宅基地流转

农村宅基地使用权流转的法律思考

摘 要：农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式。现行法律对宅基地使用权流转规定了诸多限制条件，随着市场经济的发展和城乡交流的扩大，现行法律规定与宅基地交易频繁的实际情况相冲突，不利于农村经济的发展和农民利益的保护。本文通过分析当前宅基地使用权流转中暴露的一些问题，对今后宅基地使用权流转的改革提出一些设想，以促进宅基地使用权流转的改革，推动城乡发展和新农村建设。

关键词：宅基地使用权；流转；制度

一、宅基地使用权流转的理论分析

（一）农村宅基地使用权

农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅及其附属设施的权利。农村宅基地使用权具体包括以下内容：

1.依法取得。农村村民获得宅基地使用权，须向所在地的土地管理部门申请，经批准后才能取得宅基地使用权。

2.永久使用。宅基地的使用权没有期限，拥有宅基地使用权的居民，有权在宅基地上建造房屋、工棚、厕所等建筑物，并对建筑物享有所有权，依建筑物所有权而长期、永久的使用宅基地；有权在房前屋后的空闲地上种植花草、树木，发展庭院经济，并对其收益享有所有权。但这种长期不变也不是绝对的，不排除乡级人民政府对辖区内宅基地统一规

划和重新调整。

3.随房转移。宅基地的使用权依房屋的合法存在而存在，并随房屋所有权的转移而转移，房屋因继承、买卖、赠与等方式转让时，其使用范围内的宅基地使用权也随之转移，宅基地使用权须经过申请批准后方可随房屋转移。

4.法律保护依法取得的宅基地使用权受国家法律保护，但宅基地使用人也不得以买卖或其他方式转让宅基地。

（二）农村宅基地使用权流转

农村宅基地使用权流转是指为了实现土地收益，而使农村宅基地使用权进入流通领域的行为。宅基地使用权属于用益物权的范畴，权利人将宅基地使用权在其权利范围内流转是宅基地使用权的应有之义。但我国现行的宅基地使用制度是在计划经济年代形成的，为了与城乡分割的二元结构相适应，给予农民基本生存保障，我国宅基地采取了所有权集体所有、由农民均分使用的行政调配方式，宅基地使用权带有强烈的成员权福利性质而禁止自由流转。随着经济的高速发展，我国正在经历城镇化、工业化、市场化的重大经济社会转型，原有的均分、福利性质的农村宅基地使用制度的经济、社会基础正逐步丧失。农村宅基地使用权，作为物权的一种形式，在户籍制度日益弱化的条件下，应从“身份走向契约”，从内部流转逐步走向全方位的自由流转。只有这样，才能提高土地的经济价值，保证土地资源的高效利用，从而使土地真正发挥社会保障的功效。

二、我国立法现转及缺陷

（一）我国当前立法现状

我国关于农村宅基地使用权流转的立法相对较少，主要集中在以下法律及相关规范中：

1．《中华人民共和国土地管理法》规定，宅基地属于集体所有，不能转让、买卖、出租和抵押。第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的。不予批准”。

2．1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》一文中明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

3．《担保法》第三十七条规定：“下列财产不得抵押：……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第(五)项、第三十六条第三款规定的除外”。

4．《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。第一百五十四条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地”。第一百五十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。

从当前的法律来看，我国立法对农村宅基地使用权流转是持禁止态度的，禁止农村宅基地使用权的自由流转。

（二）农村宅基地使用权流转制度的弊端

现行法律法规和政策严格限制宅基地使用权流转，与我国市场经济发展、城乡一体化建设的现实需求严重不符，明显滞后于社会经济发展形势。2007年颁布的《物权法》也没有在宅基地使用权的流转上作出开创性规定。宅基地使用权流转因为得不到法律的明确规范，出现了大量的“隐形交易”，留下许多法律隐患。

1．关于农村宅基地使用权流转的立法滞后、不完善

关于农民宅基地管理、流转的法律法规数量少，且规定较为笼统模糊，不具有实际操作性。此外，从现有的相关法律法规来看，其内容均未涉及有关农村宅基地流转的程序以及纠纷的解决。在很大程度上，宅基地的分配、使用是通过规范性文件和地方政策来调整的。目前，我国现有的法律中，仅有《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》对农村宅基地使用权的规范有所涉及，规定十分有限。

2．宅基地闲置浪费严重

当前，农村宅基地闲置浪费较为严重。究其原因，主要有以下几个方面：其一，宅基地审批行为不规范，享有审批权的乡（镇）政府违规审批、以权谋私现象屡见不鲜。这为一户多宅、违规建房现象的出现提供了可能；其二，宅基地不能流转也是造成宅基地闲置的一个重要原因，使得资源不能得到充分的利用，造成土地资源严重浪费；其三，宅基地的无偿使用也是宅基地闲置浪费的另一原因。宅基地无偿使用，使得人们没有节约土地资源的紧迫感。

3．地下交易盛行，宅基地交易纠纷不断

我国现行法律禁止农村宅基地的自由流转，但是在很多地方农村宅基地与房屋的地下

流转却十分活跃，形成了隐性市场。这种隐性市场的存在，严重扰乱了土地市场的正常秩序，双方一旦发生矛盾纠纷，法院只能要求双方自己协商解决，权利难以得到有效保护。“黑市交易”这种现状一方面导致房地产市场的无序和混乱，打破了“房、地一体主义”，纠纷的不断引发社会矛盾的日益激化；另一方面由于缺乏有效的监管体制，使得作为所有权人的农村集体经济组织反而未获得任何利益，还逃避了国家的税收征集，同时损害了国家和集体的利益。同时造成了土地权属混乱和产权纠纷，影响了交易的安全。

三、完善宅基地使用权流转制度

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要建立促进城乡经济社会发展的一体化制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场。我国针对国有建设用地使用权已建立了较为成熟的流转制度，在农村经济发展的关键时期，农村宅基地使用权立法也急需正视现实，构建起农村宅基地使用权流转立法体系。

（一）农村宅基地使用权流转的必要性

1.有利于提高土地利用效率

目前因为法律法规和政策严格限制农村宅基地使用权流转，造成了大量空闲宅基地因无法畅通地流转到需要使用的人手中而被闲置。在经济发达地区的农村，新建的住宅不断向村庄周围扩张，村庄外新批准的宅基地上楼房林立，而村庄内的旧房和宅基地无人使用，形成所谓的“空心村”。随着我国经济的发展，各项建设突飞猛进，对土地资源的需求也迅速增加，导致各地建设用地供需日趋紧张，在这种情况下大量宅基地被闲置是一种极大的浪费。节约用地、提高土地资源利用率是社会主义新农村建设的重要内容。允许宅基地使用权流转不仅可以增加农民收入，加快农村建设，而且对于盘活宅基地存量，节约耕地资

源，保持耕地面积总量平衡，缓解当前紧张的城市发展建设用地，都具有十分重要的现实意义。

2.有利于维护“房地一体主义”，推进户籍制度改革

法律虽限制宅基地使用权的流转，却并不禁止对其上住房的处分。而房屋所有权变动则宅基地使用权随之变动。法律规定了“房地一体主义”是为避免房屋所有权和宅基地使用权分离造成的复杂性及不合理性。房屋所有权和宅基地使用权分属于不同的权利主体，当宅基地使用权人主张实现其权利时，房屋所有权人将面临尴尬。允许宅基地流转可以避免房产转让后，房屋所有权和土地使用权相分离的局面，制止纠纷产生。户籍制度的核心是赋予居民迁徙自由，消除城乡居民的身份差别。允许宅基地使用权的流转，农民可以自由迁入城市，推动城市化进程；城市居民则可自由去农村寻求发展机会，带动农村工业化。

3.有利于建设社会主义新农村

中共中央、国务院下发的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，“三农”问题已经成为当前中国经济和社会和谐发展的主要矛盾之一，为此要进行社会主义新农村建设以解决这一矛盾和问题。我国目前农村人口多、人均耕地少，不可能通过发展传统农业来实现农民富裕，农民要致富必须要转变农村产业结构。受传统观念影响，许多农民把大部分资金和积蓄都用在了建设住宅上。而我国《担保法》规定，集体所有的土地使用权不能抵押，这就使得农民失去了主要的融资手段，造成农民无法获得所需的资金。在我国农村金融体系尚不发达的情况下，资金短缺成为影响农民创业和调整产业结构的主要瓶颈。只有建立有序合理的农村宅基地使用权流转制度，农村宅基地使用权才可以自由流转；农村宅基地使用权作为生产要素在市场中流动起来，才能充分发挥其价值。

4.农村宅基地使用权流转符合市场经济的法则

严格限制农村宅基地使用权流转的制度已不适应我国社会主义市场经济发展的要求。限制农村宅基地使用权流转，是特定历史条件下的产物，在我国计划经济体制时期，土地作为生产要素主要是通过行政计划、政府划拨的方式来参与生产。而现阶段，我国市场经济体制已初步建立并日益完善，在市场经济体制下，市场是社会资源配置的基础手段，一切生产和生活要素都要纳入市场中进行配置，这样才能实现资源的优化利用。限制农村宅基地使用权的流转，不利于资源的优化配置，禁止宅基地使用权的自由流转还巩固着农村的自然经济，不利于劳动力的自由流动，而且与社会主义市场经济体制不相符合，违背了市场经济规律。目前城镇国有土地市场已趋于完备，而农村土地市场还没有建立，这不符合建立全国统一市场的要求。市场经济要求商品、生产要素的自由流通，只有宅基地使用权可以在市场上自由流通，才符合市场经济条件下市场配置资源的要求，让市场和政府共同在宅基地配置中发挥作用，才能提高宅基地利用效益。

有人认为，住房和宅基地是农民安身立命的最后保障。如果允许转让。可能造成一些农民流离失所。立法者也认为，限制农村宅基地使用权的流转，主要是为了维护农民权益。这些主张有其合理的因素，确实反映了我国农村当前一定的现实；禁止农村宅基地使用权流转也确实起到了保障农民居有定所的作用。但是，这并不符合我国农村经济体制改革的长远目标，也不符合社会主义新农村建设的宗旨。实践中，禁止农村宅基地使用权流转，恰恰成为影响农村经济进一步发展和农民与城市居民获得平等对待的一个障碍。另一方面，土地保障不能长期代替国家和社会的保障，经济困难时期尚可，在我国经济已取得长足发展、综合国力日益强盛的情况下，不能将土地对农民的保障作为长期的政策。更何况农村宅基地使用权的保障功能只体现在居住上，而社会保障包括医疗、养老、失业、最低生活保障等内容，比单一的宅基地保障更全面，社会保障应逐步取代这种土地保障。“现实社会中农民的社会保障是一个综合性的问题，要多方位多角度进行建设，不足单有一个宅基地

就可以完善地实现的”。

（二）农村宅基地使用权流转的法律制度设计

如何实现农村宅基地使用权的流转，学者间意见并不一致，有的学者认为：“宅基地使用权可以本着调剂余缺的原则，在本集体内成员之间协议转让，但必须经乡(镇)政府批准，而且出让方不得牟利。”也有学者认为，农村宅基地使用权的流转应完全放开，这样才符合市场经济的发展要求。个人认为，在现行农村社会保障制度还不完备的情况下，完全放开农村宅基地使用权的流转是不现实的，为了维护农村的稳定，宅基地使用权流转改革无法一步到位，只能循序渐进。在现阶段可以先允许宅基地使用权在一定范围内的流转。但从长远来看，如果宅基地使用权只在本集体组织内部流转是毫无意义的，因为集体组织成员可以其身份向集体组织申请无偿取得宅基地使用权，宅基地使用权在集体组织内部流转可能没有市场，无法真正体现其价值，只有在整个市场上自由流转，才能由市场的自由竞争来决定宅基地使用权的流转取向与价格，才能实现土地资源的优化配置，实现宅基地价值的充分利用。所以，农村宅基地使用权流转的改革应该分步骤进行：改革初期可以先在农村集体组织内部进行流转，等待农村社会保障、土地市场等配套制度建设成熟后再完全放开，使农村宅基地使用权自由流转，实现与城镇土地市场的接轨。

1．确立农村宅基地无偿使用与有偿使用相结合制度

从农村宅基地使用权的取得来看。农户对于宅基地都是无偿使用。笔者认为，这样的规定具有不合理之处。从立法的初衷来看，农村宅基地的无偿使用是出于保障农民的基本生活的目的。然而，正是这样的规定，给“一户多房”、“随意建房”、“房屋闲置”现象的出现提供了可能。笔者认为，农村宅基地具有福利性与社会保障性，仅仅是针对集体经济组织内没有住房的那一类农户。对于该类农户，应当坚持宅基地的无偿使用；对于已经拥

有住房的集体组织内的成员或者外来人员，如果其对宅基地有另外需要的，应该坚持有偿使用的原则。只有这样，一方面可以使农村宅基地的福利性与社会保障性的功能得到发挥，另一方面又可以杜绝土地资源被过度浪费、宅基地被严重闲置的现象。

2．强化农村宅基地登记工作，建立有效的流转管理体制

现实中“一户多宅”造成土地资源的严重浪费，解决这一问题的根本途径是健全登记制度，从源头上予以控制。这就需要国土资源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作，明晰宅基地使用权的产权主体，发挥地籍档案资料对宅基地监督管理作用，使农村集体和农户的土地权利有法律凭证”。放开宅基地流转市场会牵动各方，需要平衡利益，规范交易行为，才能保证社会稳定。这要求建立、健全流转管理体制，对宅基地地下交易予以禁止和取缔，以防止“暗箱操作”、随意定价等损害国家、集体利益的行为，实现国家、集体和个人间利益的合理分配。

3．完善农村社会保障制度

我国现行法律禁止农村宅基地流转，其中一方面的原因就是基于农村宅基地的家庭保障功能考虑的。由于我国农村地区的社会保障制度比较滞后，农村人口的社会保障在很大程度上是依靠自己占有的土地、房屋。在这样的情况下，如果允许宅基地自由流转，必将影响社会的稳定。因此，只有农村社会保障制度完善健全了，农民的社会保障手段多元化了，不再仅仅依靠农民死守的那“一亩三分地”的单一保障，农村宅基地使用权流转才能实现真正的自由流转。因此，国家要从根本上解决养老保险、优抚安置、医疗保险、社会福利、社会救济等农村综合性社会问题，多角度、多方位、多层次构建城乡一体化的社会保障体系。

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