叁壁皇丝 ｏｕｒｎａｌ 兰：！！ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ 对土地出让收支现状及问题的思考 以江西省为例 ●中国人民银行南昌中心支行国库处课题组 土地出让收入是市县人民政府以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的全部价款收入。近年来， 随着社会经济发展、城镇化步伐不断推进和土地管理制度改革逐步深化，土地出让收入迅猛增长，其对地方财 政收入及经济发展的影响日益显著。本文通过对近年来江西省土地出让收支现状的深入分析，剖析了当前土 地出让收支中存在的主要问题，并就完善土地出让收支管理提出相关政策建议。 ｆ关键词１土地出让；现状问题；研究 【中图分类号】Ｆ３０ 【文献标识码１Ａ 【文章编号１１００６—１６９Ｘ（２０１３）１１－００８４一Ｏ５ 中国人民银行南昌中心支行国库处课题组组长：郭云喜；成员：尧云珍，周伟，曾姝（执笔）。（江西南昌３３０００８） 一、土地出让收支的主要特点 收入同比大涨２．４７倍。 （一）土地出让收入迅猛增长，波动显著 ２００８ ２００９年为第二阶段。受金融危机影响，经 ２００３～２０１２年．江西省土地出让收入④总体呈飞 速发展态势。十年问，土地出让收入总量增长了４９＿３ 济出现下滑，开发商资金链紧张，地方用地需求减少 拖累土地出让收入增速放缓，导致２００８～２００９年土 倍．年均增长率５４．５％。增幅最高的为２００７年，同比增 长２４６．７％，增幅最低的为２０１２年，同比仅增长５．５％。 ２００７—２０１２年②．江西省土地出让收入的变异系 数为５４．９％．高于地方税收收入的变异系数４７％，显 示土地出让收入波动程度比税收收入更为剧烈，稳 定性较差。 ．＿）土地出让收入易受宏观经济与调控政策影 响．阶段性特征明显 地出让收入增速逐步回落。 ２０１０～２０１２年为第三阶段。２００９年下半年，房 地产市场火热推动土地市场迅速回暖，２０１０年土地 出让收入实现同比翻番。但此后，在央行屡次提高 金融机构存款准备金率和存贷款基准利率，以及一 系列严厉的房地产调控政策出台等因素影响下，土 地出让收入增速下降，２０１２年土地出让收入仅小幅 增长５．５％。 ＿●—＿｝：地…让收入 一｛ ±ｔｇｉ¨Ｉ 奠八增述 从增长趋势看．２００３～２０１２年土地出让收入可 分为三个阶段（图１）。 ２００３ ２００７年为第一阶段。这一阶段土地出让 收入快速增长。其中２００３～２００６年年均增长率为 ３６．９％，增速相对平稳。而２００７年国家对土地出让 收支管理制度进行了全面改革，土地出让收支全额 纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”。 受大量土地出让收入集中入库影响，当年土地出让 图１ ２００３～２０１２年江西省土地出让收入走势 ①土地出让收入包括国有土地使用权出让收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入。文中土地出让 收入均指实际缴入国库数据．数据来自国库ＴＭＩＳ统计分析予系统。 ②由于２００７年国家对土地出让收支管理制度进行了全面改革，因此２００７年以后的土地出让收入显著高于以前年 度，若考虑２００３～２０１２年的土地出让收入，容易使变异系数过大。 ８４ 对土地出让收支现状及问题的思考——以江西省为例 （三）划拨和挂牌是土地交易主要方式，挂牌和 拍卖对土地出让收入贡献大 国有土地使用权配置方式分为划拨和出让。出 让又可分为协议、招标、拍卖、挂牌。从江西省２００８— ２０１２年土地配置情况看，划拨和挂牌是最主要的交 易方式，占总配置面积比重分别为４３．９％和４４．４％ （图２）。２００８～２００９年，土地挂牌交易面积占比均在 ７０％以上．但此后，在全省建设用地总量控制的情况 下，地方政府优先保障重点工程、重大工程、民生工 程．适当控制经营性用地供给，导致划拨面积大幅 增长．２０１２年划拨比重增至５１．３％，高于挂牌比重 ｌ５．８个百分点 从实际缴纳的土地出让收入看，其主要来源为 挂牌和拍卖收入。２００８～２０１２年，挂牌和拍卖土地收 入呈逐年递增态势，五年间分别增长了１．３１倍和 ５．６９倍，累计占全省土地出让收入的比重为５７．８％、 ３６．６％。划拨收入比重由２００８年的３．６％逐年降至 ２０１２年的０．９％（图３）。以２０１２年为例，拍卖和挂牌 面积占比合计４６．５％，贡献了９５％的土地出让收入： 划拨面积占比５１．３％．仅贡献了０．９％的土地出让收 ２∞８年 ２∞９年 ２ｏｔｏｇ ｚｏｌ１年 ２０１２年 图２ ２ｏ０８—２０１２年江西省土地使用权配置方式分布 ２００８年 ＺＯ０９￣ ２０１０￣ ２０１１｛￣ ２Ｏ１２ 图３ ２００８—２０１２年土地出让金收入按使用权 配置方式分布 （四）土地出让支出与收入走势一致，多投向征 地和拆迁补偿、基础设施建设领域 入 ｏ ２００８～２０１２年．江西省土地出让支出迅速增长， 总量增长２．７７倍，年均增长率２９％。其中，增幅最高 蛳ｍ 枷 帅 舢 哪 帅 砌 。 为２０１０年，增长１０２．４％，增幅最低为２０１２年，下降 ２Ｉ３％。由于土地出让收支全额纳人地方基金预算管 理，支出均从土地出让收人中予以安排，因此，土地 出让收支的总量及增幅变动趋势基本一致。经测 算。２００８～２０１２年土地出让收支相关系数高达 ０．９９６，显示两者之间存在高度的正相关关系。 土地出让支出按用途分主要有：征地和拆迁补 偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出及 其他支出等。２００８～２０１２年，江西省土地出让支出中 ３２．６％用于征地和拆迁补偿、２１．７％用于城市建设支 出、１６．９％用于土地开发支出，三项支出合计占比超 七成。支农支出、城镇廉租住房保障支出、破产或改 制国企职工安置支出分别仅占总支出的５．４％、 １．４％、３．１％。此外，其他支出占比高达１１．８％，反映了 支出中未能明确的事项较多，支出管理不够规范 （图４）。 一． ｛，地出ｉＥ盘出比取 征地和拆迂补偿 城市建设支出 土地开发支出 盘农芰出 兑他支出 城镇廉租住席保障 破产或段制国企职工安嚣 计提闱甜土地收赫基金 缴纳新增贽支出 土地出让业务赞 Ｕ Ｕ Ｕ％ｌｕ ｕ％ １ ｕ ＺＵ Ｕ Ｕ ｊｕ Ｕ ５ ｕ 图４ ２００８～２０１２年土地出让支出累计分项目情况 （五）土地出让收支总体盈余，结余滚存对国库 库存贡献较大 土地出让收支结余是指土地出让收支轧差后 的余额。２００８～２０１２年，土地收支累计结余占土地出 让收入的５．４％。除２００８年出现土地出让收不抵支 外．２００９ ２０１２年土地出让收入均大于支出，其中以 ２０１２年收支结余最高．占当年土地出让收入的 ９．１％。 截至２０１２年底，土地收支结余累计占全省国库 库存的比重为２７．１％，２００８～２０１２年土地出让收支 结余累计金额与年末库存余额之间相关系数高达 ０．９２。土地收支结余不断滚存是推动国库库存持续 走高的重要原因。 二、土地出让收支存在的主要问题 （一）财政自给率下降，地方财政高度依赖土地 出让收入 自１９９４年分税制改革后，中央和地方政府间 ８５ 金融与经济２Ｄ７３．７ ７ 关系表现为“财权层层上收、事权层层下移”。从全 让净收益率下降。意味着地方政府实际可支配的土 地出让收入正在减少．土地出让收入对地方财力的 国来看，地方公共预算收入占总收入的比重由 １９９３年的７８％下滑至２０１ １年的５０．６％．而地方公 共预算支出占总支出的比重由１９９３年的７１．７％逐 步上升至２０１１年的８４．９％①。这种收支不匹配的巨 支持力度有所减弱。 一ｊ№ｍ ｍ｝ 一Ｊ Ｈ： …｝地 ｝冲收 一ｔ地Ⅱ 净啦 大压力使得地方政府开始寻求新的地方财政收入 增长源泉。由于土地收入全额归属地方．因此当财 政自给率越低时，地方政府通过出让土地来弥补自 身财力不足的动力越强，对土地出让收入的依赖越 ０ 一…～ 一一 …一一一一…一．一一一… ．．一一一 一 一…一一一一｛０％ 深。 ２ｏＯｅ￣ｔ－ ２ｃｏ９：￣ ２０１０￣￣ｚ ２０１１ ２０１２ 近年来．江西省地方财政收支缺口不断扩大，财 政自给率②由２００３年的４９．３％下滑至２０１２年的 ４２．４％，２０１０年财政自给率仅为３８．８％。与此同时， 土地出让收入占地方财政收入＠比重由２００３年的 图５ ２００８～２０１２年土地出让成本收益走势 （三）土地收益最大化策略易引发地价房价过快 增长 由于土地出让收入属于土地交易环节的“一次 ８．２％大幅攀升至２０１２年的３４．２％，其中２０１０年占 比更超过四成，规模与当年地方税收收入相当 土地 出让收入占地方财政收入比重不断上升．显示“以地 生财”模式日益成为地方政府提升财力的重要手段。 性”收入．客观上使得地方政府对于推高地价房价 具备足够的动力。对于土地购买方而言，土地及其 附属物保有环节税制缺失。一次出价几乎一劳永 逸．无保有成本，因此购买意愿、投机意愿十分强 烈，更是成为助推地价房价的动力。在我国现行土 地出让制度下，地方政府拥有土地供应一级市场的 垄断权，出于对招商引资的竞争需求，往往采取“低 价出让工业用地，高价出让住宅用地”的策略获取 （二）土地出让成本迅速上升，土地出让净收益 率下降明显 土地出让成本是土地出让支出中刚性支出的部 分，包括用于取得土地所支付的补偿性费用，以及从 事土地前期开发所支付的开发费用。随着征地拆迁 最大化收益。以南昌市为例，２００８—２０１２年，住宅地 价的增幅是工业地价增幅的２．７５倍．住宅地价与工 业地价的差距由５．０４倍扩大到５．６４倍⑥。 补偿成本、土地开发整理费用等不断上升，土地出让 成本随之增长。２００８～２０１２年，江西省土地出让成本④ 增长了３．３８倍，占土地出让总收入的５３．１％（图５）。 近年来，土地价格和房价上涨过快问题日益突 出。２００９～２０１２年，江西省通过招拍挂方式出让的土 地平均价格 长了８０＿３％，商品房销售均价 长 了７９．５％，两者之间的相关系数达０．８１。同期城镇居 民人均可支配收入增长４１．６％．仅为房价涨幅的一 其中，最主要的成本性支出是征地和拆迁补偿支 出、土地开发支出，占土地出让收入的比重分别为 ３０．９％、１６％。 由于土地出让成本的快速上涨．土地出让收入 扣除出让成本后所得到的土地出让净收益自２０１０ 年后出现下降，土地出让净收益率⑤从２００８年的 ５５．２％大幅下滑至２０１２年的３６．９％（图５）。土地出 ①数据来源《中国统计年鉴２０１２｝。 半。地价和房价快速上涨为地方政府带来了可观的 财政收入的同时。也使得房价与居民收入水平差距 逐步拉大，降低了居民对房产的实际购买力，直接 ②财政自给率＝地方公共预算收入／地方公共预算支出。 ⑧地方财政收入＝地方公共预算收入＋地方基金预算收入。 ④土地出让成本包括：征地和拆迁补偿、土地开发支出、补助被征地农民、土地出让业务费、支付破产或改制企业职 工安置费五项支出 （ 土地出让净收益率：土地出让净收益／土地出让收入。 ⑥数据来源：中国城市地价动态监测网。 （ 招拍挂土地平均价格＝招拍挂价款收入／招拍挂出让面积。 （ 商品房销售均价＝商品房销售额／商品房销售面积。 ８６丽 对土地出让收支现状及问题的思考——以江西省为例 影响家庭住房条件的改善，加剧了地区和居民之间 的贫富差距。同时削弱了城市综合竞争力，不利于城 市经济的长期发展。 （四）土地出让支出对农村支持力度不足，部分 资金计提比例不到位 一看。由于预算编制不够准确，土地收支预算与实际 执行情况偏差较大。２０１ １年国有土地使用权出让收 入及安排的支出预算均为４７０亿元④，但当年土地出 让收支预算完成率分别为１５３．９％、１４７．７％。２０１２年 国有土地使用权出让收入及其安排的支出预算均 为６００亿元，但当年土地出让收支预算完成率分别 为ｌ２７．２５％、ｌ１８．４％。 是城乡基础设施建设支出差距大。用于城市 的基础设施建设支出主要包括城市建设支出和城 镇廉租住房保障支出，２００８～２ｏ１２年．上述两项支出 占土地出让净收益的４６．８％。用于农业、农村的基础 建设支出主要为农业土地开发性支出和农村基础 三、完善土地出让收支管理的政策建议 （一）深化财税体制改革，均衡财权事权分配 分税制改革造成了中央和地方政府间财权事 设施建设支出，两项支出占土地出让净收益的比重 由２００８年的８．３％降至２０ｌ２年的５．９％。城乡基础 设施投入的巨大差异．显示出土地支出安排上“重城 权严重不匹配，地方政府不得不高度依赖土地出让 收入来缓解财政支出压力。因此，增强支出责任与 财力的匹配程度．是弱化地方政府对土地出让收人 依赖的重要途径。一是调整政府间财力划分，进一 步提高地方政府尤其是省以下地方政府的收入分 享份额，扩大地方公共预算中自主性收入的比重。 二是在理清政府与市场之间基本边界的基础上，明 市、轻农村”的倾向十分明显，农村基础设施建设严 重滞后，城乡发展差距被进一步拉大。 二是部分专项资金计提比例不足。２００８～２０１２ 年．保持被征地农民原有生活水平补贴支出和补助 被征地农民社会保障支出仅占土地出让总价款的 ２．３％，低于８％的计提标准①。同期，城镇廉租住房保 障支出仅占土地出让净收益的２．７％．低于１０％的计 提标准②。２０１ １－２０１２年，农田水利建设资金计提比例 分别为１．８％、２．８％，教育资金计提比例分别为３．２％、 ３．０％，均低于土地出让净收益１０％的计提标准＠。 确各级政府尤其是省以下各级政府的职责和事权 范围。将支出责任划分以法律规章的形式固定下 来。三是完善以公共服务均等化为目标的政府间转 移支付制度，加大一般性转移支付力度，清理整合 专项转移支付项目，提高公共服务供给能力。 （二）打破土地一级市场垄断，保障农民土地财 产权 （五）土地收支预算缺乏约束力，预算编制与实 际执行偏差较大 地方政府对建设用地的垄断性出让权．是土地 由于土地出让收入及成本核算的特殊性．导致 财政形成的重要原因。因此要改革现有征地制度， 打破政府垄断土地一级市场的格局，真正发挥市场 土地收支预算的编制较为粗放。缺乏约束力。首先。 地价与地方经济发展水平、土地市场状况和宏观调 控政策密不可分，也和当地政府供地节奏有一定的 关联，受诸多因素制约，土地价格具有较大的波动 在土地资源配置中的作用，保障农民土地财产权 益。应严格征地程序，清晰界定为公共目的而征地 的内涵，增强农民在征地过程中的知情权和参与、 协商机制。允许经营性用地进入土地交易市场，让 农民直接与用地单位进行谈判．充分享有土地出让 所得收益，政府为公共目的的征地也要给予农民市 价的合理补偿。 性，土地出让收入很难准确预测；其次，土地利用计 划下达时间滞后于土地收支预算编制时间，且计划 与实际执行数存在较大偏差；最后，土地开发成本内 容复杂。与出让宗地的具体情况紧密相连，且开发周 期长，支出项目存在较大变数。目前国家尚未制定统 一（三）对不动产保有环节征税．规范土地出让行为 国际经验表明．在不动产保有环节征收的房产 税是基层政府的主要收入来源。随着城市化进程的 规范的土地开发财务管理和会计核算方法，缺乏 从近两年上报人大的江西省省级总预算草案 具体的支出标准，土地成本核算主观随意性较大。 推进，我国居民住宅面积保有量巨大且增长显著， ①依据国办发【２ＯＯ６］１００号文件。 ②依据财综［２００７】６４号文件。 （ 农田水利建设资金、教育资金计提依据分别见财￣［２０１１１４８号、￣［２０１１１６２号文件。 ＠２０１１年和２０１２年国有土地使用权出让收入及安排的支出预算数据均来自于江西省财政厅网站。 金融与经济２ｏ１３．１１ 若开征房产税，可以让地方政府真正从土地的交易 和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收．以 弥补因土地出让收入减少产生的财力缺口，有利于 规范地方政府的土地出让行为，抑制房地产投机。 一是提高土地出让收支预算的科学性、准确性。 不同地块因地理位置、土地规划用途等不同而价格 差距较大。因此在土地出让收支预算编制中尽量细 化核算对象，以每个区域或地块为核算对象，按照 “以收定支、收支平衡”的原则，参考年度土地供应 计划、地价水平等因素编制土地收支预算。二是增 强预算执行约束力。土地出让收支预算编制后无特 殊原因不得随意变动．土地供应严格按照供地计划 执行，不得随意变动或超收、超支。三是加强土地出 因此建议改革一次性征收土地出让收入制度为土 地年租制，同时推进房产税制改革，将现行房产税征 收范围扩大至非经营性房屋，确定合理的税基和税 率，建立定期重评税基机制。尽快实现不动产登记全 国联网，为房产税的开征创造条件。 （四）明确土地出让支出使用方向与比例．加大 让收支监督审查。推行预算公开，增加预算执行的 透明度，接受同级人大监督。强化对土地出让收支 对农村的支持力度 尽管中央对土地出让支出的范围给予了明确， 并要求在土地出让支出的使用上要向新农村建设 和民生领域倾斜，但未对各项支出的比例加以规定。 在实际操作中，土地出让收入的使用往往表现出“重 情况的监督检查力度，发现问题要严肃查处。并依 法进行责任追究。 『参考文献１ 『１１刘守英，周飞舟，邵挺．土地制度改革与转变 发展方式『Ｍ１．北京：中国发展出版社，２０１２． 城市、轻农村”的特点，失地农民的补偿、农村基础设 施建设支出等支农支出得不到足够的资金保障。因 此必须对土地出让支出的使用方向进行合理分配． 【２】张立彦．中国政府土地收益制度研究【Ｍ】．北 京：中国财政经济出版社，２０１０． 『３］安体富，窦欣．我国土地出让金：现状、问题及 明确各使用用途的资金比例，在优先保障征地和拆 迁补偿、保持被征地农民原有生活水平补贴支出的 基础上．进一步提高农业土地开发和农村基础设施 政策建议［Ｊ】．南京大学学报，２０１１，（１）． ［４】贾康，刘微．“土地财政”：分析及出路ｆＪ１．财政 研究，２０１２。（１）． 建设等支出比重，同时严格执行农田水利建设资金 计提标准，加大土地出让收入对农村的支持力度，改 善农村居民的生产生活条件。 （五）加强土地出让收支管理，增强预算执行约 束力 『５１陈志勇，陈莉莉．“土地财政”：困局的破解【Ｊ］． 财政监督．２０１２。（５）． 『６１张小宏，郑思齐．住宅用地供给短缺背后的地 方政府动机［Ｊ】．探索与争鸣，２０１０，（１１）． （上接第９５页）宣传融入到群众喜闻乐见的群众文 化生活当中，用新方法、活形式创造潜移默化的影 响和效果。比如组织征信书法笔会，邀请知名企业 家、金融工作者及社会贤达，交流对诚信的感想，现 关人员的征信培训，壮大人民银行征信宣传力量。 二是充分利用人民银行征信柜台，加大对柜台从业 人员的培训．重点培训征信系统应用、异议处理、征 信维权等内容，通过柜台人员向前来办理业务的企 业和社会公众宣传征信知识。三是整合人民银行内 场泼墨，切磋技艺，并将优秀作品集中展出。向社会 大众推广《信之风一征信组歌》，组织金融系统广为 传唱。印制征信明信片、制作征信彩铃、在公交站牌 印制征信标语、在旅游景点投放征信文化宣传公益 广告等也能达到良好的宣传效果。 六、以人民银行征信部门为辐射点，征信文化宣 传从专业队伍抓起 一部有关征信知识、反假币、反洗钱、支付系统等多种 宣传资源，结合金融消费者权益保护，组建金融知 识宣传志愿者队伍，开展征信文化进企业、进社区、 进高校、进农村活动，发挥宣传合力，提高宣传实效。 四是充分发挥人民银行牵头社会信用体系建设的 作用，借助其他部门的宣传渠道，扩大征信宣传覆 盖面，努力在全社会营造“人人守信用、事事讲信用、 社会重信用”的良好社会氛围。 是加强对人民银行征信管理部门人员的培训 和指导，特别是加大对市、县级人民银行分支机构相 ８８
