维普资讯 http://www.cqvip.com Ｔｈｅ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇ Ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ Ｉｍｍｉｇｒａｔｉｏｎ ａｔ ｔｈｅ Ｂｅｇｉｎｎｉｎｇ ｏｆ Ｎｅｗ Ｃｈｉｎａ 建国初期上海 控制人口迁移工作研究 文／杨丽萍／Ｙａｎｇ Ｌｉｐｉｎｇ／华东师范大学历史系博士生 上海自开埠以来，人口发展出现急剧递增势头，人口数量从１８５２年的５４．４万人增加到１９４９年的 ５４５．５万人，［ ］（ 。ｏ＿。 近一百年的时间里增加了九倍增长的主要原因是机械增长，即人口迁移。建 ，国以来，上海社会经济得以恢复，社会渐趋稳定，大规模的移民潮再度兴起，城市人口数量一路猛增， 给社会稳定、经济发展带来了隐患。对此，上海市政府逐渐采取了控制迁移政策施以积极调控，在一 定程度上遏制了人口的过度膨胀。 建国初期上海实施控制人口迁移政策的必要性 上海是一个典型的移民城市，到１９４９年，上海已经拥有人口５４５．５万，本籍人口占１５％，是 中国最大的工商业城市和经济文化中心。由迁入地所产生的吸引力驱动下的人口迁移本质上是一 种无政府状态的自由迁移，这种迁移给上海城市带来无限生机的同时，也给社会带来一定的混乱 和不必要的浪费。特别是在建国初期——政权建设的肇始阶段，这种表现尤为突出。 上海解放之初，城市社会混乱、市面凋敝，生产生活曾经一度保障不足。维持全市生产生活 的所谓“两白一黑”——大米、棉花、煤炭储存量极为有限，一段时间里，库存的大米只能维持 半个月的供应，棉花只够纱厂开工一个月，煤炭则仅够７天之用。人民政府历经１ｏ个月之久，才 结束了物价动荡和市场供应混乱的局面。随即上海又陷入另一困局：失业以及由此造成的普遍贫 困。１９４９年５月上海解放时，失业人数达到２５万，１９５０年为１６万，１９５２年为１８．９万。 … 全行业普遍存在着开工不足的问题，据统计，解放初，上海纺织业的开工率为５７％，而建筑业有 ４万多工人处于失业、半失业状态， ”… 社会贫困普遍存在，一些市民甚至沦为难民。与此同 时，人口迁入经过解放初两年的低迷之后，再度出现大幅增长的趋势。１９５１年上海迁入人口高达 １００．４７Ｙ人，此后几年一直保持猛增势头。 除此之外，在解放初的三年里，始终有相当数量的灾 民、难民涌入城市，人数在１６０万以上。由于缺乏基本的生活保障，往往成为危害社会的不安定 因素。１９５１至１９５２年，失业工人死亡者分别为６０３人、１６０８人，因铤而走险等原因被捕收容改 ２００６年第３期ｌ城市管理ｌ Ｂ２３ 维普资讯 http://www.cqvip.com 造的分别为２６９０人和１６７０人。１９５２年３月至１９５３年７月，上海３ｏ人以上聚众闹事要求复工、 决吃饭问题的事件有８２起，关系人数达１０３３１人。 …… 从长远来看，人口的过度膨胀也会给上海城市发展乃至国民经济的恢复与发展带来沉重 １９５０—１９５２年是国民经济恢复时期，三年里，尽管郊县人口基本没有增长，但市区人口每年 ３０％ｏ的增长率，也使得全市人口总数年平均增长达到了１ｏ‰ ”… １９５３年以后人口的自然］ 连续几年都保持在３０％ｏ左右。照此发展，城市人口必然在这两种增长动力的驱动下出现过度ｆ 象，随之而来的必然是市政、生活资料供应等方面投入的不断增加。据不完全统计，从１９５０年 年４月，上海市共支出救济金３０９０多万元，相当于建设一个近代化的月产纱４千多件、布４ ３千多工人的纺织厂的资金。 国民经济恢复时期建设资金的积累原本不易，生活资料方面的Ｊ 耗，更加分散了经济建设的物质力量，直接影响了城市工业化进程。 为保障上海这个全国最大的工商业基地的稳定与发展，确保城市社会政治经济生活快ｊ 社会主义轨道，新生的政权必须按照上海城市发展规划和国民经济社会计划的要求来对人ｌ 进行宏观调控。 上海控制人口迁移政策的实施过程 面对困难局面，上海市逐渐开始实行控制人口迁移政策，控制政策从迁入和迁出两个： 时着手，实施过程呈现出逐渐收紧的趋向。 一、控制迁入 一般研究认为，建国初的八年尤其是１９５５年以前，上海对人口迁移持不加干预的政策 了解放前自由放任的迁移状态，而事实却绝非尽然。从现有资料看，建国初的头几年，上ｊ 府就已经颁行了一些人口控制政策。起初，这些政策并没有严格贯彻执行，而是采取一种： 通的方式，具体而言就是对迁入的人群进行了区别对待，即根据上海城市现状针对不同的； 型采取不同的政策。 （一）投亲型移民 新近的研究发现，迁移者大多是那些与迁入地人口有某些联系的人，存在着“迁移者ｌ 解放前上海人口籍贯构成中，非本地籍贯占到８０％左右，到１９５０年更是上升到了８５％，范ｌ 全国１７个省区，其中又以江浙两省人为最多，将近四分之三，新老移民同家乡扯也扯不断Ｉ 构成了一个个密集的社会网络，造就了上海庞大的潜在移民群。随着上海城市社会经济的 发展，在业人员的生活日益安定，上海也迎来了大批投亲型的移民者，其中包括婚迁、家屑 老年父母投靠子女、两地分居夫妇相互投靠配偶、外地经营者回原籍定居等等。鉴于上海一 序已经稳定，为了保证职工安心工作，政府允许单身职工将外地的家属接来上海定居。 １９５４年迁入上海定居的１９万人口总量中有４６．５７％是来自农村投亲者。 ”… 据上海市１ｇ 月底调查，全市６５９万多人中，基本人口占１７．３１％，服务人口占１６．５％，被赡养人口和其一 占到６６．１９％，［。］而三四十年代上海这类人口所占比重均未超过５ｏ％，【。］‘ 。。’投亲型移民ｆ 、Ｂ２４ Ｉ城市管理Ｉ ２００６年第３期 维普资讯 http://www.cqvip.com 由此可见一斑。 （二）调动、就学型移民 解放初，原国民党政治、经济、军事、科教、文化、卫生、新闻出版等机构的各类旧人员多达 ２ｏ余万，对这些机关的接管以及对其旧人员的更替是巩固新政权的关键，为此，中央从各地调集了 大批干部前去上海。１９４９年２月３日，中共中央发出（《关于调动准备随军渡江南进的指示 ，并做 出部署：要求华东、华中调动及训练１．５万名干部，华北调集１．７万名干部，于月底前将其中８０００ 人集中于石家庄交华东局率领；要求东北局准备一批城市工作干部交华东局去接管上海。 ”… 除调集各地有城市工作经验的干部外，在上海现有高校就地培养高素质的管理人才更可以起到事 半功倍的效果。２ｏ世纪４ｏ年代末，上海有高校４４所，占全国的四分之一，学生２．０３万人，其它 如职业技术学校共４２所，建国后上海学校进行了部分调整，但每年进入上海就学的人数仍相当可 观。 ” 这一类型的迁入者，在接管上海，进行新旧人员、机构更替的艰巨历史任务中发挥了 重要作用，并成为上海城市社会主义改造的生力军。 （三）盲目流入型移民 由于没有适宜的谋生手段，很多盲目流人者沦落为游民、乞丐、甚至堕落成社会渣滓、妓女， 严重影响了城市社会的秩序，给社会保障系统带来沉重负担。为加强对城市的管理，１９５１年７月 １６日公安部就公布了 城市户口管理暂行条例）），规定城市居民家庭来客住宿超过３天者，必须 向公安部门报告。１９５３年人口普查后，开始建立经常的户口登记制度。１９５５年６月通过了（《国务 院关于建立经常户口登记制度的指示 ，进一步对人口迁移进行限制。上海人口控制措施有：第 一，严格审查户口迁入，并逐步实现“居民证”制度，从严处理解放后无证迁入的户口，加强对 临时户口的管理；第二，加强船舶户口的管理；第三，严禁各部门私向农村和外地招收人员。到 １９５８年颁布（《中华人民共和国户口登记条例 后，建国初期上海频繁地自发性地人口迁移便真正 止步了。 二、组织迁出 随着人口形势的不断严峻，上海市政府一步步加大力度，积极展开紧缩人口计划，八年中从 上海共迁出人口３５０多万。 （一）精简下放旧人员 解放初期，国民党的封锁给上海经济和政府财政造成的困难日益增加，为了克服财政困难， 缩减开支，华东局公布了机关部队整编节约方案。该方案的措施之一，便是处理京沪杭各大城市 的旧人员，办法是：对大批具有相当技术及工作能力的旧员工尽量动员集中，由教育机关率领下 乡进行训练改造，以便将来分配到各县区及农村参加各项建设工作，其直系家属，留沪无法谋生 或无法返回本籍生产者，经审查属实可以随带下乡。凡不愿参加受训者，发给一个月薪资，遣散 回乡生产。对无一技之长的一般冗员，则遣散回乡，发一个月的薪资。这个方案公布以后，仅两 三个星期，市政系统就裁减了８５４１个旧人员， ¨ 此后，又陆续动员下放了几批。 （二）遣送游民回乡 根据１９５５年的统计数据，４月底上海市长住和临时人口已增至６７Ｏ多万（不包括部队），比 １９５０年１月普查时增加了１８ｏ多万人，其中除自然生长约９ｏ余万人外，由外地迁入的达ｌ（）（）余万 人，其中游民就占了很大部分。 游民的涌入不但不能为城市增加财富，相反却大大增加了市政 供应和政府的行政负担。上海市政府很快认识到问题的严重性，积极试行有计划地疏散人口措施， 并计划１９５５年下半年和次年上半年疏散人口５ｏ万至１００万人。办法是：一是强迫遣送本市游民 和社会渣滓移地劳动改造；二是各有关部门与户口管理机关密切配合，对未申报户口者，不供应 粮食，对临时户口，不发给油、粮、布等购物券，并降低其粮食供应标准，过期不走的即不发粮 食。通过以上办法的实施，游民被断绝了取得合法居住权的途径，生活上亦无法得到长期保障， 在市政府的广泛动员下，纷纷离开回乡生产。１９５５年到１９５７年底，外来人口离城回乡净迁出人 口达７９．７万人。 川 （三）有组织地动员人口支援外地生产建设 解放几年来，上海市除了３１万余人就业外，仍有城市失业、无业人员约６０余万人。 这些人 员不仅自己生活困难，也给国家增加巨大开支。针对上海市的就业形势和劳动力资源储备状况， ２００６年第３期ｌ城市管理ｌ Ｂｉ￥ 维普资讯 http://www.cqvip.com 市政府采取：其一，动员和组织本市劳动人民到全国各地参加各项建设工作。要求从在业人员、技 术学校结业学生、初中、高小毕业生、登记失业人员中争取动员六～七万人参加外地建设，并积极鼓 励和帮助失业、无业人员白行向外地就业；其二，彻底清理和整顿现有手工业、夫妻老婆店、摊贩 和三轮车等行业。根据可能的条件，有计划的移送本市原来从事农业生产的或可转业的劳动力至外省 进行垦荒。到１９５２年时，上海共有包括失业和在业人员在内的９．９万名职工参加了华北、东北和西 北的工业建设。从１９５３年到１９５６年，上海支援重点建设项目的职工２ｌ万人，其中４级以上的熟练工 就有８．２万佘名，分别前往新疆、吉林、河南等技术力量薄弱地区支援国家全面的工业化建设。 ｆＰ１４７） 建国初期上海人口迁移的特点 建国后，鉴于上海特殊的政治经济地位，市政府对人口迁移逐渐采取了控制政策，并逐步将 其纳入政府宏观管理体制，使得这一时段的人口迁移焕发出独有的特点。 一、迁移方式－人口呈现有序流动。由于人口迁移的主体是劳动年龄人口，这就涉及多方面 的问题，如劳动就业以及移民本人及其家属的住房、食品供应、就学等方面的物质保障等。上海 原本人口基数大，建国后的稳定局面使人口增长速度加快，物资供应、市政管理开始面Ｉ临严峻挑 战。为此，上海率先开展了控制人口迁移政策的尝试，对于迁入人口，进行了有计划的征集、调 动、招收；在迁出方面，相继组织工厂、企业、事业单位闲余、失业人口内迁。这样，过去零散 的、非组织的、自发性迁移受到限制而日趋减少，人口迁移逐渐呈现出有序流动的特点。 二、迁移类型：朝多元化方向发展。乐正先生把上海移民群体分为主动移民与被动移民两类， 主动移民，如谋生型、求学型、享受型；被动移民，如避难型、随从型。解放后，随着政府行为 对人口迁移活动的介入，迁移方向发展到由城市迁往农村，城市迁往城市，移民群体类型更趋多 元化，在具体的历史情境下，情况往往更加复杂。套用乐先生的类型图， 口迁移类型作图ｌ展示。 图ｌ显示：建国后，上海移民类型朝多元化方向发展，出现调动型、支援型移民群体，这类 移民的迁移动因往往兼具两种，同一移民如支援型，既有国家出于生产力布局的考虑，进行组织 统一抽调的情况，也不乏响应国家工业化号召，主动请缨支援边远建设的情形，这些变化鲜明地 反映出时代的脉动。 三、迁移数量，波动幅度大，规模空前。 图２显示：建国初期，上海人口迁移出现大入大出的巨大波动现象。１９５卜１９５４年间为大迁 … 建国初上海人 入期，而从１９５５年开始到ｌ９５６年又迅速转为大迁出期。在大迁入期内共迁入２９４．６万人，平均 每年迁入５８．９万人；在大迁出期，两年的时间里共迁出１２９．０万人，平均每年迁出６４．５７Ｙ人，八年 中参与迁移活动的人口达到７５２．７７Ｙ人次。１９５１年迁入人口最多，达到１００．４７Ｙ人，而１９５５—１９５６年， 由于大量地迁出人口，上海甚至出现正常年份罕见的负增长现象，自开埠以来，只有在１９３２年、１９４５ ｌ２０００００ ｌ００００００ ８０００００ ／＼ ６０００００ ４０００００ ＿，／ ＼ ｔ — ．◆ ２０００００ ＼＼、◆／／ Ｏ 图ｌ上海移民类型图 图２上海市人口迁移增长数量图 Ｂ２６ ｌ城市管理ｌ ２００６年第３期 维普资讯 http://www.cqvip.com 年和１９４９年战争影响下才出现过这种现象，并且不具连续性。 结语 从世界范围来看，人口迁移、流动是商品经济发展的必然产物，也是一个不以人的意志为转 移的客观规律。在建国初期特殊的历史情况下，上海市人民政府对数百年来形成的自由放任的人 口迁移予以调控。这一系列措施的施行，使得解放以来上海人口迁移呈现出一些与以往不同的特 点，并且对上海社会产生了深刻的影响。 第一，控制人口迁移政策的实施，延缓了人口增加速度，防止了城市人口的过度膨胀，为城 市社会经济的发展营造了一个较为宽松的环境。 第二，城市人口的一些构成呈良性转变。一是性别构成。解放前高频率的人口迁移中有大批 青壮年男性迁入上海，造成性别比例严重失衡，带来一系列社会问题。建国以来，迁入人口占主 导地位的是投亲型移民，女性人口较多；同时，迁出人口占主导地位的是支援型移民，男性比例 较高，这样，上海半个世纪以来严重失衡的性别比例终于得以缓解。二是文化构成。解放前，上 海文化中心的地位使得大批知识分子云集于此。建国后，由于种种原因，即使是知识分子也面临 严峻的就业压力。１９５２年，上海市登记在册的失业知识分子达３万余人，其中不乏大学以上高学 历者。一 １９５３年，国民经济发展的“第一个五年计划”开始实施，分布在全国的１５６项重点工程 建设，亟需大量的技术人才。为此，上海组织了大规模的支援活动，到１９５９年，迁出移民中支援 型的移民共有１５０万之多，其中有大量的熟练技工、高级技师。既缓解了社会转型时期结构性失 业所产生的矛盾，也使现有的人才资源得到有效的利用，在某种程度上，也是对各地文化差异进 行的调整。 第三，人口的迁移即劳动力的迁移，无论是迁出还是迁入，客观上都会对全国人口的地区分 布、人口的自然变动、生产力布局产生广泛的影响。一方面，使上海等城市在社会经济的恢复阶 段免于背负过于沉重的人口压力，为城市社会经济发展赢得了资源和时间。另一方面，由于国家 有计划的对社会总劳动力进行了调配，全国人口分布、生产力布局等方面得以调整，有利于整个 国民经济的健康稳定发展。 需要指出的是，建国初期上海控制人口迁移政策的施行，是党和政府在人口管理方面的一次 有益尝试，但在实施过程中，也不可避免地形成意外结果。这就是，随着户籍制度的实施，上海 控制人口迁移政策日益严格，人口的机械变动渐趋呆滞和封闭，城市现代化不可或缺的人才、资 金、技术、劳动力流动被截断，导致人才、劳动力交流困难。 参考文献 ［１］邹依仁．《旧上海人口变迁的研究》上海人民出版社，１９８０年版． ［２］中共上海市委党史研究室编《历史巨变》（１９４９－１９５６）（１）．上海书店出版社，２００１年版． ［３］｛Ｉ－海市人口办公室关于上海市紧缩人口的规划、指示、计划》．上海市档案馆，Ｂ２５—１—１． 【４］胡焕庸．《中国人口・上海分册》．中国财政经济出版社，１９８７年版． 【５］佟新著．《人口社会学》．北京大学出版社．２０００年版，第１３７页． 【６］忻平．《从上海发现历史一现代化进程中的上海人及其社会生活》（１９２７－１９３７）．上海人民出版社，１９９６年版 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