务方式、管理流程等方面建立特色，形成品牌，专心致力于向“三农”客户和“三农”市场提供高度专业化、精细化服务，才能在核心主业培育独特竞争优势，形成和提高核心竞争力，在“三农”领域广泛而深入地发现、搜寻和创造有效的金融需求。

业务开展坚持以增强风险抵御能力为前提。一是加强制度和机制建设。指导村镇银行在“治本”上下功夫，指导其提高风险管理的有效性、内部控制的健全性，督促其提高信息系统合人才储备的支持能力，从制度和机制上为增强风险抵御能力提供保障。二是严格坚守各项审慎监管要求。村镇银行的资本小，要督促其严格坚守资本充足率、拨备覆盖率、流动性比例、贷款集中度等各项审慎监管指标要求。银监会提高村镇银行贷款集中度指标比例后，监管机构面临的一个严峻问题是如何防止资本小的村镇银行出现贷款集中风险，因此仍要引导村镇银行坚持“小而散”的信贷投放原则。三是适度控好规模扩张步伐，从自身实际出发稳健发展，确保速度与质量同步。

加强社会知名度和品牌美誉度的建设。村镇银行作为新生事物，社会对其认知度不可能短期内提高，这就需要村镇银行深入农村、贴近农民，建立当地客户对自己的了解与信任，获得好的口碑，以服务求发展，以贡献求支持，找到商业可持续原则下服务“三农”的最佳模式。