分类号：ｃ９侈・１密级：单位代码：学号：１０４２２节ｌｏ｜以弋⑧∥菇办孽硕士学位论文论文题目：斌僦以地硫黼殍闩娜一以山辅辊啪．１胁蒯肌跏易肌时ｋ眦砌删’徘咿一ｋ咧妁面ｊ切幻肭红朋跏叩么锄嘲嘲蝴作者姓名邀学院名称塑糊笺泓指导教导合作师专业名称———４生劫目卜彬年争月为日师————涵ｊ■驻一原创性声明愀愀本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立：进行研究所取得的成果。除文中已经注｝归引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对奉义的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文ｔ扣以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。沦文作者签名：互焦救日期：旌区．耸！蕴关于学位论文使用授权的声明本人同意学校保留或向国家：仃关部门或机构送交论文的印刷件和Ｅ辽子版，允许沦文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论：丈的全部或部分内容编入有关数摒库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。（保密论文在解密后应遵守此规定）论文作者签名：王焦堑导师签名：山东大学硕士学位论文目录中文摘要………………………………………………………………………………１』６ＩＢＳＴＲＡＣＴ……．………．………………………．………．…………………………．………………………．２第一章绪论…………………………………………………………………………．４一、研究缘起与研究意义…………………………………………………………４（一）研究缘起…………………………………………………………………４（二）研究意义…………………………………………………………………５二、研究综述………………………………………………………………………５（一）国内失地农民问题的研究现状…………………………………………５（－－）失地农民社会保障的国际经验借鉴研究………………………………８三、理论依据………………………………………………………………………９（一）庇古的福利经济学理论…………………………………………………９（二）社会公平理论…………………………………………………………一１０（三）凯恩斯的有效需求理论………………………………………………一１０四、基本概念界定………………………………………………………………．１１（一）城市化…………………………………………………………………．．１（二）失地农民………………………………………………………………一１１１（三）养老保障………………………………………………………………．．１２五、研究方法……………………………………………………………………．１２（一）文献研究法……………………………………………………………一１３（二）个案研究法……………………………………………………………．．１３第二章莱芜市失地农民养老保障的现状………………………………………．１５一、现有的失地农民养老保障模式状况………………………………………．１５（一）纳入城镇养老保障体系………………………………………………一１５（－－）纳入农村社会养老保障体系…………………………………………．．１６（三）建立失地农民基本生活保障制度……………………………………．．１６（四）参加商业保险…………………………………………………………．．１７山东大学硕士学位论文二、莱芜市失地农民基本状况…………………………………………………．１７三、莱芜市失地农民的养老保障情况…………………………………………．１９第三章莱芜市失地农民养老保障存在的问题及原因分析……………………．２１一、莱芜市失地农民养老保障存在的问题……………………………………．２１（一）土地保障功能消失……………………………………………………一２１（二）家庭养老功能弱化……………………………………………………一２１（三）现有的养老保险制度不完善…………………………………………一２２二、城市化进程中失地农民养老保障问题的原因分析………………………．２６（一）城乡二元经济体制的影响……………………………………………一２６（二）土地征收制度不完善…………………………………………………．．２７（三）农村土地产权不清……………………………………………………一３０（四）政府行为不当…………………………………………………………．．３１（五）失地农民自身问题………………………………………………………．３２第四章完善失地农民养老保障的对策建议……………………………………．３４一、完善失地农民养老保障的原则……………………………………………．３４（一）保障失地农民基本生活需求的原则…………………………………一３４（二）政府主导、责任分担原则……………………………………………一３４（三）城乡一体化原则………………………………………………………一３５（四）统一指导与因地制宜相结合的原则…………………………………．．３５二、完善失地农民养老保障的对策建议………………………………………．３５（一）完善失地农民养老保障的外部制度建设……………………………．．３６（二）完善失地农民养老保障的内部制度建设……………………………一３８第五章结语………………………………………………………………………．４４附录………………………………………………………………………………．４５参考文献……………………………………………………………………………．４６致谢…………………………………………………………………………………………………………．４９山东大学硕士学位论文ＣｏＮＴＥＮＴＳＣｈｉｎｅｓｅａｂｓｔｒａｃｔ………………．………………………………………………………………………………ｌＡＢＳＴＲＡＣＴ……………………………………………………………………………………………………２Ｃｈａｐｔｅｒ１ＳｅｃｔｉｏｎｌＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ……………………………………………………………………………………４Ｒｅｓｅａｒｃｈｂａｃｋｇｒｏｕｎｄａｎｄｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｏｆｒｅｓｅａｒｃｈ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．４Ｐａｒｔ】。Ｒｅｓｅａｒｃｈｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ……．．…．．．．……．．．．．．．…．．．．……．．……．．…．．…．…．．………．．…．４Ｐａｒｔ２Ｓｅｃｔｉｏｎ２Ｐａｒｔ１Ｐａｒｔ２ｉｎｏｕｒＳｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｏｆｒｅｓｅａｒｃｈ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．５Ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅｒｅｖｉｅｗ．．．．．…．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．５ＲｅｓｅａｒｃｈＲｅｓｅａｒｃｈｏｎｒｅｌａｔｅｄｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｌａｎｄｌｅｓｓ－ｆａｒｍｅｒｓｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ………一５ｏｎｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆｌａｎｄｌｅｓｓ—ｆａｒｍｅｒｓ’Ｓｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｃｏｕｎｔｒｙ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…．……．…．．．．．．…．．．．．．．８Ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．…．．．．…．．．…．．．．．．．９ＡｒｔｈｕｒＣｅｃｉｌＰｉｇｏｕ’Ｓｗｅｌｆａｒｅｅｃｏｎｏｍｉｃｓｔｈｅｏｒｙ………………………………．．９Ｓｏｃｉａｌｅｑｕｉｔｙｔｈｅｏｒｙ．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．……．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１０Ｋｅｙｎｅｓ’ＳｅｆｆｅｃｔｉｖｅＳｅｃｔｉｏｎ３Ｐａｒｔ１Ｐａｒｔ２Ｐａｒｔ３Ｓｅｃｔｉｏｎ４ＰａｒｔｌＰａｒｔ２Ｐａｒｔ３Ｓｅｃｔｉｏｎ５Ｃｈａｐｔｅｒ２Ｓｅｃｔｉｏｎ１Ｐａｒｔ１Ｐａｒｔ２Ｐａｒｔ３ｄｅｍａｎｄｔｈｅｏｒｙ．．．．．．．……．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１０Ｃｏｎｃｅｐｔｓｄｅｆｉｎａｔｉｏｎ………．…………．……．…………．……………………．………．１１Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ………………………………………………．………………………………ｌ１Ｌａｎｄｌｅｓｓ—ｆａｒｍｅｒｓ……………………………………………………．………．………．…１１Ｏｌｄ－ａｇｅｓｅｃｕｒｉｔｙ．．．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．……．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１２Ｒｅｓｅａｒｃｈｍｅｔｈｏｄｓ．．．．．．．．．．．．．．．．……．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．１２１１１ｅｐｒｅｓｅｎｔｓｔｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｌｅｓｓ－ｆａｒｍｅｒｓ’ｏｌｄ—ａｇｅｓｅｃｕｒｉｔｙｉｎＬａｉｗｕｃｉｔ１５Ｅｘｉｓｔｉｎｇｌａｎｄｌｅｓｓ—ｆａｒｍｅｒｓ’ｏｌｄ—ａｇｅｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍ…………………………１５ｓｙｓｔｅｍ……………………………………１５Ｂｒｉｎｇｉｎｇｉｎｔｏｕｒｂａｎｏｌｄ—ａｇｅｓｅｃｕｒｉｔｙｏｌｄ—ａｇｅｓｅｃｕｒｉｔｙＢｒｉｎｇｉｎｇｉｎｔｏｒｕｒａｌＥｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｓｙｓｔｅｍ．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．１６ｌｉｖｉｎｇｓｅｃｕｒｉｔｙｌａｎｄｌｅｓｓ—ｆａｒｍｅｒｓ’ｂａｓｉｃｉｎｓｔｉｔｕａｔｉｏｎ………１６Ｐａｒｔ４Ｓｅｃｔｉｏｎ２Ｓｅｃｔｉｏｎ３Ｃｈａｐｔｅｒ３Ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｎｇｃｏｍｍｅｒｃｉａｌｅｎｄｏｗｍｅｎｔｉｎｓｕｒａｎｃｅ………………………………１７１１１ｅｂａｓｉｃｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｌｅｓｓ—ｆａｒｍｅｒｓｉｎＬａｉｗｕｃｉｔｙ……………………１７ｃｉｔｙ……．１９１１１ｅｏｌｄ—ａｇｅｓｅｃｕｒｉｔｙｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｌｅｓｓ—ｆａｒｍｅｒｓｉｎＬａｉｗｕＰｒｏｂｌｅｍｓｏｆｌａｎｄｌｅｓｓ—ｆａｒｍｅｒｓ’ｏｌｄ—ａｇｅｓｅｃｕｒｉｔｙｉｎＬａｉｗｕｃｉｔｙａｎｄｔｈｅａｎａｌｙｓｉｓｏｆｃａｕｓｅｏｆｔｈｉｓ．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．．．…．．．．．．．．．．．．．．．．……．．．…．…．．．．．…．．．．２１ＳｅｃｔｉｏｎｌＰｒｏｂｌｅｍｓｏｆｌａｎｄｌｅｓｓ—ｆａｒｍｅｒｓ’ｏｌｄ－ａｇｅｓｅｃｕｒｉｔｙｉｎＬａｉｗｕｃｉｔｙ………～２１山东大学硕士学位论文Ｐａｒｔ１Ｐａｒｔ２Ｐａｒｔ２Ｓｅｃｔｉｏｎ２１１１ｅｓｅｃｕｒｉｔｙｆｕｎｃｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｉｓｎｏｌｏｎｇｅｒｅｘｉｓｔｅｎｔ……………………．２１ｎｌｅｆａｍｉｌｙｓｕｐｐｏｒｔｏｆｏｌｄ－ａｇｅｉｓｗｅａｋｅｎｉｎｇ…………………………………２１ｒｎｌｅｌａｎｄｌｅｓｓ—ｆａｒｍｅｒｓ’ｏｌｄ—ａｇｅｉｎｓｕｒａｎｃｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｉｓｎｏｔｗｅｌｌ…………２２１１１ｅａｎａｌｙｓｉｓｏｆｒｅａｓｏｎｓａｂｏｕｔｔｈｅｓｅｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｌａｎｄｌｅｓｓ－ｆａｒｍｅｒｓ’ｏｌｄ－ａｇｅｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍｉｎＬａｉｗｕｃｉｔｙ……．……………．………．……………．………………………．．…．２６ＰａｒｔｌＰａｒｔ２Ｐａｒｔ３Ｐａｒｔ４Ｐａｒｔ５Ｃｈａｐｔｅｒ４ＴｈｅｄｕａｌｅｃｏｎｏｍｉｃｓｔＩｕｃｔｌｌｒｅｉｎｕｒｂａｎａｎｄｒｕｒａｌａｒｅａｓ………………………．２６ｎｌｅｉｍｐｅｒｆｅ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ｓｅｃｕｒｉｔｙ３山东大学硕士学位论文第一章绪论一、研究缘起与研究意义（一）研究缘起伴随着城市化与工业化进程的迅速推进，城镇化率不断提高，由此带来工业用地以及城镇建设用地需求的增加，农村土地也必然被大量征用。对农民来说，土地是农民生产生存的根本所在，土地不仅仅是生产资料，还承载着就业和社会保障的功能，是农民养老的基础。土地的大量征用，使农民成为了失地农民。失地农民为工业化与城市化进程的推进做出了巨大的牺牲，应该成为城市化的真正受益者，然而现实情况却并非如此。由于我国社会保障体系的不健全，加之农村征地制度及相关法律法规的不完善，失地农民不仅失去了土地这赖以生存的养老保障，沦为区别于城市居民与农村居民的“没有土地、没有稳定工作、没有保障”的特殊群体，成为城市化发展过程中新的弱势群体。现如今，失地农民的权益保障缺失逐步成为制约城市化发展的关键因素，鉴于失地农民自身的特点，失地农民的养老保障问题也成为我们急需解决的突出问题。如何有效保障失地农民自身权益，建立起完善的失地农民养老保障体系，是我们面临的一个重要的课题。目前我国失地农民的状况主要包括三部分：一是大城市近郊的失地农民，二是边缘农村地区的失地农民，三是在一些中小城市，随着城市化的发展，农民失去土地，获得部分补偿款，养老保障问题也很突出。本文主要讨论的是第三种情况的失地农民。莱芜市作为一个中等发展程度的城市，依托莱钢，城市化水平不断提高，当前城镇化率已接近６０％。随着城市化水平的不断提高和商业开发进度的加快，产生了大量的失地农民。莱芜市是新型农村养老保险的试点城市之一，新农保的发展较快。基于这样的状况，以莱芜市作为研究地点，总结经验、发现问题，能更加完善我国失地农民的养老保障体系。本文正是从失地农民面临的养老保障问题为突破口，展现莱芜市失地农民养老保障的现状，找出存在的一些问题，进而分析存在问题的原因，并提出完善失地农民养老保障制度的政策建议。４山东大学硕士学位论文Ｃ－－－）研究意义目前，我国的新型农村养老保障制度虽然不断发展，但是覆盖率还是有限，有地的农民可以依靠土地作为养老的最终保障，城镇职工可以参加养老保险，失地农民不同于有地农民和城镇职工，他们既没有土地又没有完善的基本养老保险制度的保障。我国目前的社会保障体系还没有专门针对失地农民的社会保障制度，即使有的地方为失地农民建立了社会保险，制度建设也很不完善，存在许多问题。本文基于社会保障的相关理论，以莱芜市为例，研究失地农民养老保障问题，具有一定的理论意义和实践意义。在理论方面，目前来看，国内外学者集中于研究城镇养老保险和新型农村养老保险，本文针对于失地农民这一特殊群体，利用社会学、管理学等学科的相关理论知识，展现城市化进程中失地农民的养老保障现状及存在的问题，分析问题产生的原因并提出完善失地农民养老保障的政策建议，对于完善我国养老保障制度乃至我国社会保障体系具有重要的理论意义。在实践方面，社会保障制度是任何一个现代国家必不可少的重要组成部分，养老保障制度更是社会保障体系的关键内容。由于家庭养老等传统养老保障方式的弱化，农民失去土地后，对土地的依赖性消失，以土地为基础的保障功能消失，失地农民的养老面临更大的挑战。建立完善失地农民的养老保障制度可以维护失地农民的基本权益，解除失地农民的后顾之忧，缓解失地农民在老年时面临的养老风险，进而推进城市化的发展，有利于农民向市民的转变，统筹城乡发展，对于促进社会公平、缓解社会矛盾、构建和谐社会有重要的现实意义。二、研究综述（一）国内失地农民问题的研究现状随着城市化进程的不断加快，失地农民的数量和规模也日益增大，失地农民所引发的一系列社会问题也不断涌现，引起了学者们的广泛关注。目前，国内学术界对失地农民的分析探讨形成了不少研究成果，主要集中在以卜几个方面：ｌ、关于征地补偿问题的研究山东大学硕士学位论文伍万云、古朝霞（２０１０）∞指出，土地收益分配是决定失地农民社会保障水平高低的关键所在。王海全（２００５）指出②，对于农民来说，土地是一笔丰厚的财产，但现行的征地办法没有把土地当做农民的财产，由此成为产生矛盾的根源。在农用地转为非农用地的过程中，农民希望利用市场机制来确定土地价值，从而使他拥有的对土地的使用权、处分权等财产权能得到充分体现，权益能得到充分保障。但是现有的征地补偿方法采取计划经济时期的行政手段剥夺了农民的土地财产权，具有垄断性和强制性，使农民被排除在征地收益分配体系之外，失地农民失去保障、权益受损等问题由此产生。因此，要从根本上解决这些问题，必须对我国现行的土地征用制度进行改革张慧芳（２００５）指出固，安置补偿标准太低也是产生失地农民问题的重要因素之一。农民土地被征用后，获得的补偿应该能够替代土地所具有的基本生活保障和基本生产资料两大功能。然而在征地过程中，补偿标准由政府决定，农民没有参与权，补偿标准太低，补偿不到位，造成大量农民失地又失业，不仅严重损害了失地农民的利益，也会影响社会的稳定与和谐。吕志强（２００５）认为∞，有的地方在征地过程中一次性的给点征地补偿费后就简单了事，从而致使失地农民成为种田无地、就业无岗、养老无保障的“三无”游民，失地农民产生抵触情绪，最终导致民心不稳，社会不安定因素增加，矛盾激化，引发严重事件，成为当前突出的社会问题。卢艳（２０１２）指出＠，只要征地的补偿费用足够高，失地农民的各种问题也会迎刃而解。郭建军（２００８）强调＠，目前我国的征地补偿内容过于简单，大多只是对土地及其地上附着物、建筑物进行补偿，补偿范围过窄，更没有考虑土地的增值部分，致使农民在失去土地的同时失去了其他的实体财产。李少华（２０００）主张，征地补偿的内容应不断增加，不仅仅包括对土地本身的补偿和对失地农民的安置补助，还应该考虑到征地过程中引起的外部经济补偿，从而解决失地农民的养老问题，维持失地农民的长远生计。①伍万云，古朝霞：被征地农民就业与社会保障制度优化的实证研究【Ｊ】，商业时代，２０１０（１）②王海全：土地农转非’ｊ我国农地制度变革［Ｊ】，中国社会科学，２００５（１）③张慧芳：《土地征用问题研究》【Ｍｌ，北京：经济科学出版社，２００５④吕志强，失地不能失根【Ｊ】，晾望，２００５（７）⑤卢艳，失地农民保障问题研究的文献综述【Ｊ】，经济研究导刊，２０１２（３）⑥卢继红，郭建军：政府在失地农民权益保障中的角色定位【Ｊ】，农村经济，２００８（２）６山东大学硕士学位论文２、关于农地产权问题的研究目前，学术界在这个问题上几乎一致认为，我国法律法规对农民和土地之间的关系没有界定清楚，这是当前农民失去土地权益难以保障的关键点。周艳（２０１１）认为∞，集体所拥有的土地的所有权只是名义上的所有权，当政府以公共利益为名征收农民土地时，没有完整的土地所有权的集体组织只有被动服从征地运动。赵伟、张正峰（２００９）②主张，国家相关法律法规的制定和完善应该与经济社会的发展相适应，而当前我国农村土地所有权主体的界定模糊，农民土地权益的保护前景不乐观。朱劲松（２００９）指出固，失地农民得到的征地补偿之所以如此低，根本原因在于农村集体的土地所有权被虚置，在征地过程中，失地农民不但是经济领域的弱势群体，也成为制度上的弱势群体，他们无法与征地者处于平等的地位讨价还价，这使得他们的权益受损成为必然。洪朝辉（２００４）指出锄，农民土地权利的贫困直接导致了农民的失地、失业、贫困和社会保障的缺失。廖小军（２００５）主张⑤，农村土地产权体系应该是一个“金字塔”型。国家处于整个金字塔的塔尖，农村土地公有制，土地的最终所有权归国家；集体经济组织处于塔身的位置，代表国家承担和履行土地所有权的职能；集体经济组织与农户签订土地承包经营的合同，农户拥有土地的占用、使用、收益和处分等权能，处于金字塔的塔底，从而农民的承包经营权，确保土地资源的高效运用。３、关于失地农民养老保障的研究失地农民养老问题是当前解决失地农民问题的重中之重。陈绍军（２０１２）指出⑥，由于中央缺乏相关规定，将失地农民直接纳入城镇社会保障体系还有许多政策局限，失地农民养老保障制度这一过渡方式具有广泛的适应性，可以在一定时期内保障失地农民的生存与发展。陈树文、袁斌（２００９）认为回，建立失地农民养老保障制度，将失地农民纳入社会保障体系，是解决农村老龄化问题的迫切需要，这样既町以有效解决失地农民的养老问题，又能够扩大了养老保障的覆盖面，有利于社会的和谐。①周艳，失地农民不愿进城的原因和对策分析Ｕ】，理论观察，２０１１（３）②赵伟，张正蜂：中国城镇化进程中土地征收制度的问题及对策（Ｊ】，中国农业学报，２００９（２）③朱劲松，土地征用制度与失地农民市民化【Ｊｌ，农村经济，２００９（１１）④洪朝辉：论中国农民土地财产权利的贫困ｌＪｌ，当代中国研究，２００４（１）⑤廖小军：《中国失地农民研究》【Ｍ】，北京：社会科学文献出版社，２００５⑥陈绍军：长三角地区失地农民养老保障模式比较研究【Ｊ】，南京人口管理干部学院学报，２０１２（１）⑦袁斌，陈树文：我国失地农民的养老保险制度［ｊ】，内蒙古农业大学学报，２ｆ１０８（６）７山东大学硕士学位论文唐政秋、李忠良（２０１１）认为∞，要用立法手段建立被征地农民社会保障制度，有重点分阶段的推进被征地农民的社会保障，逐步构建城乡一体化的社会保障体系。刘淑兰、陈捷（２０１０）主张圆，根据失地农民的实际情况建立多种形式的失地农民养老保障机制。宋娟（２０１２）认为＠，失地农民养老保障可以纳入城镇职工养老保障体系，这样可以减轻城市化的阻力，从根本上解决失地农民的养老问题，有利于城乡养老保障体系的衔接；对于经济较为落后的地方，可以将失地农民直接纳入到农村养老保障体系。王莉丽（２００７）主张固，失地农民养老保障制度和城镇养老保障体系之间应该有相通性，从而保障失地农民转化为城镇居民后养老保险的顺利过渡。温晶峰（２０１０）提出＠，降低失地农民个人缴纳养老保险费用的比例，合理确定失地农民养老保险金水平，失地农民享有的养老保险待遇水平要动态调整，既要保障基本生活，又要考虑到通货膨胀物价上涨的影响不断提高，确保失地农民能够分享经济社会发展的成果。宋娟（２０１２）主张固，政府应该建立失地农民养老保障风险基金，用于物价涨幅过高时保障失地农民的养老待遇或者应对紧急状况，从而保证失地农民领取的养老金能够不贬值。（－－）失地农民社会保障的国际经验借鉴研究由于发达国家城镇化进程比较早，社会保障体制比较健全，对我们有较好的借鉴意义，加之资料来源及研究水平的限制，笔者对国外失地农民养老保障问题的研究综述重点关注发达国家。具体说来，国外对失地农民的安置保障主要有以下几个方面：１、大部分发达国家和地区的农民土地被征用后一般按照市场价格获得补偿费用。发达国家经济发展较快，市场经济体制比较成熟，土地征用以市场价格为标准计算补偿费用，把土地的潜在价值考虑在内，有利于保障土地所有者的利益，土地征用补偿制度比较完善。例如美国、英国、加拿大等国家，都站在被征地者①唐政秋，李忠良：长株潭两型利：会背景下失地农民社会保障制度的构建［Ｊ］，跃沙民政职业技术学院学报，２０１１（２）②刘淑兰，陈捷：失地农民养老保险的实施现状及制度设计［Ｊ］，大连海事学院学报，２０１０（１）③采娟，关于我国失地农民养老保险文献综述［Ｊ］，理论研究，２０１２（１）④王莉丽：对我国西部地区失地农民养老保险问题的探讨［Ｊ］，西北人口，２００７（６）⑤温晶峰：构建失地农民养老保险的途径探讨［Ｊ］，中国商界，２０１０（５）⑥宋娟，关于我国失地农民养老保险文献综述［Ｊ］，理论研究，２０１２（１）山东大学硕士学位论文利益的角度做出征地补偿，最大限度的保护被征地农民的利益。∞２、把失地农民纳入到整个社会保障体系中，包括失地农民的养老保障、医疗保障、就业保障、最低生活保障等等。有利于缓解因征地引发的各种社会矛盾，大大降低了失地农民面临的各种风险，维护社会的稳定。３、制定完善的法律法规，为失地农民提供相关的法律援助，解决失地农民的养老保障问题。例如，美国的《联邦土地法》规定，土地的征用必须符合三个条件，即公共使用、正当的法律程序和合理的补偿，在《社会保障法》中规定实施养老金计划和失业保险计划，并指出通过加强职业培训和教育提高被征地者的素质和再就业能力，保障失地农民的生活来源。综上所述，学术界对失地农民相关问题进行了研究，对建立失地农民社会保障制度体系的探索也取得了很大成果，对于解决失地农民养老保障问题具有很大的借鉴意义。但总体看来，学者们对失地农民养老保障的研究重点集中在宏观政策方面，可行性有待加强。为此，应该结合失地农民自身的特点，以我国经济社会发展的实际状况，有针对性的研究如何建立完善失地农民养老保障制度，从而更好地实现失地农民的“老有所养”，笔者就这一问题做进一步的探讨，希望对完善我国的社会保障体系具有一定的理论和实践价值。三、理论依据（一）庇古的福利经济学理论福利经济学的思想最早是由被称为“福利经济学之父”的英国经济学家庇古提出的。庇古在１９２０年出版了《福利经济学》一书，在书中，他对福利的概念及其应用做了非常系统的介绍。庇古以边际效用价值论为基础，提出了两个基本的观点：如果国民收入的总量越大，福利也就会越大：收入越是平均化，福利也越大，这两个方面都会增进社会福利。增加国民收入的总量，并且不会减少穷人在国民收入中所占的比例，或者说增加穷人在国民收入中占得比例而且不减少国民收入的总量，都会增进社会福利。他主张国家对国民收入分配进行干预。∞失地农①王道勇：《国家与农民关系的现代性变迁一以失地农民为例》［Ⅵ］，北京：中国人民大学出版社，２００８②董克用，《社会保障概论》ｍ］，北京：中国人民大学出版社，２００４９山东大学硕士学位论文民养老保障制度的完善离不开国家政府的干预，政府作为决策者，应当承担起完善失地农民养老保障的首要任务。（二）社会公平理论公平并不仅仅是一个纯粹的经济学的概念，它还含有社会学及伦理学的意义。所谓公平，就一般的意义来讲，就是公正、平等。公平有起点公平、过程公平、结果公平。就社会保障制度来说，公平不仅要确保社会成员平等参加社会保障的机会和权利，而且要实现各个主体的负担的平等；不仅仅要保证起点的公平，而且要努力确保过程的公平，尽力缩小结果的不公平，以力求实现结果公平。公平还包括横向的公平和纵向的公平。具体到社会保障方面，横向公平即对同等经济地位的人实行同等的社会保障的待遇；纵向公平即代际公平。社会保障首先要实现的横向公平，进而逐步实现纵向的公平。∞就本文提到的失地农民这一新的特殊群体，他们也应该有平等的享有养老保障的权利，只有不断完善我国的养老保障制度，我国的社会保障体系才能更加有效的运行。（三）凯恩斯的有效需求理论凯恩斯是英国的经济学家，他在１９３６年写出《就业、利息和货币通论》一书。他基于资本主义１９２９—１９３３年的经济危机，指出经济危机产生的原因是有效需求的不足，市场自身的运行机制无法达到充分就业，只有依靠国家的干预、增加公共福利的支出和扩大基础设旌建设等措施增加有效需求，才能实现资本主义的充分就业。社会保障在凯恩斯提出的国家干预思想中占据重要的地位，他还主张建立累进税制和最低工资制等方法调节国民收入的再分配。国家应当把失地农民的养老保障制度的完善作为一个重要的课题，增加对失地农民养老保障的支出，完善相关的法律法规，解决失地农民面临的一系列问题，提高失地农民的有效需求，促进国家经济发展。①郑功成：《社会保障学》［Ｍ］，北京：中国劳动ｊｌ：版社，２００８１０山东大学硕士学位论文四、基本概念界定（一）城市化城市是人们政治、经济、文化活动的中心，是人类文明进步的标志。城市化就是衡量一个国家或者是地区文明程度的主要标准。那么，如何定义城市化呢？城市化用英语可以翻译为ＵＲＢＡＮＩＺＡＴＩＯＮ，这个单词还可以译为是都市化或者城镇化。∞从不同的学科角度，学者们对城市化的定义不尽相同。从地理学的角度来看，城市化是指一个地区居民聚落和经济的空间布局日益集中的过程；从人口学的角度来看，城市化即人口的城市化，是指人口向城市聚集，农村人口逐渐变为城市人口的现象；社会学家眼中的城市化是指，农村的生活方式逐渐转变为城市的生活方式的发展现象，它不仅仅包括生活环境的转变，还意味着生活方式的转变，人们生活质量得到改善，生活水平不断提高，素质修养也不断升华。综合不同学者的观点，本文给出的城市化是指农村地区的人口向城市人口转变，人们的生产生活方式由农村类型转化为城市类型，以农业为主的传统的乡村社会向以工业、服务业为主的城市化社会逐渐转变的过程和现象。在这一过程中，地域空间发生转变，产业结构也不断转变，人口的职业同样发生转变，人们的思想观念和文化价值向城市主体文化聚集。＠（二）失地农民在工业化、城市化快速发展的进程中，农民的农业用地转化为非农业用地是不可避免的现象，任何一个国家城市化进程都必须要经历这样的过程。农民失去土地后，既区别于农民，又有别于城市居民，成为一个边缘群体一一失地农民。失地农民又称被征地农民，农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于０．３亩的统称为失地农民：固失地农民一方面还没有完全脱离农民的身份，无法获得城市户口，是城乡二元经济结构发展模式中的弱势群体，无法享受到城市户籍所拥有的一些权利，另‘方面在城市化的过程中，农①刘亚臣：《城市化与中国城镇安全》［Ｍ］，沈阳：东北大学出版社，２０１０②刘距臣：《城市化与中国城镇安全》呻］，沈阳：东北人学出版社，２０１０③廖小军：《中国失地农民研究》［加，北京：社会科学文献出版社，２００５山东大学硕士学位论文民的土地被征用以后，在很长一段时间内，失地农民面临着生活、就业、养老等很多方面的困难，却很难享受到城市居民所享受的最低生活保障、失业保障、养老保障等社会保障权利。目前我国失地农民的状况主要包括三部分：一是大城市近郊的失地农民，这些大城市发展迅速，城镇化程度高，随着城镇的不断扩展，城市近郊的土地不断被征用，失地农民由此获得的拆迁补偿款较高，这部分失地农民利益损害较小，生活水平没有随着失去土地而降低，有些甚至因为拆迁款的获得而致富；二是边缘农村地区的失地农民，他们远离城市，没有了土地的保障，生活困难；三是在一些中小城市，随着城市化的发展，农民失去土地，获得部分补偿款，养老保障问题也很突出。本文主要针对的是第三种情况的失地农民，即中小城市的失地农民。（三）养老保障养老保障是社会保障体系中必不可少的重要部分，社会保障是国家或者社会依法建立的，通过国民收入的再分配，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者及由于各种原因造成生活困难的社会成员提供基本的生活保障的一种社会制度安排。∞养老保障作为社会保障的必不可少的组成部分，是指对老年公民的生活提供的基本保障，’邑包括生活照料、物质供养、精神慰藉三个必不可少的组成部分。养老保障除了传统的养老保险外，还包括家庭养老保障、农民的土地保障，最低生活保障、社会互济等等方面。五、研究方法要进行研究就必须用到研究的方法，研究方法是指在研究的过程中，发现新的现象、新的事物，或者是提出新的理论观点，揭示事物的内在规律的方法和手段。常用的研究方法有调查法、文献研究法、个案研究法、民族志等等。本文主要采取的是文献研究法和个案研究法。①郑功成：《社会保障学》［Ｍ］，北京：中国劳动出版社，２００８１２山东大学硕士学位论文（一）文献研究法文献研究法，顾名思义，就是指根据研究目的或所要研究的课题，通过查阅文献资料间接的考察社会现象或者历史事件，从而了解所要研究的问题的一种研究方法。∞文献研究法研究成本低，而且研究对象不会受到研究的影响，因此在科学研究中应用非常广泛。本文首先对国内外失地农民的有关研究和文献进行查阅和整理，了解前人已经取得的研究成果和目前的研究现状等等，力求对失地农民这一问题有一个初步的认识和了解，在论文的写作过程中，根据对文献这些第二手资料的掌握，把前人文献中有关失地农民的相关内容融入到文献的写作过程中。（二）个案研究法个案研究法是指在所调查的区域里选取某一有代表性的个体、群体或组织在较长时间里连续进行深入、细致的调查，通过对这些个体状况的调查从而大致了解总体状况的过程。圆本文的访谈中，笔者以山东省莱芜市失地农民作为访谈的对象，因为莱芜市是笔者的家乡，笔者对该地区失地农民的基本状况、经济来源、征地政策、价值观念等较为熟悉，可以根据对实际情况的了解，选择相对具有代表性的访谈对象。另外，笔者和他们都是莱芜人，对莱芜的基本情况比较了解，有更多可以聊的内容，关系比较容易亲近，他们对笔者没有大的防御心理，笔者可以获得他们较为真实的想法。２０１２年６月一９月，笔者在莱芜市市进行了实地调查。本次调查共选取了２０名失地农民进行深度访谈来收集资料。２０名失地农民的年龄在２５岁一７０岁之问，其中男性１０名，女性１０名。访谈前，笔者首先确定了一个粗线条的访问提纲，访问过程中交谈比较自由，充分发挥访谈者和被访谈者的互动性，双方围绕失地农民养老保障这一主题，进行广泛而深入的交谈，从而获得文章所需要的资料。①风笑天：《现代社会调金方法》［Ｍ］，武汉：华中科技大学出版社，２００８②林聚任，泥安儒：《社会科学研究方法》［Ｍ］，济南：山东人民ｄ｛版社，２００８山东大学硕士学位论文表１：访谈对象的基本构成情况受访者性别年龄（岁）养老保险情况６５３０４０３６２５６７４５４２３２４ｌ４７５２２５３５３８４６５０５８６１３２参加失地农民个案一个案二个案三个案四个案五女男女女男女男女男男女男女男男女男男女男没有参加没有参加参加没有参加没有参加参加参加没有参加没有参加没有参加参加没有参加参加参加没有参加没有参加没有参加参加没有参加没有参加个案六个案七个案八个案九个案十个案十一个案十二个案十三个案十四个案十五个案十六个案十七个案十八个案十九个案二十１４山东大学硕士学位论文第二章莱芜市失地农民养老保障的现状一、现有的失地农民养老保障模式状况近年来，失地农民社会保障问题尤其是养老保障问题逐渐受到人们的重视，各地政府也不断进行探索，寻找解决失地农民养老保障问题的有效途径。许多地方研究出台了一系列解决失地农民养老保障问题的政策法规，积极采取措施保障失地农民的老年生活。其中较为典型的方法有以下几种。（一）纳入城镇养老保障体系一些地方根据失地农民的不同情况，将他们纳入到城镇职工养老保障体系中。江苏、安徽等地根据失地农民的年龄状况和自身情况，让符合条件的失地农民参加城镇职工基本养老保险。以苏州为例∞，根据《苏州市征地补偿和失地农民基本生活保障试行办法》的相关规定，失地农民女性在１６—３５周岁、男性在１６—４５周岁，办理完相关的手续后，按照自愿原则，可以纳入到城镇社会养老保障体系。失地农民基本生活保障资金包括不低于百分之七十的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费、地方政府从土地出让金等土地有偿使用收益中列支的部分、失地农民基本生活保障资金的利息及其保值增值收入、其他一些可用于失地农民基本生活保障的资金，其中，不低于百分之七十的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费记入失地农民基本生活保障个人账户。对于参加城镇职工养老保险的失地农民，社会保险经办机构将其基本生活保障个人账户转化为城镇职工基本养老保险的个人账户和相应缴费年限。失地农民从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限为２年，到达退休年龄时，按月领取养老金，按照城镇职工基本养老保险的相关规定享受养老待遇。还有一种“双低”的养老保险政策，即“低标准缴费，低标准享受”。固根据征地时问的不同和不同的年龄阶段设定不同的缴费标准，失地农民从获得的失地补偿费和安置补助费中一次性抵缴养老保险费用，在达到法定的退休年龄后，可①陈绍军，彭铃铃：南京市失地农民基本养老保险给付水平分析ｌＪ］，南京人口管理干部学院学报，２０１０（３）②刘淑兰，陈捷：失地农民养老保险的实旌现状及制度设计［Ｊ］，大连海事学院学报，２０１０（１）山东大学硕士学位论文以享受城镇职工基本养老保险待遇。以成都市为例，按照成都市颁布的有关已征地农转非人员社会保险办法的规定，对于不同年龄阶段的征地农转非人员，由相关部门按不同的缴费标准为其缴纳一定年限的基本保险费用。对于新政策颁布前的失地农民，按征地时问、所在区域、年龄阶段的不同，设置不同的缴费标准，并规定相应的待遇标准，所需保险费由失地农民缴纳，政府给予一定的补贴。将失地农民纳入城镇基本养老保障体系，有利于统筹城乡发展，打破城乡二元结构，推进城乡一体化，体现了社会保障制度的公平性和平等性的原则，是保证失地农民老有所养的最有利的政策选择。但是，这一做法在资金筹集方面会给地方政府带来很大的经济压力，受经济发展水平的影响，即使是在经济发达地区，仍有一部分政府无暇顾及到失地农民，政府责任不能有效落实，失地农民养老保险存在空账运行的风险，其他欠发达地区更不可能得到地方政府财政上的充分支持，这从根本上制约着这一措施的有效实施。（二）纳入农村社会养老保障体系采取这种保障体系的地方较少。④具体做法是农民的土地被征用后，从失地农民的土地补偿费和安置补助费中抵缴养老保险费，纳入到农村养老保障体系，政府给予一定的财政补助。失地农民达到养老年龄后，享受农村养老保险待遇。采取这种保障措施简单易行，有利于减轻政府的财政负担，也减轻了城市社会保障的压力。但是，这种纳入农民养老保障体系的做法会使城乡贫富差距拉大，不利于消除城乡二元经济结构。失地农民失去了土地的保障，保障水平却很低，养老压力更大，这种做法不利于维护失地农民的根本利益。（三）建立失地农民基本生活保障制度失地农民土地被征用后，既不同于有稳定工作的城市居民，也区别于有土地作为生活保障的农民，因此，不少地方根据失地农民的特殊性，建立失地农民养老保险制度。这种保险制度的普遍做法是建立被征地农民基本生活保障制度（基本生活保①蒋妍：我国城市化进程中失地农民的养老保障【Ｊ】，黄冈职业技术学院学报，２０１０（６）１６山东大学硕士学位论文障制度中包括养老保险），保障失地农民的基本生活∞。设立失地农民基本生活保障专门账户，纳入财政专户。基本生活保障资金由政府、集体和失地农民个人共同缴纳。具体的保障金的来源：政府出资补贴的部分从土地出让等土地有偿受益中列支；集体承担补助的部分从集体获得的土地补偿费中缴纳：失地农民个人承担部分从土地补偿费和安置补助费中抵交。以天津为例，按照天津市颁布的《天津市被征地农民社会保障试行办法》相关规定，政府为失地农民建立社会保障基金制度，参保人员实行全市统筹。养老保险的缴费基数为征地上年度全市职工月平均工资的６０％，按照１３％的比例一次性缴纳１５年的费用。养老保障金的基本来源具体包括：政府补贴部分不低于失地农民基本养老保险费缴费额中的３０％，由市和区县人民政府从政府国有土地有偿收入中列支；村集体补贴养老保险费总额的４０％，有条件的村集体可根据条件增加补助；失地农民从土地补偿费和安置补助费中抵缴。失地农民达到享受养老保险待遇的法定年龄后，按照上年度全市职工月平均工资的１６％的比例计发养老金。征地时未达到１６周岁的未成年人，一次性获得不低于１万元的安置补助费。（四）参加商业保险将失地农民的社会保障纳入到商业保险的体系是重庆于１９９２年开始实施的，参加商业保险的模式解决了重庆市失地农民失去土地后的生计问题，为改善失地农民的基本生活做出了很大的贡献。但商业保险毕竟是以盈利为目的的险种，与社会养老保险相比之下，缺乏互济性、福利性，保障水平比较低，受经济的影响不确定性比较强，农民的参与积极性不高，因此，这种商业保险的可持续性不强，重庆于２００８年开始推行失地农民基本养老保险办法，这种商业保险模式宣告解体。二、莱芜市失地农民基本状况莱芜市位于山东省的中部，总面积大约２２４６平方公里，全市总人口大概１２６万，其中农村人口火约５１万。现有莱城区、钢城区和３个省级开发区、１个旅①温晶峰：构建失地农民养老保险的途径探讨［Ｊ］，中国商界，２０１０（５）山东大学硕士学位论文游度假区，２０个乡镇办事处，１０７０个行政村∞。近几年来，莱芜市由市规划部门牵头，按照统筹城乡一体化发展的要求，积极开展农村社区建设。根据莱芜市农村的不同地域特点、居民的生活习惯以及经济发展状况，结合社区的构成要素，把全市的农村社区分为集中居住区型、中心村辐射型等几种不同类型，积极有效地开展农村社区建设工作，把部分农村居民由原先的平房安置到楼房居住。同时，莱芜市为搞活经济、增加居民收入，以莱钢股份有限公司为依托，不断加大招商引资力度，突出以地招商、税后无费、特事特办等招商政策，大力调整产业结构，不断培植有实力的龙头企业，推进产业化经营，积极发展民营经济、私营经济，以搞活土地经营为主要方式来增加农民收入，从而带动经济发展，以地生财。这些促进经济发展的政策不可避免的要增加土地需求，从而使失地农民的数量不断增加。本文研究的对象为在工业化、城市化发展进程中，农民土地被依法征用、且征地后人均农业用地较少的农村集体经济组织在册农业户口人员。据调查，莱芜市目前的失地农民数量大约有五万多，相当于农村人口的十分之一。在招商引资政策的带动下，部分处于城市近郊的失地农民抓住这一契机，以市场为依托，发展小企业，成为城市化进程的受益者，生活水平有很大提高②。还有部分失地农民，拥有一技之长，进入到附近的企事业单位或者是征地企业工作，有了一定的收入，生活比较稳定，这部分失地农民大多是青壮年劳动者，而且这部分成为城市化受益者的失地农民的数量毕竟是少数。还有部分年龄较大的失地农民，他们文化程度较低，缺少一定的可以创收的技能，有些甚至还失去了劳动能力，其子女本身生活不太富裕，生活水平较失地前普遍下降，他们失去了土地这一保障农民生存生活的最后一道防线，如果再没有完善的养老保障制度，这些失地农民的晚年生活将会更加艰难。莱芜市积极开展农村社区建设，把农村居民进行集中安置，农民土地被征用后，政府以此为契机，把农民集中安置到就地开发的新楼，这种赶鸭子上架的做法并没有改变他们的农民身份。’失地农民没有城市居民稳定安逸的工作，出门出行主要还是依靠自行车，居住的楼房上挂着大蒜、玉米，楼道里堆着柴火等等这①莱芜市情网，农村经济调查ｈｔｔｐ：／／ｗｗ．１ｗｓｑｗ．ｃｎ／ｄｙ．ａｓｐ？ｉｄ＝５②菜芜市情网，农村经济调查ｈｔｔｐ：／／ｗｗ．１ｗｓｑｗ．ｃｎ／ｄｙ．ａｓｐ？ｉｄ＝５山东大学硕士学位论文些，反映出他们的生活方式还是与城市居民的生活方式还有很大差距。在户籍制度上，他们依旧是农民身份，无法享有城市的社会保障。但是搬迁到楼房后，他们必然要承担相应的住楼费用，如水、电、暖、物业费等，没有稳定的收入来源，没有完善的养老保障，他们老年后的生活压力依然很大。三、莱芜市失地农民的养老保障情况２０１１年，山东省政府公布《山东省土地征收管理办法》，办法自２０１１年１月１日起开始施行。《山东省土地征收管理办法》中提出，土地征收是指依据经济社会的协调发展等公共利益的需要，按照相关规定将农民手中的集体所有土地征收为国家所有，并且依法给予合理的补偿和安置的行为。土地征收前，拟征地的各级政府应在该农村集体经济组织所在地发布详尽的征收土地的相关公告，包括拟征地的位置、面积、用途、补偿标准、安置方式等等。根据《山东省土地征收管理办法》的规定，土地征收补偿安置的方案包括多项内容，具体包括土地的位置、范围、地类、面积；土地征收安置补助费的标准、数额；土地上的附着物和青苗的种类、数量及补偿标准、数额；失地人员的具体安置方式；以及其他补偿安置的措施。《山东省土地征收管理办法》中还规定，农民手中的集体所有土地被全部征收或者土地被征收以后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的百分之八十支付给土地承包户，主要是用于农民土地被征收后的社会保障、生产生活安置，剩余的百分之二十的土地征收补偿安置费支付给被征收土地的农村集体经济组织，用来进行农村公共设施、基础设旌的建设或者兴办公益性事业。莱芜市政府根据《山东省人民政府关于建立失地农民基本生活保障制度的意见》和《山东省人民政府办公厅转发省劳动和社会保障厅关于进一步做好被征地农民就业培训和社会保障工作的意见的通知》等相关政策规定，结合莱芜市的实际情况，制定了关于建立失地农民基本生活保障制度的意见。该意见指出∞，要以坚决维护失地农民的根本利益、切实保障失地农民老年的基本生活质量为主要目标，以统筹城乡一体化、推进城乡经济社会协调发展为方向，坚持多方筹资，社会保障费用由政府、集体、个人共同承担，做到“群众可以接受，政府可以承受”，①山东省莱芜市国土资源局，莱芜市被征地农民基本养老保险有关情况统计表ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．１ｗｇｔｊ．ｇｏｖ．ｃｎ／Ｉｔｅｍ／５９０７．ａｓｐｘ山东大学硕士学位论文因地制宜，建立健全失地农民基本生活保障制度。莱芜市在建立失地农民基本保障制度的规定中，包括建立失地农民的基本养老保险制度。各村委会依据实际征地位置、征地面积、征地费用和需要补偿安置的人数等等因素，农民被征地后人均耕地Ｏ．２亩以下均可确定为参保对象。失地农民以村为单位，参加失地农民基本养老保险，缴纳失地农民基本养老保险费。失地农民基本养老保险费筹集采取失地农民个人缴纳一部分、村集体补助一部分、政府补贴一部分的方法，三方共同出资承担养老金费用。村集体和失地农民个人承担部分占失地农民养老保险费总额的７０％，从土地征收补偿费和安置补助费中抵缴或列支。政府出资部分占失地农民养老保险费总额的３０％，所需资金从出让国有土地等有偿使用收益或者其他收入中支出。农民参加失地农民养老保险后享受养老保险待遇，政府为失地农民建立失地农民基本养老保险个人账户和统筹账户，纳入财政专户，专款专用。村集体和失地农民个人缴纳的养老保险费用部分记入个人账户，政府出资的养老保险费用记入统筹账户。失地农民男性凡年满６０周岁、女性年满５５周岁，从次月起领取失地农民基本养老金。基本养老金由个人账户养老金和统筹账户养老金两部分组成。犬地农民领取的养老金首先由个人账户支付，当个人账户不足以支付时，再由统筹账户支付。参保的失地农民领取养老金到死亡为止。从相关资料来看，莱芜市在致力于构建失地农民养老保险制度上取得了一定的成绩，关于失地农民养老保险的文件和方案，看起来简单，思路清晰，但实际情况千差万别，错综复杂，操作起来很难落实。实际实施过程中，由于种种原因，失地农民的参保率比较低，在参与访谈的对象中，参加失地农民养老保险的访谈者只占总人数的３０％多一点。由于莱芜市农村计划生育工作执行的相当严格，随着计划生育政策的推行和社会的发展演变，农村家庭人口结构已经实现了由多子女家庭结构向“４２１”家庭结构的转变，目前逐渐出现“６２１”乃至“８２１”家庭结构，这种家庭结构的变化客观上使得子女养老的比例在下降。家庭的保障作用逐渐减弱。而农民失去士地后，土地的保障功能也消失了。这些因素共同作用致使失地农民养老保障在具体的实旌过程中存在很多问题。山东大学硕士学位论文第三章莱芜市失地农民养老保障存在的问题及原因分析一、莱芜市失地农民养老保障存在的问题（一）土地保障功畿消失在中国这个传统的农业大国，土地对农民的重要性不言而喻。土地对于农民来讲，不仅仅是农民集体所有的生产资料，是农民安身立命的根本，还是农民生存、发展的最后一道安全保障。我国实行土地承包制以来，农民依靠土地使用权，获得了最基本最可靠的收入，解决了温饱问题，实现了家庭的自我保障功能。对于农民来讲，农民失去土地不是单纯失地，它还意味着一下几个方面的损失。１、农民失地意味着失去一大财富来源马克思认为，土地所有权乃是一切财富的最初源泉。土地不但是农民生存发展的重要生产资料，而且是农民手中一大财富来源。莱芜市坚守土地承包法规定，农民的拥有土地的使用权、收益权“３０年不变”。鉴于我国人口众多、土地相对不足的基本国情，随着人口的不断增多、经济的发展进步和城镇化水平的持续提高，土地资源会越来越紧缺，特别是近几年房地产市场的迅猛发展，不断推动着地价上涨，土地的高价值不断显现。因此，土地具有资产的增值效用，农民可以依靠土地实现致富①。土地征用，对于大部分农民来说，实际上是失去了发家致富的一种资本。２、农民失地意味着失去生存和发展的基本保障土地被征用以后，农民失去的不仅是耕地，许多地方还包括房屋。土地和房屋是农民生存和发展的最基本的保障。对于农民特别是大部分老年农民来说，土地转租收益和房屋转租收益是他们重要的生活来源，当土地这一重要生产资料被征用后，他们将稳定的失去收入来源，晚年生活也将难以得到保障。（二）家庭养老功能弱化家庭养老是中国传统的“孝”文化和“养儿防老”的思想的体现，是农村传①楼培敏：＜中国城市化：农民、土地与城市发展》［Ｍ］，北京：中国经济出版社，２００４２Ｉ山东大学硕士学位论文统一种养老方式。目前农村土地征用补偿费用偏低，失地农民自身养老能力不足，家庭养老依然是农民主要的养老方式。但是，这种养老方式正面临着严峻的挑战。首先是，莱芜市计划生育政策的落实较好，家庭规模逐渐缩小，核心家庭不断增加，子女数的减少使子女的养老负担不断加大，家庭养老缺乏坚实的物质基础。农民失去土地后更没有经济来源，子女因征地丧失土地后，家庭收入更无法满足老年人的养老需求，这对于失地农民来说较失地前的养老风险更大。其次，受多元文化价值观的影响，年轻人的家庭观念有所淡化∞。在农村，养儿防老观念一直是农村家庭养老的重要支撑。随着土地收益的降低和城市化进程的加快，目前莱芜市农村人ｕＪ＇ｌ－出打工人数不断增加，他们不断了解接受城市中的文化价值观，独立意思不断增强，等到失地农民老了以后，子女对他们的经济供养逐渐减少。同时，面对激烈的竞争和就业压力，年轻人没有足够的时问和精力来照顾老人。农村家庭养老面临着越来越大的危机。（三）现有的养老保险制度不完善能有效保障失地农民养老的方式还是社会化的养老，然而目前我国实施的失地农民基本养老保险制度还不完善，不能有效保障失地农民的晚年生活。ｌ、失地农民基本养老保险制度设计不合理、宣传不到位笔者：您了解失地农民养老保险吗？个案一：６５岁未参保不太清楚，地被征收时给过钱，具体应该给多少扣了多少俺也不知道，反正比不给强。你说的保险俺也不大清楚，说是要交钱到老了再领，俺不缴，老了还不知道啥情况，现在钱在自己手里俺感觉还踏实点。个案二：３０岁未参保知道点，说是先从给的补偿费里扣，不够的话再补，到五六十岁再领养老金。我参加了新农保，工作单位也给入了保险，俺想没必要再交个这个，就没参加。再说，这个保险听说不太普遍，到时候政策还不知道怎么变，老了该拿多少钱也不知道，就不大想参加了。莱芜市目前实施的失地农民基本养老保险制度，采取的是强制扣留失地农民①苏保忠：《中国养老问题研究》［Ｍ］，北京：清华大学“｛版社，２００９山东大学硕士学位论文土地征收补偿费和安置补助费的方式来缴纳部分养老保险费，是一种政府主导型的失地农民社会保障制度。这种保险制度在形式上是失地农民自愿参加的保险，但在实际实施起来却有一定的强制性。这种政府强制实施的失地农民基本养老保险制度没有充分考虑失地农民自愿参保的意愿。这一方面反映了有关部门没能对失地农民养老保险政策做好宣传的工作，虽然失地农民养老保险政策从根本上是为了维护失地农民的切身利益，出发点是有益于失地农民的，但是在具体实施过程中没能做好进一步的宣传工作，失地农民没有相应的知情权，很多失地农民甚至不清楚自己土地被征收后，根据政策规定自己到底应该享受哪些待遇。失地农民对这一养老保险政策不了解、心存疑虑，容易产生抵触情绪，参加这一保险的积极性不高。另一方面，莱芜市失地农民以村为单位参加养老保险，各村委会确定参保的人数，具体的实施过程中基层政府和失地农民的沟通不到位，失地农民对养老保险制度不信任，受“落袋为安”的传统观念的影响，多数失地农民更加注重眼前的利益，缺乏养老保障的意识。如果失地农民的土地补偿标准太低，补偿安置费用不够缴纳养老保险费，还需要他们自己补缴，大量资金投入到养老保险中，等到五六十岁才能按月领取养老金，养老金难以维持生活，失地农民因此不愿参加保险。２、失地农民养老保险水平低失地农民土地被征用后，没有了土地这一基本生存资料来保障他们的生活，他们的生活方式逐渐趋向于城镇化，生活成本不断增长，生活水平却不断下降。莱芜市政府建立的失地农民养老保险制度，规定征地后人均不足耕地０．３亩的，其基本保险待遇水平原则上不低于城镇居民最低生活保障制度标准。在访谈过程中，有失地农民谈到“土地被征厨以后，政府相关领导跟俺说俺们现在交的养老保险费用是从给俺们的征地补偿款里扣掉了，到老了每个月可以领到三四百块钱的养老金，地都没有了，现在给的补偿款不够用，以后老了也没别的生活来源，这些钱怎么够花”（个案三，４０，参加失地农民养老保险）。根据莱芜市国土资源局的相关统计数据了解到，２０１１年莱芜市城市最低生活保障标准是每个月３４０元，这对于生活成本不断上升的失地农民来说是很少的，在目前的生活水平下只能勉强维持基本生活。如今通货膨胀严重，物价不断上涨，如此低的保障标准根本不够养老，一旦出现疾病等变故，失地农民便无法抵御风险，生活陷入贫困。这种以最山东大学硕士学位论文低生活保障标准作为失地农民基本养老保险的给付标准的做法，给付水平偏低，从某些方面损害了失地农民的合法权益。对于失地农民的保障水平，尽管国家出台相关的政策规定，失地农民的养老保险待遇是得低于当地居民的最低生活保障水平，这只是原则性的规定，具体的政策最终还是由各个地方探索实施，缺少高层次的硬性规定和可操作性的法规。从另一个角度说，土地补偿费和安置补助费扣除了失地农民参加养老保险的费用，失地农民真正得到的补偿费用实际上很低，又没有了土地保障基本生活，这对于那些上有老人需要供养、下又儿女上学需要学费、劳动技能缺乏、依靠土地作为主要收入来源、没有一定的储蓄的失地农民来讲，生活会面临更大的困难。各个地方实行完全不同的失地农民养老保险政策，再者由于经济发展水平不同，各个地方实际实行的养老保险待遇水平也存在很大的差异。３、失地农民养老保险基金安全性不够首先，失地农民养老保险资金的筹集不稳定。在目前实施的失地农民养老保险办法中，资金一般是有政府、村集体和农民共同出资。一方面，政府出资缴费的责任难以落实。政府出资部分占失地农民养老保险费总额的３０％，所需资金从出让国有土地等有偿使用收益中支出。据笔者调查了解，政府财政用于缴纳失地农民养老保险费用，因缺少强制性，又属于征地批下来之后的事后监督，很难得到有效落实，政府真正的资金到位率很低，实际能拿出足额的资金来承担失地农民养老保险费用的很少。加之有的地方政府财政确实困难，已经出现财政赤字的状况，完成现有的基础设施建设又需要大量的财政支持，对失地农民高比例的财政补贴有心无力。政府应该缴纳的社保资金不到位，这其实是现任政府开了一个巨额的空头支票，留下的资金漏洞不是短期内能够解决的，给未来政府留下巨大的债务隐患。随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，养老金待遇水平势必会不断提高。失地农民达到法定退休年龄享受养老保险待遇时，如果个人账户资金不足以支付养老金，需要从社会统筹资金中支付，这势必会给未来的政府带来巨大的支付压力，如果政府财政资金不能满足失地农民的养老需要，也会损害失地农民的利益，给农民带来很大的生活困难。另一方面，农民自身缴费能力不足。征地补偿不及时，耕地被占用后，开发商不能及时兑现征地补偿费与安置补偿费。即使能够按时发放征地补偿金，由于一些地方政府为了招商引资而降低补偿标准，２４山东大学硕士学位论文加之物价水平高，生活成本高，补偿款用于日常生活开销后所剩无几，无力承担养老保险费用。尽管莱芜市的失地农民养老保险费用是通过财政专户统一将缴纳的资金从土地补偿费、安置补偿费和土地收益中抵缴或列支，似乎不存在进入失地农民养老保险制度的农民不能按期缴费的问题，但由于上述情况的存在，农民本身获得的补偿费用就有限，如果没有储蓄或者其他生活来源的情况下，根本没有能力缴纳足额的养老保险费用。其次，失地农民养老保险基金保值增值困难。社会保障基金保值增值困难，是我国整个社会保障体系面临的一大难题。具体到失地农民的养老保险基金，目前莱芜市实旖的是政府主导型的失地农民养老保险制度，这一类型的失地农民养老保险按照规定，失地农民的养老保险基金纳入财政专户，专款专用，实行收支两条线管理。政府相关负责部门在收取到缴纳的养老保险费用后，一般采取存入银行的投资渠道实现基金的保值增值。近年来，受通货膨胀的影响，国家实行积极的财政政策和稳健的货币政策，不断下调银行存款利息率，实行单一的银行存款投资方式而缺乏其他更为合适的投资渠道，失地农民养老保险基金实现保值已经有些困难，更不能增值。基金的收益没有保障，给失地农民以后的养老金待遇的发放工作留下了很大的隐患。再次，失地农民养老保险基金的统筹层次太低。除部分地区采用商业保险的方式建立失地农民养老保险外，大部分地区试行的养老保险措施仅停留在县级统筹的层次，统筹层次过低，不利于分散风险，难以形成规模效应，有损制度的安全性。再者，失地农民养老保险基金缺乏长期有效的监督管理机制。目前，莱芜市实施的政府主导型的失地农民养老保险制度是一种社会化的养老保险制度，在具体实施过程中，养老保险基金的管理机构和监督机构没有严格划分，有关失地农民养老保险制度缺乏明确的法律规定，养老保险基金被挤占、挪用、违规存放的现象时有发生，造成资金的损失。在访谈过程中，问到有些访谈对象问什么没有参加失地农民养老保险时，有的访谈对象反映“现在的贪污腐败现象这么严重，电视天天报道，俺交上的钱万一被他们给贪了，这是俺用自己的地换来的钱，这样不明不白的被他们给贪污了，俺以后指着什么养老，还不如把钱放在自己手里放心”（个案四，３６，未参保）。由此可见，要不断建立完善失地农民的管理监督山东大学硕士学位论文机制，切实保障基金的安全，调动失地农民参保的积极性。最后，失地农民养老保险制度的可持续发展水平还很低。虽然现在的失地农民养老保险制度还在试行阶段，政策不断调整，逐步与城镇居民养老保险制度相衔接，但是，失地农民养老保险制度不是强制实施的。在具体实施过程中，很多农民对失地农民养老保险制度缺乏信心，参保意识不强，更倾向于选择一次性的货币补偿政策，认为“自己还年轻，养老是十几年以后的事，还是把钱一次性拿在自己手里踏实，自己想怎么支配就怎么支配”（个案五，２５，未参保），这些失地农民缺乏长期保障的理念，他们领取一次性补偿金后，只注重眼前利益，把这些土地补偿费和安置补助费消费在短期需要的地方，坐吃山空，如果没有足够的储蓄，他们年老后的没有任何保障，养老保障问题令人担忧。二、城市化进程中失地农民养老保障问题的原因分析（一）城乡二元经济体制的影响我国长期以来存在的城乡二元经济体制是产生失地农民各种各样问题的根源。城乡二元经济体制影响着居民生活的方方面面，农民与城市居民相比，在政治、经济、文化等各个方面存在着很大差距，社会保障制度方面也不例外。在城乡二元经济体制大背景下，我国的社会保障制度被人为的分割成两个相对独立的层次。在我国现有的社会保障制度中，城市居民享有较为完善的社会保障和社会福利政策，城市职工只要有一个单位就可以享受到职工养老保险、职工医疗保险、失业保险等五险一金来保障基本生活，社会保障费用也是农民享有的社会保障费的数倍。尽管近几年国家加大对“三农”的投入力度，不断完善农村养老保险制度、新型农民合作医疗制度，但是国家财政投入的绝对量上仍然赶不上城市，加之农村集体经济的支持力度不够，农村社会保障制度的社会属性淡化，农村社会保障制度覆盖范围小，待遇标准低，制度的可持续性差，有些落后地区农村甚至没有被覆盖在社会保障制度的范围之内，只有依靠土地来保障基本生活∞。城乡社会保障水平的巨大差距，无疑更增加了建立失地农民养老保障制度的难度，也阻①楼培敏：《中国城市化：农民、土地与城市发展》［Ｍ］，北京：中国经济出版社，２００４山东大学硕士学位论文碍了城乡养老保险制度之间的有效衔接。（二）土地征收制度不完善１、征地补偿标准过低土地是农民生存发展的根本，征地安置补偿费对失地农民来说显得尤为重要。但是，就目前情况来看，许多农民土地被征用以后仅仅获得了用地单位和政府部门支付的为数不多的土地安置补偿费用。在Ｍ村调查了解到，那里的村民被征走了部分土地，失地农民的补偿标准是每亩地每年给８００元钱，村民们普遍反映土地补偿水平太低。个案六（女，６０岁）给算了一笔账，今年（２０１２－年－－）种了七分地的大蒜收入将近２０００元，上一茬的生姜卖了也２０００多元，这七分地的一年收入为３０００多元，土地被占用后，政府每年每亩只给给８００元，真是太少了。在Ｌ村调查了解到，为招商引资发展经济，村周边建起了几个农产品生产加工企业，土地被大量征用。农民土地被征用后，村里给失地农民办理了失地养老保险。按照政策，每亩土地一次性获得２万元征地补偿。个案七（男，４５岁），每亩地一次性获得两万元的征地补偿，看似很多，可是没有了土地，为了不坐吃山空正能另寻出路，现在物价这么高，孩子上学、家里生活都需要钱，两万元的补偿费用能撑多久？村里是给俺们办了失地养老保险，地没了，老了以后每个月指着那几百块钱能不能够花的啊。按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，失地农民被征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及耕地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人ｒ］的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年农业平均产值的三十倍。有些地方政府虽然在实际操作过程中给予失地农民的安置补偿费符合甚至超过了规定的补偿标准，但是由于近几年农产品价格下降趋势明显，按照规定计算出来的征地补偿费用标准太低，加之失地后，农民要为在城市边缘生活支付比原来在农村生活高得多的生活成本，维持农民失地前原有的生活水平有很大困难。有些地方给与失地农民一次性补偿费，没有考虑到失地农民的长远发展利益，坐山东大学硕士学位论文吃山空后，没有了基本的生活保障，农民生活水平直线下降，甚至有的政府随意降低甚至拖欠被征地农民的安置补偿费。目前的土地补偿安置费用按照统一的标准计算，这种补偿办法也忽视了因不同地区土地资源开发后带来的增值差异，没有充分考虑土地潜在收益的损失和未来土地增值的价格损失，土地被征用后因用途的改变而带来巨大增值效益，失地农民却享受不到农业用地转变成非农业用地所带来的巨额增值收益∞，只是按耕地被征用前的土地产值给予补偿，这严重损害了失地农民的利益，对失地农民来说是极不公平的。征地补偿费用低，失地农民眼前的基本生活尚且不能有效保障，更无法保障年老以后的“老有所养”了。２、征地补偿方式单一目前，我国安置失地农民的责任主体不明确，《土地管理法》中规定“各级地方政府应该支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。具体的安置细则没有明确详细的规定，安置责任、安置方式等方面没有具体的要求，失地农民安置的责任主体是用地单位、地方各级政府还是农村集体组织或者是农民自己没有明确，“九龙治水”致使失地农民安置没有有效的保障。我国各地目前普遍采用的农村征地补偿方式是货币补偿和劳动力安置补偿两种主要的方式。就劳动力安置来说，莱芜市征地主要是为了招商引资发展经济，土地使用者征收农民士地后可以吸收失地农民进入企业工作，既解决企业用工需求问题，又解决失地农民就业问题。由于企业所有制结构的调整和企业的生产经营状况，企业需要的劳动力有限，农民缺乏必要的知识和技能，而企业往往没有足够的财力对失地农民进行培训，劳动力安置补偿方式实行起来存在很大的困难，而且这种安置方式对年老的失地农民来说也不适用。因此，许多地方往往倾向于选择简单实用的货币补偿方式，失地农民获得安置补偿费后，就业问题自行解决。这种失地补偿方式在对农民土地进行补偿评估时，没有充分考虑到土地被征用以后的其他各种问接损失，如对就业、住宅、养老保障等等各个方面的影响。虽然用资金作为补偿，失地农民在心理上容易接受，这种操作简单的货币安置方式在土地没有被大①壬道勇：《困家与农民关系的现代性变迁一以失地农民为例》［Ｍ］，北京：中国人民大学出版社，２００８山东大学硕士学位论文量征用情况下或者当地经济较为发达的地区，有其可行性，但是在一些较为落后地区却不能有效解决失地农民的长远生计。农民失去土地后，种地无田，当不成农民，而得到的货币安置补偿费用低，如果找不到工作无法就业，有缺乏完善的社会保障，被征地农民面临着失地又失业的困境。这将给农村经济社会发展带来很大压力，影响整个社会的和谐稳定。随着我国工业化和城镇化的快速发展，许多地区的城市近郊和广大农村地区出现大量土地被征用后，失地农民无法就业或者就业后很快失业、生活没有长效保障的问题，这一方面是因为农民自身缺乏必要的技能和知识，另一方面也与失地农民的安置补偿方法不完善有较大关系。３、土地补偿费用分配不合理个案八土地被他们征收了，钱是村里发给俺们的，具体怎么分的俺们不清楚，只有村干部给我们一个标准，一亩地多少钱，到底他们有没有私自扣下钱啊，留下的钱到底干什么了，有没有进到村干部自己的腰包啊，也没个说法，俺们也不清楚，估计会有吧，要不大家怎么争破脑袋的去当村主任？一看这村主任，到处征地，干一届他们就发了我国土地管理法条例对土地安置补偿费用的分配和使用规定过于笼统，对征地土地补偿安置费用如何合理分配、如何有效使用、如何保障管理缺乏详细明确的实施细则，致使目前中国各地对土地安置补偿费用的分配比较混乱，分配不规范。虽然按照我国法律规定，农村集体经济组织享有农村土地的所有权，但实际情况是，承包土地的农民承担着管理、经营土地的义务。因此，由承包经营土地产生的各种经济利益，应该归承包土地的农民所有，进而土地被征用后给与的安置补偿费也应主要归承包土地的农民所有，集体经济组织只能获得较少的部分∞。然而，我国法律明确规定征地安置补偿费用全部归集体所有，这与实践中的情况不符，产生了权利义务的不对等，农民作为土地的经营管理者和直接使用者，失去土地后，在土地补偿中却处于劣势，只能得到经济补偿的一小部分。依据土地管理法的相关规定，我国现行的土地补偿程序是国家或者用地单位将征地补偿费用直接支付给村集体经济组织，集体经济组织将地上附着物和青苗补偿费分配给失地农民，其余的征地费用归集体经济组织留存统一支配，而这部分费用恰恰是土地补偿费用的主要组成部分。由于集体经济组织的决策权掌握在极少数人手中，①赵伟，张正蜂：中国城镇化进程中土地征收制度的问题及对策［Ｊ］，中国农业学报，２００９（２）山东大学硕士学位论文失地农民补偿权益被侵占的情况也屡见不鲜。大多数村集体组织对征地补偿费没有一套完整的财务管理制度，没有专款储存、专款专用、专人管理，有的村没有对所留的部分征地费用进行合理有效的投资利用，没有按规定发展生产、完善农村基础设施和改善失地农民的生活质量，甚至用土地补偿费用支付村里日常行政开支，挪用、截留补偿款，更有甚至出现村干部贪污侵吞补偿费用的现象，严重损害了失地农民的利益。另一方面，失地农民之间补偿款的分配也比较混乱。不同地方分配补偿款的依据往往存在很大差异，有的按照户口分配，有的则依据土地面积分配，有的按照人口平均分配，而婚嫁、上学等这部分人群却不能公平的享受到补偿收益，由此也产生了各式各样的错综复杂的矛盾。征地的补偿方式单一、补偿分配不合理、补偿费用低，存在的一系列问题使失地农民的收入降低，生活质量受到影响，家庭养老缺乏充足的自己保障，也没有多余的钱参加养老保险，失地农民养老问题形势严峻。（三）农村土地产权不清失地农民问题暴露出来的实际上是中国土地制度存在的问题。当前在土地征用过程中，行政机关的征收权无限制滥用，农民的土地权益受到损失，处于失权的状况下，合法权益失去保障。失地农民之所以成为弱势群体，正是由于现行土地产权不清，制度存在严重弊端。我国《宪法》明文规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：宅基地和自留地、自留Ｌ＿ＬＪ，也属于集体所有。”根据我国《土地管理法》相关规定，“农村集体所有”即“村级农民集体所有”、“村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有”和“乡镇农村集体所有”三级制∞。农村土地归集体所有，但是在这种集体所有制下谁真正拥有土地并没有十分明确的规定。“集体产权”模糊，使得土地所有权界定不清，集体经济组织的权、责、利不明确，以至于很多地方在征地过程中对集体土地的补偿缺乏依据，各个利益主体在利益面前相互争抢，而在责任面前相互推诿，最终损害的还是失地农民的利益。《土地管理法》中规定村委会和村镇集体经济组织有权经营、管理集体所有土地。村民委员会虽然是群众性的基层自治组织，但是在实际运行中，村民委员①二Ｅ海全：土地农转非与我国农地制度变革［Ｊ］，中国社会科学，２００５（１）３０山东大学硕士学位论文会更多的受到乡镇政府的领导。在调查中发现，为了招商引资发展经济，莱芜市很多乡镇地方政府以“能不能有效及时地完成征地任务”作为村委会成员继续留任的重要条件，当涉及土地征收的谈判交易、征地安置补偿费用的分配等重大利益问题时，村委会并不能完全代表“村民集体”的利益合理行使集体土地的所有权，而是在很大程度上代表乡镇政府的利益，贯彻执行地方政府意图。在这种情况下，农民作为土地的所有者完全处于被动地位，农民的土地权益必然会受到侵害，自然成为弱势群体。此外，有些村委会成员受利益的诱惑，他们往往利用特殊的身份和地位，在征地过程中，以较低的征地价格获取经济利益或者直接截留征地安置补偿款∞。失地农民权益受损，失去土地以后得不到合理的征地安置补偿费，无法有效的解决自身养老保障问题，也没有足够的资金缴纳养老保险费，这自然危及到失地农民的养老保障。（四）政府行为不当个案九“政府天天打着招商引资的旗号，动不动就通知要办个什么企业，建个什么厂子，你看，俺家的地都快被占没了，收的粮食有时候都不够吃的，还得买米、买面吃”我国长期以经济建设为中心，发展是硬道理，在现有的制度环境下，政府官员片面追求ＧＤＰ的增长，形成不良的政绩观。政府官员的考核机制、激励制度等等方面存在着缺陷，政府官员的政绩、升迁、考核往往与经济增长、招商引资、城镇扩建、城市标志性工程和亮点工程等硬性的量化指标相挂钩，只看城市建设等表面现象，不管人民能不能承受，满不满意，各级政府盲目追求经济利益也就不难理解。由于土地征地制度的不完善，加之政府往往掌握着征地主导权，土地的征用、安置补偿费的分配等都是政府部门说了算，土地作为政府的最大财产之一，以地生财，“低征高卖”，可以有效增加收益。有些地方政府为了追求政绩，获得招商引资的成功，以非常低的价格征用农民的土地，建设工业区、开发区，不断压低土地征用补偿费，以最低廉的条件把土地出让给投资者，吸引企业投资，大搞经济建设，造成土地征收权的滥用和土地补偿安置的不到位，把招商引资的成①卢继红，郭建军：政府在失地农民权益保障中的角色定位【Ｊ］，农村经济，２００８（２）山东大学硕士学位论文本转嫁给失地农民，完全忽视的失地农民的利益，“肥水流入外人田”∞。随着经济的快速发展和城市化进程的不断加快，土地出让金的收益越来越大，现有的土地收益分配制度使地方政府获得较大比例的征地收益，失地农民获得的征地补偿费用低且不能及时完全到位，这使得本来处于弱势到位的失地农民的基本权利更得不到保障。在政府片面追求经济效益的政绩观的理念影响下，大部分地方政府重视经济发展而忽视了社会的发展，认为当前情况下给了失地农民一定的土地补偿费保障失地农民当前的基本生活就可以了，对于国家制定颁布实施的有关失地农民社会保障的相关规定认识不到位，重视程度不够，没有把建立失地农民养老保障制度看成是自己的责任，千方百计地能免则免，能推就推，损害了失地农民的养老权益。失地农民养老保障制度需要地方政府承担很大责任，尤其失地农民养老保险制度需要政府的财政兜底，地方政府需要为养老保险提供充足的资金保障，保障养老保险资金的收支平衡，保证制度的持续健康发展……这些都对政府提出了很高的要求。地方政府本身存在着局限性，对出现失地农民养老保障问题准备不足，往往是被动应付，加之失地农民养老保障制度本身不完善，地方政府处在“摸着石头过河”的探索状态，往往出现“应作为而不作为、不作为而乱作为”的状况，由此可见，失地农民社会保障制度的健全还需要很长的路要走。（五）失地农民自身问题ｌ、失地农民就业技能偏低对于失地农民来说，土地是安身立命之地。土地被征用，农民也就失去了在土地上的就业机会。失地农民必须获得就业机会，才能保障基本的生活。目前，我国就业形势严峻，需要就业的劳动年龄人Ｌ］不断增加，就业岗位供不应求，岗位缺口大，就业压力越来越大，就业竞争激烈。然而，失地农民文化素质偏低，技能单一，就业能力不高，这很大程度上制约了失地农民寻找就业机会，更有甚者，部分失地农民缺乏主动寻找工作的意识，等待政府的就业安置②。加之许多企业为了在激励的市场竞争中立于不败之地，纷纷进行体制机制改革，对劳动者技①楚向红：城镇化进程中失地农民问题及对策研究［Ｊ］，商业文化，２０１０（５）②潘光辉：《失地农民社会保障和就业问题研究》『蝴，广州：暨南大学出版社，２００９３２山东大学硕士学位论文能的要求越来越高，吸收低素质劳动力的能力越来越小，这使失地农民处于更加不利的就业境地。没有了稳定的收入来源，失地农民养来保障也就无从谈起。２、失地农民养老保障意识淡薄在问到为什么没有参加失地农民养老保险时，个案十说道“养老是将来的事，到时候再说，现在考虑不了那么多～‘再说，咱们是社会主义国家，政府把俺的地占用了，人老了，政府总是要管的”农民长期以来以家庭养老为主要保障方式，对于参加养老保险保障老年生活的养老保障方式，很多老年人甚至年轻人还没有认识到其重要作用。土地安置补偿费用虽然不高，但是对原本收入水平就不算高的失地农民还是一笔较为丰厚的财富（尤其是在安置补偿费一次性发放到失地农民手中的情况下），农民习惯于“分钱”的方式，习惯了“落袋为安”，宁可现时消费也不愿意拿出钱参加养老保险，甚至有少数人存在“先把钱拿到手，花光了再找政府”的心理倾向∞。受传统的“养儿防老”的思想观念影响，部分失地的老年人认为可以依靠儿女养老，征地补偿安置费存在自己手里以备急用；而大部分三十五岁至六十岁的中青年失地农民，上有老人供养，下有儿女上学需要花费，没有闲暇甚至没有能力考虑自身的养老问题；年轻人只顾眼前利益，更多的是考虑就业问题，认为自己还年轻，养老问题距离自己太遥远，到了四十岁以后再参保也不晚。再者，由于政府对失地农民养老保障政策宣传不到位，政策不透明，导致失地农民存在很多顾虑，影响了失地农民养老保障政策的实施。①楼培敏：《中国城市化：农民、土地与城市发展》［Ｍ］，北京：中国经济出版社，２００４山东大学硕士学位论文第四章完善失地农民养老保障的对策建议一、完善失地农民养老保障的原则（一）保障失地农民基本生活需求的原则社会保障作为社会再分配的一种手段，其根本意义在于保障社会弱者和贫困者的基本生活，有效缓解贫富差距，保障社会的公平与稳定。失地农民为我国城市化的迅速发展做出了很大的牺牲，他们失去了土地这一基本的生存资料，没有了土地这一最基本最稳定的收入来源和经济基础，进而成为弱势群体。因此，必须采取措施弥补失地农民的损失，保障他们的基本生活。保障失地农民的基本生活是更好的完善失地农民养老保障的有效途径。随着社会经济的发展，居民整体生活水平不断提高，保障失地农民基本生活需求原则一方面要求社会保障制度提供的基本保障项日与农民的基本生活项目密切相关，切实满足失地农民的基本生存需要，另一方面强调的是动态的生活需求，失地农民的基本生活水平受物价波动、通货膨胀等因素的影响，要保障失地农民能共享经济发展和社会进步的成果。（二）政府主导、责任分担原则我国的城市化是政府主导型的城市化，随着城市化进程的不断推进，农民土地被征用，失去了生存发展的重要保障，因而政府理所应当地有责任把失地农民纳入到养老保障体系中来，使失地农民的基本生活得到长期的保障。政府主导的原则就是要求政府承担起制定相关的政策法规、保障资金供给、监督完善制度有效运行的责任∞。与此同时政府的能力毕竟是有限的，欠地农民养老保障完全由政府负责也会加重国家的财政负担，影响养老保障政策的实施效果，不利于经济社会的健康发展，因此个人和集体组织也要发挥有效作用，缴纳一定的养老保障费用，积极承担其养老保障的责任。只有这样刁‘能失地农民保障制度的可持续发展，更好的满足失地农民的养老需求。①卢继红，郭建军：政府在失地农民权益保障中的角色定位［Ｊ］，农村经济，２００８（２）山东大学硕士学位论文（三）城乡一体化原则由于我国存在的城乡二元经济结构制度，我国的社会保障制度也出现了：二元分割的状况，造成了很多保障项目林立，相互之问缺乏协调性，保障待遇方面差别很大，阻碍了城乡一体化目标的实现∞。失地农民作为介于城镇居民和农民之间的新的弱势群体，他们失去了保障生存和发展的土地，不具有传统意义的农民身份，同时有不具有城镇居民身份，无法享有城镇居民所应有的权利因此，失地农民养老保障制度的制定既要符合失地农民的特点，满足失地农民自身的基本养老要求，又要按照统筹城乡发展的要求，与我国现行的农村养老保障制度以及城镇居民养老保障制度有效衔接，向着城乡一体化社会保障体系的大趋势迈进，从而实现城乡社会保障制度的大融合。（四）统一指导与因地制宜相结合的原则以城乡一体化为方向建立失地农民养老保障体系，国家制定相关政策法规保障制度的有效实旋，尽量扩大失地农民养老保障的覆盖范围，统一政策，缩小城乡之问的差别。但是目前我国各个地区经济社会发展不平衡，发展水平存在很大差距，因此在具体的保障形式、实旋办法、待遇标准等方面，需要因地制宜，充分考虑当地的经济发展水平，逐步推进失地农民养老保障制度圆。同时，不同年龄阶段、不同经济发展水平的失地农民的养老需求是不同的，要在基本制度之上完善相关的配套措施，如有条件的失地农民可以参加商业保险或者建立补偿养老保险，多缴纳养老保险费用可以享有更高的待遇标准等等，满足不同层次的失地农民多元化的养老需求。二、完善失地农民养老保障的对策建议失地农民是一个国家城市化过程中必然出现一个特殊的社会群体，也是一个非常复杂的弱势群体，他们为工业化、城市化的发展做出了很大的牺牲，但是他们的牺牲应该是有限度的，所以，我们无论是从以上还是从法制上都应该妥善解决①吴珂珂，城市化进程中我困失地农民养老保障问题研究［Ｊ］，河南大学学报，２０１１（６）②李薇，被征地农民社会保障问题文献综述及对策探讨［Ｊ］，农村经济与科技，２０１０（８）山东大学硕士学位论文失地农民的社会保障问题，尤其是处理好他们的养老保障问题，保障好失地农民的基本权利，满足失地农民的长远发展的需要。（一）完善失地农民养老保障的外部制度建设１、明确政府的职责随着经济社会的快速发展，城市化进程不断加快，经济建设等的用地需求量会越来越大，失地农民的养老保障问题会越来越突出，这也是在经济发展过程中必须要解决好的问题。中央和地方政府必须增强对失地农民的认识，重视失地农民养老保障问题。失地农民土地被征用后，没有了基本的经济来源，没有完善的保障制度保障他们的基本生活，会影响社会的稳定。在“老有所养”这一社会养老保障目标之下，失地农民养老保障是我国整个养老保障系统的一个重要方面，它在农村养老保障制度和城镇居民养老保障制度之间起着重要的衔接作用，因此，各级政府部门要积极发挥好妥善解决失地农民养老保障的问题主导作用，树立好正确的政绩观，将失地农民养老保障问题纳入当地经济发展规划中来，真正实现“老奄衔养”ｏ首先，树立正确的政绩观。在城市化过程中，征用农民的土地不仅仅是要考虑招商引资、发展经济的需要，更多的是要考虑失地农民生存发展的需要，规范政府行为，加强征地监管，维护失地农民利益，使农民真正成为城市化进程的参与者。其次，成立专门机构监督保障失地农民的权益，这个监督机构可以有地方政府、村委会、失地农民按照一定的比例组成，监督的内容包括征地用途、征地安置补偿费的分配、失地农民就业、养老等的保障措施落实情况等等，增加政府部门处理失地农民问题的透明度，为建立完善的失地农民养老保障体系创造良好的政策环境∞。再次，切实承担起失地农民“老有所养”的责任，完善相关政策法规，针对失地农民养老保障过程中出现的新问题、新状况，及时调整完善社会保障政策，并且承担起失地农民养老保障的财政兜底责任。２、完善征地补偿制度征地安置补偿费是失地农民得到的最直接的经济来源，也是失地农民养老保障的最主要的资金来源，安置补偿费用的高低直接决定着失地农民养老保障水平①卢继红，郭建军：政府在失地农民权益保障中的角色定位［Ｊ］，农村经济，２００８（２）山东大学硕士学位论文的高低。因此，完善征地补偿制度、确保安置补偿费的及时足额到位对失地农民养老保障制度有效运行的起着重要的作用。首先，确定合理的征地补偿标准。征地补偿的范围应当适度扩大，除了青苗和耕地附着物的补偿费外，对于因土地征用导致的相邻耕地损坏、土地潜在收益的损失等等也应该纳入到补偿的范围，尽可能大的弥补失地农民的损失，保障失地农民的基本生活，维护失地农民的合法权益。失地农民征地补偿费用应该坚持市场化的方向，根据土地的位置、交通状况、人口因素、当地经济发展水平等要素确定合理的土地征用价格，并以城镇居民领取的最低生活保障金作为参照标准，适时提高补偿标准∞。具体说来，要以“谁用地谁补偿”为原则，对于以公益性为目的征地，国家要在市场价格的基础上尽量提高征地补偿的标准，把失地农民的损失尽可能降到最低；对于经营性用地，应实行较为全面的市场化，通过市场机制确定公平合理的土地价格，这样既有利于招商引资发展经济，又保护了失地农民的合法权益。同时，征地补偿标准不能仅仅考虑土地的生产功能，还要考虑土地的就业和保障功能，在征地补偿安置方式的选择上，应以社会保障安置为主，货币安置、就业安置等多种安置方式相结合，从而确保失地农民的养老保障水平，切实维护失地农民的长远利益。其次，强调失地农民的参与。土地征用最直接的是损害了失地农民的切身利益，但是在土地征用补偿的整个过程中，失地农民始终处于被动地位，补偿费用的确定、补偿方式的选择都是政府决定，失地农民的切身利益和真实意愿没有得到有效体现。因此应建立健全失地农民的补偿参与机制，构建政府、开发商、失地农民三方平等协商机制，让失地农民参与到征地过程中来，土地征用政策广泛征求失地农民的意见，顺应民心、体现民意，增加土地征用过程的透明度，实现村民利益的自我维护④。３、完善农村土地产权制度目前我国农村土地经营制度实行的是“土地归集体所有、农民分散经营”的家庭承包经营责任制，由于我国人口众多、农村剩余劳动力转移困难、社会保障覆盖面窄等原因，这一土地经营制度符合我国的国情，但在具体运行过程中家庭①朱劲松，土地征用制度与失地农民市民化［Ｊ］，农村经济，２００９（ＩＩ）②岗艳，失地农民不愿进城的原因和对策分析【Ｊ］，理论观察，２０１ｌ（３）山东大学硕士学位论文联产承包经营制度存在着产权主体不明确、农村集体经济组织的土地所有权不完整等一系列的问题，因此必须进一步改革和完善农村土地制度，明确国家、集体和农民的利益分配关系，以提高土地的利用效率，保护农民的土地权益，进而维护农民的社会保障权利。我国法律规定，农村集体经济组织在法律规定的范围内享有土地的归属权以及占有、使用、收益、处分的权能，农村集体经济组织有权利参与土地增值收益的分配，但“集体”只是一个代名词，究竟归谁所有并没有明确的法律规定。因此，需要制定完善的法律法规明确农村土地的产权主体才能有效保障失地农民的社会保障权益。在目前情况下，产权主体难以清晰界定，也应至少明确土地征用补偿的受益主体是失地农民①，确保失地农民的土地收益权，国家在征用农民土地时，必须通过适当途径告知失地农民，赋予失地农民的参与权，使土地征用政策在失地农民和政府之间达成妥协，从而使失地农民能从土地征用中获得更多的利益。（二）完善失地农民养老保障的内部制度建设完善失地农民养老保障的内部制度建设主要是指构建“以家庭养老为基础、社会养老为主体、商业保险为补充”的养老保障体系。１、重视家庭养老的基础作用尊老爱幼是中华民族的传统美德，赡养父母、孝敬父母是我们的优良传统。家庭在经济上供养老人、生活上关心照顾老人、给与老年人精神慰藉方面发挥着无可替代的重要作用。虽然随着城市化进程的加快，家庭养老保障的功能有所削弱，但是家庭养老有着其他养老方式无法替代的优势，建立失地农民养老保障体系不能忽视家庭养老的基础作用国。从调查访谈的情况看，大多数农村老年人仍然与子女同住，即使有些老年人不与子女同住，但在经济供养、日常生活照料、精神慰藉等等各个方面仍离不开其他家庭成员的支持。因此，失地农民应提高养老意识，尽力承担起抚养老年人的责任，认识到家庭是老年人养老的最佳环境（尤其是目前社会养老保障覆盖面较窄的大背景下），形成家庭养老的良好氛围。村委①洪朝辉：论巾国农民土地财产权利的贫困［Ｊ］，当代中国研究，２００４（１）②李得靖，城市化进程中失地农民相关问题的文献综述［Ｊｊ，文化商业，２０１ｌ（８）山东大学硕士学位论文会等基层组织也应该积极加强“孝道”宣传，弘扬家庭养老的优良传统，为我国建立完善的失地农民养老保障体系奠定基础。２、发挥社会养老的主体作用家庭养老保障的功能虽然无可代替，但是失地农民获得的征地补偿费用毕竟有限，要想更好的保障失地农民的老年生活，还需要发挥社会养老的主体作用。城乡一体化是我国养老保障体系发展的方向，失地农民理应享有城市居民的养老保障待遇，但由于这些地区经济发展水平不高，政府无法为失她农民享受城镇居民养老保险待遇提供足够的资金支持，而农村养老保险体系尚不健全，因此，在一些经济较为发达的地区或者实现农转非的失地农民可以纳入到城镇社会保障体系中去，在我国大部分地区，为了解决失地农民的长远发展问题，有必要建立健全失地农民养老保险制度。（１）失地农民养老保险的保障对象失地农民养老保险的对象，应该按照不同的年龄阶段分别对待①：首先，对于男满６０周岁、女满５５周岁的失地农民，可直接享受养老保障待遇。由于这部分失地农民已经达到法定退休年龄，丧失了劳动能力，失去了土地保障，在一次性缴足养老保险费用后的次月可直接享受养老保险待遇，缴费的标准可以根据平均预期寿命和当地的保障水平确定，失地农民享受的养老保险待遇应与当地的经济发展水平相衔接。其次，对于１６周岁以下、处于劳动年龄以下的失地农民，他们对土地的依赖性较差，可以一次性给与征地补偿费和安置补偿费，不纳入失地农民养老保险，待其带到法定劳动年龄后，可以直接参加城镇养老保险，实现与城镇养老保险的衔接。最后，对处于劳动年龄以内的失地农民，可以定期向失地农民保险机构缴纳养老保险费用，也可以一次性缴足１５年的保险费用，为失地农民建立个人账户，实行统账结合的养老保险制度。失地农民达到法定的退休年龄后，可以逐月领取基本养老金。对于在劳动年龄内已经参加城镇职工养老保险的，按照城镇职工养老保险的规定继续缴纳养老保险费用，达到法定退休年龄后依据城镇职工养老保①陈绍军，章戈武：南京市失地农民新型养老保障制度的构建『Ｊ］，中国发展，２０１０（２）３９山东大学硕士学位论文险的具体办法领取养老金。（２）失地农民养老保险基金的筹集为确保失地农民养老保险基金的可持续运行，基金应当多渠道筹集，为失地农民建立养老保险制度的基金可以依据“政府、集体、个人”三方承担的现有模式筹集。有条件的地方可以拓展筹集渠道，为失地农民建立一定的养老保险风险基金。地方政府财政投入。农民土地被征用后，政府将土地使用权转让给用地单位，从中获得土地转让费，因此，地方政府有能力也有责任对失地农民养老保险缴纳一定的保险费用，这部分费用应不低于保险保险资金总额的３０％。政府可以从土地出让金和土地增值收益中提取资金建立失地农民养老保险专项补贴资金，直接纳入失地农民养老保险统筹账户。集体经济组织投入。集体经济组织享有土地的所有权，在土地征用过程中有处置土地补偿费用的权力，因此村集体组织应从士地补偿费用列支出一部分作为失地农民养老保险基金，这部分积累基金一般应不低于保险资金总额的４０％，可以根据具体情况，一部分纳入失地农民养老保险的个人账户，一部分纳入统筹账户Ｑ失地农民自身。作为养老保险的受益者，失地农民个人缴费部分应不低于缴费总额的３０％，纳入到失地农民养老保险个人账户中。，个人账户中的资金完全归失地农民个人所有。考虑到失地农民收入的不稳定性，失地农民个人缴纳的养老保险费可以一次性缴纳，也可以按月缴纳、按季度缴纳，失地农民达到退休年龄后亨受的待遇水平与个人缴纳的费用多少相挂钩，以此保障基金的来源。目前这种三方筹资的方式是失地农民养老保险最普遍的筹资机制，但是在实践过程中，这种方式过于单一一，往往出现收不抵支的情况。因此需要拓宽失地农民养老保险基金的筹资渠道①。例如，政府可以在年度财政收支计划中划拨一定比例的财政资金用于支付失地农民的养老保险，这部分资金纳入失地农民养老保险基金的统筹账户，可以用来保底。再比如，有条件的地方可以探索将基金适度的纳入资本市场以实现保值增值。随着经济的发展，社会保障基金筹资渠道多元化已经成为一种发展趋势，失地农民养老保险基金也应探索多元化的筹资渠道，以①陈绍军，彭铃铃：南京市失地农民基本养老保险给付水平分析［Ｊ］，南京人Ｅｌ管理干部学院学报，２０１０（３）４０山东大学硕士学位论文弥补资金的缺口。（３）失地农民养老保险基金的运营基金的运营就是通过投资运营的方式实现失地农民养老保险基金的保值增值。鉴于我国金融资本市场的不完善，我认为可以根据失地农民养老金的性质采用不同的管理运营方式：社会统筹的养老保险基金，可以有政府专门机构统一管理，保确保基金及时收缴，这部分基金可以存入银行或购买国债来实现保值，增值，确保资金的安全；个人账户养老基金可以引入竞争机制实现增值，由商业性的保险公司或者金融机构投资经营。在引进这些机构时，政府有关部门有必要对这些机构的经营状况、信誉水平等各个方面进行详细的考察评估以确保基金的安全，同时引进多家投资公司实现多元经营，拓宽资金保值增值的渠道，分散投资风险，如购买债券、股票、抵押贷款等等，从而增强失地农民养老保险个人账户基金的支付能力∞。（４）失地农民养老保险基金的监管失地农民养老保险基金是失地农民用土地换来的老年生活保障，也是失地农民养老保险制度顺利运行的基础。鉴于社保基金挤占挪用的状况，为了保障失地农民的老年生活，必须加强对失地农民养老保险基金的监管。首先，健全监管体制，基金的监管机构和运营机构相互监督。政府要设立专门的机构负责失地农民养老保险基金的管理，设立专门账户，专款专用，防止基金的挤占挪用。监管机构和投资运营机构分开设置，管理机构负责整个养老保险基金的宏观管理和对投资运营机构的监督，运营机构主要负责对基金的投资、发放等。同时，确保监管机构的独立性和权威性，形成有效的监督体系。其次，完善监管细则。建立严格的市场转入制度，对基金运营机构的投资实力和信誉水平进行严格的考察评估，明确运营机构的责任，并对运营机构进行定期的考核、评估，确保基金运营的安全罾；完善财务公开制度，对失地农民养老保险基金的运营状况要及时公开，保障失地农民的知情权；建立处罚机制，规范运营机构的运营行为，确保失地农民养老保险基金的保值增值，维护失地农民的合法利益。①＿１＝Ｅ莉丽：对我国西部地区失地农民养老保险问题的探讨（Ｊ］，西北人口，２００７（６）②张慧芳：《土地征用问题研究》［Ｍ］，北京：经济科学出版社，２００５４ｌ山东大学硕士学位论文再次，加强外部监督。在发挥政府内部机构的专门监督作用外还要加强外部监督。可以组成有政府部门代表、失地农民代表、集体组织代表等构成的监督管理委员会，发挥他们的监督作用。同时发挥政协委员、舆论媒体的监督作用，确保失地农民养老保险基金安全有效的运营。（５）注重与“新农保”和“城保”的衔接失地农民养老保险制度是为保证失地农民这一弱势群体老年生活采取的保障手段，因此制度的设计必须做好与新型农村养老保险和城镇职工养老保险的衔接，向着城乡一体化的养老保险体系发展。首先，在参加失地农民养老保险以前，已经参加了新型农村养老保险的失地农民，可以根据失地农民的意愿，如果想继续参加农村养老保险可以继续参加，如果想参加失地农民养老保险，可以把原有的个人账户的基金依据缴费年限折算到失地农民养老保险的个人账户中，待达到法定退休年龄享受养老待遇其次，失地农民参加了失地农民养老保险后实现再就业，需要参加城镇职工养老保险，也可以依据缴费年限将原有的失地农民养老保险个人账户的基金折算到城镇职工养老保险个人账户中，达到法定的退休年龄后，享受城镇职工养老保险待遇。再者，失地农民土地被征用后实现农转非的失地农民可以直接纳入城镇养老保险体系，如果之前已经参加了农村养老保险，个人账户的基金可以根据缴费年限折算到城镇养老保险个人账户中，退休后享受城镇养老保险待遇。３、重视商业保险的补充作用近年来，政府一直把解决农村、农民问题作为工作的重中之重，但是鉴于我国Ｅｌ前的经济条件还不能建立完善的农村养老保障体系，失地农民作为新的弱势群体，政府更没有足够的力量大包大揽失地农民的养老保障服务，商业保险可以在一定程度卜为失地农民提供养老保障，弥补政府资源相对稀缺的不足，减轻政府财政压力，提高社会保障的效率。同时，商业保险遵循市场发展规律，在资金管理上具有丰富的经验，可以确保养老保险资金的保值增值，能够为失地农民积累资产、增加收益，提高失地农民的生活水平。因此，政府应当做好宣传，使失地农民对商业保险有个正确的认识，鼓励有条件的失地农民参加商业养老保险，更好的保障自己的老年生活。政府应该制定一些优惠政策，积极引导商业保险公４２山东大学硕士学位论文司开展失地农民养老保险的业务，利用市场机制为失地农民提供更多选择，同时加强与商业保险公司的合作，在职权范围规范商业保险公司的管理运营，确保失地农民养老保险基金安全有效的运营。４３山东大学硕士学位论文第五章结语随着城市化进程的不断加快，农村土地被征用的力度不断加大，失地农民的数量也越来越多，失地农民面临的问题也不断涌现。有人说，许多失地农民因为征地，因为拆迁一夜暴富，甚至出现了“拆二代”，不可否认，这种现象是存在的，不过这毕竟是一小部分，而且我们更要关注的是失地农民的长远发展，关注他们老年生活的稳定。失地农民的养老保障问题已经成为我国经济发展过程中急需解决的问题。本文正是从这个问题入手，以莱芜地区为例，首先阐述了莱芜市失地农民的现状，总和分析了目前失地农民养老保障体系构建过程中存在的问题，同时结合我国经济社会发展的具体情况，提出了明确政府责任、完善土地补偿制度和农村土地产权制度、构建“以家庭养老为基础、社会养老为主题、商业保险为补充”的失地农民养老保障制度等一系列完善我国失地农民养老保障体系的具体措施，希望能对完善我国失地农民养老保障体系提供一些指导意义。山东大学硕士学位论文附录访谈提纲１、您目前的收入来源有哪些？征地前的主要收入是什么？２、您的土地补偿费、安置补助费都用在了什么地方？你觉得给你的补偿费用能满足您的基本生活吗？３、您觉得你现在的生活和征地之前相比，生活水平是提高了还是下降了？４、您担心过您的养老问题吗？您觉得您以后养老应该依靠谁？５、您参加过失地农民养老保险吗？６、您觉得失地农民养老保险存在哪些问题？您有什么具体的建议？山东大学硕士学位论文参考文献［１】ＪａｎｎｅｋｅＶａｄｅｒ：ＵｒｂａｎＰｒｅｓｓｕｒｅａｎｄＲｕｒａｌＬａｎｄＵｓｅ．ＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＥｃｏｎｏｍｉｃｓＲｅｓｅａｒｃｈＩｎｓｔｉｔｕｔｅ，Ａｕｇｕｓｔ２００３．［２】郑功成：《社会保障学》［Ｍ］，北京：中国劳动出版社，２００８【３】林聚任，泥安儒：《社会科学研究方法》［Ｍ］，济南：山东人民出版社，２００８【４］风笑天：《现代社会调查方法》瞰】，武汉：华中科技大学出版社，２００８［５】金丽馥：《中国农民失地问题的制度分析》［Ｍ】，北京：高等教育出版社，２００７【６］６廖小军：《中国失地农民研究》［Ｍ】，北京：社会科学文献出版社，２００５［７】陈绍军：《失地农民和社会保障水平分析与模式重构》【ＭＩ，北京：社会科学文献出版社，２０１０［８】王作安：《中国城市近郊失地农民生存问题研究》【Ｍ］，北京：经济科学出版社，２００７［９】张慧芳：《土地征用问题研究》［Ｍ］，北京：经济科学出版社，２００５［１０】苏保忠：《中国养老问题研究》［Ｍ］，北京：清华大学出版社，２００９［１１］楼培敏：《中国城市化：农民、土地与城市发展》［Ｍ］，北京：中国经济出版社，２００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作者：
学位授予单位：
王修枝山东大学
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