城镇化发展下县域耕地非农化及其粮食安全评价

城镇化发展下县域耕地非农化及其粮食安全评价

作者：刘沛 段建南 周卫军 谭洁 曹胜 罗思颖 来源：《农村经济与科技》2017年第09期

[摘要]粮食安全是国家安全与人民利益的基本保障，从县域城镇化快速发展视角出发，以湖南省邵东县为例，通过真实数据实证分析了城镇化发展对耕地非农化及其粮食安全的影响，并采用层次分析法和多指标综合得分法对1998～2014年邵东县耕地粮食生产安全进行了评价；并提出了重视耕地非农化、保护耕地质量、调整农业产业结构、集约利用城乡用地等方面的建议，积极发挥城镇化对耕地粮食安全的带动作用。 [关键词]城镇化；粮食安全；耕地非农化 [中图分类号]F321 [文献标识码]A 1 前言

随着经济增长、城镇化进程进入快速发展阶段，2015年中国城镇化率已达56.1%，众所周知，国民经济的基础是要实现粮食基本自给自足、自力更生来满足粮食国内需求，我国要以世界7%的耕地养活占世界22%的人口压力巨大，除2008、2009年大于需求外，我国粮食产量在2004～2015年其余年份均产不足需。近几年我国有十多个省份不能达到粮食自给。众多学者对此展开研究发现城镇建设势必密集使用资源，加剧资源稀缺、耕地减少、质量下降等问题。耕地是我们粮食生产的载体，保障粮食生产能力的基础就是要有一定数量、质量的耕地，有关数据显示2015年中国耕地保有量1.212亿hm2，比2002年减少了0.067亿hm2，全国666个县（区）的人均耕地均低于世界人均耕地警戒线，县域耕地保护与城镇化发展建设用地需求之间的矛盾日益加剧，本研究从城镇化发展视角出发探讨县域耕地利用及其粮食生产安全问题，思考县域城镇化快速发展阶段如何克服大量耕地的非农化问题，为合理保护耕地、确保国家粮食安全问题找到解决方案。 2 研究县域概况

湖南省邵东县地处湘中腹地，面积1768km2，人口120万。位于邵阳市东郊，与双峰、衡阳、邵阳县、新邵、涟源交界。属于亚热带季风性气候。邵东县是湘中南重要的物资集散地、工商贸、经济发达的门户型城市，素以“百工之乡”“商贸之城”名闻全国。2013年末，邵东县人口总数为129.96万人，其中常住人口91.60万人。常住人口中，城镇人口为40.7万人，农村人口为50.9万人，城镇化率为44.43%；根据邵东县土地利用更新调查报告显示，2012年末邵东县耕地面积为41023hm2，占土地总面积的23.19% ；占农用地总面积的31.50%。

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邵东县共有耕地面积16827.58hm2，占全县耕地面积的29.9%，农耕历史悠久。1950～1957年农业经济迅速增长，完成了社会主义改造。1957～1965年自然灾害等原因造成农村经济缓慢发展。1965～1978年“农业学大寨”期间全县粮食生产稳步增长。1983年粮食总产量高达48192万kg，之后减产18.19%，下滑到2004年的39424万kg，之后缓慢提高，到 2014年底达40046万kg。

3 城镇化发展对邵东县耕地非农化及其粮食安全的影响

据有关研究结果显示，到2020年我国户籍城镇人口将提高l0个百分点，按照我国城镇化水平每提高一个百分点，耕地减少43.55hm2预测，将会有337～402万hm2良田消失，粮食减产2500万t左右。1952～2012年邵东县城镇化发展经历了一个漫长的过程，2000年达到32.4%，进入加速发展时期（见表1），到2014年邵东县城镇化水平为45.43%，未来20年的城镇化水平必将有较大的发展空间，城镇化产生的集聚效应对农业生产要素及结构产生巨大冲击，首先就是耕地等资源受到强烈波对粮食生产安全造成威胁。 3.1 城镇化进程中耕地与建设用地矛盾，非农化日益突出

对于土地资源的迫切需求，城镇化过程造成大片粮田变为城镇建设用地。根据建设用地控制标准和邵东县社会经济发展的要求，邵东县建设用地规模预测2020年城乡用地总规模为16082.03hm2，2015～2025年将新增323hm2。按照邵东县交通部门提出的路网发展规划，交通用地较大幅度增长，将侵占大量耕地。土地利用变更调查数据显示1998～2014年全县耕地减少4600.04hm2，是上轮规划确定耕地面积减少控制指标的1.65倍，其中：建设占用耕地499.8hm2，占耕地减少量的10.86%；生态退耕3987.44hm2，占耕地减少量的86.68%；上轮规划实施期间邵东县耕地减少主要为生态退耕和非农建设占用耕地（见表2）。其中邵东县非农建设占用耕地主要表现为：大搞开发区、工业区、科技园和各种基地，商业巨大利益驱使下，耕地被大量蚕食，土地征用用于开发房地产，造成了大量空置住房的恶性循环。农村土地闲置、耕地浪费，新宅基扩张，空心村现象严重；同时农民占用耕地从事工业生产、畜牧养殖产业，违法占用耕地建厂房，耕地面积大量锐减。

3.2 城镇化建设中耕地质量严重退化，粮食单产水平下降

农村城镇化、工业化建设中，农业生产中大量使用农药、化肥，城镇污水、工业废水直接灌溉农田，其中大量含有有毒、有害物质未经净化处理造成了土地污染；化肥的大量使用使得土壤板结、破坏了土壤有机质，导致肥力下降。农村面源污染日益增多，有机肥和钾肥投入不足，土地生态环境污染有毒、有害物质通过食物链危害到人、畜健康，造成生态系统恶性循环。1998～2006年期间邵东县粮食作物单产水平逐年下降，质量也呈下降趋势。上轮规划只重视耕地数量的动态平衡，并没有强调保护耕地质量。尤为严重的是在城乡接合部，建设用地占用优质耕地，后期补充的耕地质量低劣。粮食单产水平2002年后呈现明显下降趋势，尤其在1998年以后单产水平下降明显，从1998年的6225kg/ hm2下降到2006年的5220kg/ hm2，

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从2006～2014年期间政府加大耕地保护，重视耕地质量，粮食单产水平下降趋势有所缓解，到2010年逐步达到1998年的单产水平。但是还是低于2002年之前的单产水平（见表3）。 3.3 城镇化快速发展，城乡收入差距大，农民轻视种田

“离土不离乡”是中国城镇化发展过程中出现的一种普遍现象，城乡收入差距就迫使农民进城进镇务工致富。农民在家务农所得实际收益偏低，外出务工收入成为农民增收的主要来源，农民对农业生产的积极性和重视度不够，农地抛荒、撂荒现象严重；他们放弃从事农业，投身建筑业、商业、服务业等，只剩下老弱妇孺留在农村，由于文化素质低，难以掌握农业新科技，严重影响农村粮食生产。农民不种或种不好也不愿流转土地，造成农村耕地细碎化、不能形成规模生产、节约集约，无法满足农产品大市场需求，适应农业统一化、标准化、规范化生产。

4 邵东县城镇化快速发展阶段耕地粮食生产安全评价 4.1 邵东县耕地粮食生产安全评价方法

本研究采取德尔菲法，通过咨询多位县国土局、农业局专家，最后选取邵东县粮食自给率、耕地面积、粮食产值占社会总产值比重、粮食单产4个指标，以统计年鉴数据为依据，对1998～2014年邵东县粮食生产安全进行了评价。确定评价因子的权重值是采用层次分析法（见表4），对1998～2014年间每隔4年反映粮食生产安全评价的指标运用多指标综合得分评价法进行评分（见表5）。

邵东县城镇化发展从上世纪90年代开始进入快速发展时期，城镇化率从1998的17%飞跃到了2014年的42.2%，呈上升趋势。从1998年到2014年邵东县粮食生产安全得分（见图1）分析，邵东县粮食生产安全评价得分变化较大，1998年邵东县粮食生产安全得分为69.5，到2006年下降到54.9，粮食生产安全评价得分明显下降，这期间也是城镇化率快速发展的时期；这种邵东县粮食生产安全得分不断下降的趋势从2006年后开始发生变化，到2010年邵东县粮食生产安全得分缓慢升为57.5，到2014年上升到61.4，这期间邵东县粮食生产安全得分开始逐步提高，这与近些年邵东县政府重视耕地保护，加大整理力度，积极采取应对措施确保粮食生产安全有关。

5 对县域城镇化发展与耕地非农化及其粮食安全的理性思考

城镇化发展应该是土地资源逐步释放、结构优化的一个过程，不应该成为耕地面积减少的充分理由。目前邵东县城镇化快速发展，这期间耕地保护与城镇化发展的建设用地需求存在矛盾，因此在城镇化快速发展阶段，如何克服大量耕地的非农化、合理利用耕地、保障国家粮食安全成为耕地保护亟待思考的问题，可以从以下几个方面考虑。 5.1 发挥城镇化对粮食安全的带动作用

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邵东城镇化建设吸引了大量农民进入城镇，政府可以集中利用原来的农民宅基地，促进农村土地使用权的流转，集中农村土地给种植能手建成农村合作社和家庭农场，提高农村耕地效率，促进土地规模化经营、机械化作业，从而提高粮食生产率来保障粮食供给与粮食安全。一方面城镇化还有利于提高农民素质，随着种粮规模化、比较收益不断上升，大量有文化、懂技术、会经营的专门人才参与到现代农业建设中，能吸引更多的种田能手、农业技术人员回流到田间地头，农民素质的提高也使粮食种植更加科学，促进粮食安全；另一方面城镇化有利于粮食流通，大量农村人口进入城镇，商品粮消费比重和粮食跨地区流通量都增大，创造了更大的需求空间。粮食规模化促进粮食流通技术的应用发展，公共基础设施不断延伸，促进现代信息技术生物技术在传统粮食仓储物流领域的应用，降低了流通成本；通过不断研发农业高新技术，推广农业机械化、电气化、新能源化，粮食适度规模经营取代小农户兼业经营，可以推进新型城镇化与农业现代化协调互促、同步发展。 5.2 重视城镇化进程中耕地质量的保护

城镇化快速发展时期，乡镇企业为农民创造了大量财富的同时，很多乡镇出现了水质和土壤污染，因此开展对“三废”的净化、回收和循环再利用，增加土地肥力，少施化肥与农药刻不容缓；政策导向上，常规的耕地保护指标对耕地质量保护没有起到实质作用，即耕地保有量和基本农田等指标仅仅保证了耕地数量和改善部分生产条件，这可以从基本农田制度实行以来邵东县的粮食单产水平呈下降的趋势得到佐证；耕地总量涵盖了耕地总数、质量水平和产出水平总和，政府应加强占用基本农田审批程序，加强和明确以县政府主导的耕地保护责任制，采用奖惩制度，把耕地保护情况作为考核政绩、考核干部工作的指标之一。耕地质量保护主要靠提高耕地单产、延长粮食产业链等途径，建立完善的畜牧养殖、食品加工等粮食深加工与转化体系，确保农民经济效益，保障农民的合理的粮食价格，利用粪肥提高耕地质量，通过制定一系列实惠农民的农业补贴、保险机制，降低农民风险，帮助农民解决种田中遇到的实际困难。 5.3 集约利用城乡用地、完善村镇规划

邵东自80年代“兴商建县”的思路确立以来，规划定位发展为工业镇、商业城、专业村格局。但长期以来，缺少统一城乡系统规划，村镇布局散乱无序建设，土地利用粗放；造成城镇和村庄建设中拆迁难、改造难的困境。政府在农地征用过程中，应严格开展评定农地等级工作，更好地规范农地流转和土地征用制度；定期综合调查农村宅基地情况，在外地固定居住或有多处宅基地的农民，实施宅基地退出机制，不断完善村庄规划和建设，确保农村居民点土地节约、集约化；土地利用规划要求调整城乡居民点用地结构，引导农村人口向农民集中居住区集聚，建设项目用地审批工作要严格杜绝盲目开发和违法违规化用地现象，落实规划的实施来实现依法、合理、高效用地，解决邵东县建设与耕地保护的矛盾，保障粮食安全的同时，又做到保障邵东县的经济建设用地需求。 5.4 调整农业产业结构、推进新型城镇化

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实施“土地替代” “粮食替代”型新型农业是适应目前节土、节水、不污染环境、资源可循环利用的新型城镇化发展的必要途径。适当调整农业产业结构、发展“粮食替代”，同时也能保障粮食安全。邵东县可以发挥自身蔬菜、水果、中药材等特色产品优势，进一步优化种植结构、发展特色产业，用菜、果、药产品作为粮食补充或用其产品收入换取所需粮食。根据邵东县“十二五”种植业发展规划，作为湖南省农村综合改革试点县，邵东应继续构筑新型高效的种植业发展体系，坚持立足资源、因地制宜、依靠科技、综合规划、形成规模的原则，建立特色蔬菜、中草药等生产基地，开展“企业+中介组织+基地+农户”的产业化经营，完成由粗放型向效益型新型高效种植业产业体系的转变，把邵东县建设成为“东部工商贸发达城市、湘中南物资集散地副中心及市域经济副中心”湘中地区经济发达的新型城镇。 6 结 论

县域城镇化快速发展是经济和社会发展的综合结果和必然趋势，在县域发展快速城镇化过程中，足够数量和质量的耕地资源是其粮食生产安全的根本保障，在此过程中耕地所发挥的价值由于其资源的稀缺性在不断提升。邵东县耕地非农化现象严重，其保障粮食生产安全的功能不断弱化；在邵东城镇化快速发展阶段，粮食自给率、粮食单产、耕地复种指数、粮作种植结构变化等因素总体呈下降趋势，其耕地粮食生产安全评分不断降低；近些年邵东县政府重视耕地非农化现象，加大保护力度，积极采取应对措施确保粮食安全，耕地粮食生产安全评分有所提升，但没有出现大的增幅，与实际情况较为符合。县域城镇化进程中用地需求越来越多地受到土地供给能力的硬约束，如果能进一步减少或消除城镇化发展对耕地非农化的影响，协调好城镇发展与耕地保护关系来缓解国家粮食安全压力，更好地确保城镇化后的区域粮食能自给自足，人民将生活得更加文明富裕、幸福美好。 [参考文献]

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