环保制度和环境法律有效实施的经济根源

环保制度和环境法律有效实施的经济根源

作者：杨练军

来源：《审计与理财》2008年第11期

《环保法》从上世纪80年代出台至今，虽然国家一再同时强调环保的重要性，并将其列为一项基本国策，但是事实上多年来我国环保形势却一直呈现“局部有所好转、整体还在恶化，前景令人担忧”的趋势。这不应该一味责咎于所谓的“法律不健全”，而应当从环保法律实施的问题根源来分析，也就是需要从经济活动这一根源来分析。

经济分为宏观经济和微观经济两个层面，对经济的调整通常从这两个层面进行，一方面是国家、政府在国家经济政策、产业、地区经济等方面的宏观调控，另一方面是企业微观层面的各类经济活动。中央政府制定和调整全国性的经济政策，地方政府制定和调整本地区的经济政策，各企业制定各自的经营规划，并服从宏观调控。与经济活动的这种宏观微观结构相对应，笔者认为，在环境保护制度的制定和实施以及环境保护执法，也应当从宏观和微观两个层面来进行。这也是《环保法》第4条所要求的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的实质性含义，以及在现实工作中的根本要求，也是我国提倡可持续发展的根本要求。

一、宏观方面

从经济学的角度来讲，自然资源包括环境资源，通常被视为国家财富及其增长的决定性因素。早期的经济学家如亚当斯密提出来的“看不见的手”理论，认为社会资源及经济结构和发展应当完全由市场及价格因素来决定。到后来，凯恩斯提出宏观经济调控理论，认为，市场经济应当由政府进行宏观调控才能充分发挥优势，实现资源更优化配置，减少社会由于“看不见的手”的滞后作用或者失灵而带来的社会财富浪费。在前人的基础上，大部分当今的经济理论都趋向于采用双重机制来配置资源，“看不见的手”主要体现于微观企业的资源获取和利用机制上，而宏观经济调控理论则主要有政府经济政策来实施。

也就是说，政府和市场是社会资源配置的两大力量。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性作用，市场主体以追求最大利润为目标，价格反映资源的稀缺性和利益的大小，进而影响市场主体的生产营销活动，价格和竞争机制推动着资源配置的最优化。然而，市场机制也有其自身的缺点和消极方面，存在滞后性和某些“失灵”的领域。当这些滞后和“失灵”出现时或出现前，需要政府这只“看得见的手”通过经济法规等发挥作用，主要表现为调整产业政策、制止垄断、维护公平的竞争秩序，实施税收，调节收入以及保护环境资源等，是得整个国民经济高效、优化和可持续发展。

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早在1994年3月，国务院通过了体现中国“可持续发展”之路的《中国21世纪议程》，内容涵盖了中国人口、经济、社会、资源、环境保护等相结合的“可持续发展”战略、政策和行动框架。

然而，尽管国家上层建筑一方面重视环境问题、加强环境立法，提倡可持续发展，但这种传统及经济发展根源上的问题却从另一方面继续甚至更加加剧了环境问题的恶化。这种情况的出现或者不改善，要么表明我国的宏观调控对于环境保护的不重视，要么反映了宏观调控政策有提倡环境保护，却无法起到良好作用。从现实状况来看，后者应当是主要问题。

第一，中央与地方对经济的调控目的不同，权限不同；中央的经济政策往往是一些全国范围或者经济总量方面的调控，中央的决策也往往只会直接针对一些具有全国影响的大项目。而地方则是当地经济发展的直接参与者、决策者和过滤器，尤其一些地方政府对大部分企业投资有着自主审批权。而地方政府的经济决策通常具有短期性和局部性，缺乏长期观和大局观，如果地方与中央在经济决策和调控方面的价值取向不同，就可能削弱中央关于环境方面宏观政策的真正落实，甚至还会影响《环保法》在当地的有效执行。

第二，经济发展决策与环境保护要求的差异。从我国有关法律如《土地法》、《环保法》的规定，我国现有的自然和环境资源的所有者为国家，而这一规定有其明显的局限性和模糊性。“国家”这一概念在地方通常由各地政府来体现，直接后果就是，地方政府代表“国家”来利用这些资源，大部分甚至是无偿利用。鉴于地方政府的经济发展具有一定的功利性，对于资源利用和环境保护方面的工作，往往变成次于经济发展指标的“二线”工作，甚至作为了经济发展的牺牲品。另一方面，由于能够代表环境的资格主体往往只能是当地政府，这就事实上使得《环保法》的执法形同虚设，因为地方政府不可能将自己列为被告来处理这些由于自己经济决策失误而造成的环境问题。

第三，中国过去的经济发展考核制度对环境保护的忽视。在十一五规划前，国家通常将环保和资源利用指标作为参考指标，不作为各地经济发展的强制性指标。但可喜的是，从今年的十一五开始，环境和能源已被列为经济发展的强制性指标。

因此，对于环保政策的有力实施，《环保法》的实质性执行，从宏观层面来讲，政府既要作为主体来切实贯彻有关政策和执行有关法律，坚持可持续发展的方针；同时政府由要作用有关政策和法律的实施对象或客体，来接受政策和法规的约束。着重要做好以下工作： 1.信息供给和教育。政府应当建立起一套既针对政府也针对企业的环境信息公告系统，可以定期发布有关各地环境问题的信息，或者公布企业的有关排放的情况，甚至可以要求企业对其环境和排放方面的数据进行公布，以给予各级政府和企业明确的压力和监督，形成一种良好的环保监督和教育体系。

2.经济发展一方面要全面规划、合理布局，另一方面要大力发展循环经济。在布局方面，既包括对整个国家生产力的合理分布与组合，也包括某一特定区域的功能区、企业、事业单位

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和交通路线的合理配置。全面规划，主要是指制定经济、社会发展规划、国土规划、区域规划、流域规划等，应当对工业、农业、城市、乡村、生产、生活、生态等方面进行科学预测、统筹兼顾、综合规划。既要考虑经济效益、社会效益，又要考虑环境效益，以便获得最佳的综合效益。大力发展循环经济，减少资源消耗和浪费，这也是我国政府提出建设“节约型社会”的要求。

3.法律体系的完善，主要是环境问题诉权的明确归置，以及政府、国有企业作为环境保护法律实施主体和对象，接受多种环境主体的监督和约束。

4.地区和地区的政策协调。现代经济是复杂的相互联系的系统，产业与产业之间形成复杂的产业生态链，地区与地区也是相互影响的关联方形成整个国家的环保整体。为达到地区的协调一致，需要统一有效的宏观政策与监督。

二、微观方面

微观经济主要指的是经济整体重各个个体，主要是经济单位的经济学。单个企业在社会中摄入资源，销毁能源，产出产品，其投入产出决定了自身的经济性。大量的企业利用资源影响环境就构成了整个国家和社会的资源消耗和环境问题。而政府的经济引导，法律的执行很大程度上也作用于这些微观经济主体。

通常来说，企业间的资源调配是一种微观经济主体活动，最有效的方式是“看不见的手”，即通过市场价格、竞争机制来完成。但是，由于环境问题的“公共性”，使得市场微观主体在决定自身的生产、投资、消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所需的环境要素（如空气、水、环境的纳污能力等）的投入和产出，特别是由此产生的广泛的社会后果，不能或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。而且，在竞争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价，只要其行为不受社会的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人和未来。为什么有些行业、企业对《环保法》的要求视而不见，对许多造成环境问题的运作行为屡禁不止，尤其微观经济方面的根本原因，因为企业的经营目的永远都是利润最大化。因此，在环境资源的利用和保护方面，不能完全利用市场价格机制来自发约制，在对环境和资源进行经济定量交易的同时，还必需依赖法律和各项环保制度的有效实施来对企业的行为进行规制和引导。

对微观主体的环保要求和执法，主要应当着重于两方面：

一、各种环保制度的切实有效推行于微观经济主体，如环评、许可证制度、各项收费、治理制度。从纵向上来讲，应当使这些制度切实实施到位，不能流于形式，横向上在实施这些制

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度时，应当力求公平，对所有的微观经济主体一视同仁，不论企业性质是国企、民企还是外企，也不论该经济主体规模大小；无论被动还是主动，只有当每个经济主体都将环境资源作为其经营范畴里的一项有成本的必须投入时，而且这些必须投入直接关乎经济主体的利益甚至生存问题时，经济主体才会真正关注环境，真正以一种主动投入的态度来参加国家所提倡的“可持续发展”。

二、严肃和加强环境保护法律法规的执法，树立环境法律的权威。从而树立起微观经济主体的守法观念。环境执法是环境保护行政主管部门或其它依法行使环境监管权的部门贯彻实施环境法的国家执法活动。然而，由于体制方面的原因，我国的环境执法过程中有相当多的弊病。“有法不依”、“执法不严”、“违法不究”的现象使不少人丧失了对环境法的信心。环境法律缺乏权威信，这也是造成微观经济主体对于环境保护漠视的重要原因之一。这里一方面有我国环境执法体制方面的原因，环境执法主体与地方政府相重合的体制使得环境执法容易受到地方政府和某些领导的干预，充满了利益冲突色彩；另一方面也有环境执法人员素质原因，由于传统原因，环保机构一度被视为二线执法机构，人员编制、人事安排方面问题多多，执法能力和技术令人堪忧。

针对以上所述问题和原因，我们在环境法律执行方面需要做好以下几方面的工作：1.尽可能统一和明确环境法律的执法主体；2.加强环境执法队伍的建设和现有人员的培训和优化，提供执法能力和技巧。3.建立起环境保护的监督体系，形成一种从政府到民众的多层次的公开监督体系，这样才可能逐步建立起环境执法的威信和长效机制。 （作者单位：上海交通大学法学院）