第２７卷第４期 上海政法学院学报（法治论丛） ＶＯ１．２７．Ｎｏ．４ ２０１２年７月 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ＆Ｌａｗ Ｊｕ１．，２０１２ ●珐学论坛 事业单位信息公开制度初探 张 健 （中国质量认证中心，北京１ ０ ０ ０ ７ ０） 摘要：作为承担公共服务职能的事业单位，掌握着众多的社会公共资源，尤其是信息资源，在信 息量、信息效用和信息价值等方面具有其他社会组织无法企及的优势。伴随着政府信息公开的继续推进， 事业单位的信息公开也逐步提上了议事日程。 关键词：事业单位；信息公开；政府信息公开 中图分类号：ＤＦ３９９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１ ６７４－９５０２（２Ｏ１ ２）０４—０１ ５—０５ 一、事业单位信息公开是社会发展的必然要求 （一）事业单位信息公开，是增强事业单位公益性、服务性的内在要求① ２０１ １年４月２６日，（《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，②该意见 将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，并提出事业单位 改革的总体方向：对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产 经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属 性。总而言之，改革是即强化事业单位的公益属性并完善其公共服务功能。 提供公共信息是事业单位服务于社会发展的重要内容，也是其公益性、服务性的内在要求。事业 单位应按照相关政策要求，适应经济社会发展和人民群众需要，充分利用信息资源，提供公益信息服 务，满足信息时代各类社会组织及人民群众多层次、多样化服务需求。具体而言： １．承担行政职能的事业单位，属于 政府信息公开条例》第３６条规定的“法律、法规授权的具 有管理公共事务职能的组织”，其公开相关信息本身属于政府信息公开工作的组成部分。 ２．从事公益服务的事业单位，应按照（《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见 的要求，不断提高公益服务水平和效率，促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效 的公益服务。建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大 公益服务事项要进行社会公示和听证。 作者单位：中国质量认证中心 收稿日期：２０１２—０６—２８ ①此处所指事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教 育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。不包含民办非企业单位、基金会等民间组织。参见 事业单位登记管理 条例》 ②ｈｔｔｐ：／／Ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｊｒｚｇ／２０１２—０４／１６／ｃｏｎｔｅｎｔ＿２１１４５２６．ｈｔｍ．中央政府网，２０１２年３月１５日访问。 ・ ｌ５ ３．从事生产经营活动的事业单位，大多具有政府授权性质，对社会经济生活影响较大，具有一定 的公共性。在改革完成前也应按照事业单位的一般规定予以规范，同时在立法实践中，鉴于事业单位 的职能交叉的客观实际，相关法律规范也并未对不同类型的事业单位进行区别对待。 （二）事业单位信息公开，是保障公民知情权的应有之义 信息公开制度是实现公民诸项权利的重要制度平台。公共信息尤其是与公众切身利益切实相关的 信息对公民生活有着重大影响。向公众开放上述信息，是对公民知情权的尊重，也是社会文明的重要 标志。（（中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见 中指出，面向社会提供公益服务 的事业单位要建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大 公益服务事项要进行社会公示和听证。作为与公众的沟通与协调的制度依托，信息公开制度提供了双 向信息沟通与交流的平台，有助于增进公众对机构的信赖，树立机构公正、透明、负责任的社会形象， 促进机构与公众之间形成良性互动关系。信息公开制度使公众的知隋权、参与权、表达权得以保障的 同时，有助于进一步提升事业单位公共服务的能力和水平。 （三）事业单位信息公开，是降低社会交易成本的客观需要 根据制度经济学的理论，信息成本是交易成本的一项重要内容，而获知信息的不完全、不确切又 是加大信息成本的重要因素。公共信息是一种重要资源，是企业等市场主体做出市场决策的重要参考 指标，比如价格信息、重要政策信息、产品质量等信息是市场主体做出正确市场预测的前提，而信息 的缺失则会造成市场主体的盲动，造成资源的浪费。稳定权威的信息资源有利于降低市场交易中的风 险，有利于市场经济秩序的稳定和经济效率的提高。事业单位应在配合政府落实宏观政策、构建市场 秩序、创造良好的制度环境、出具独立公正的第三方评价等方面发挥更大的作用，而这些作用的发挥 离不开信息资源的有效提供。 二、现行事业单位信息公开制度综述 （一）法律层级 从法律层级上来讲，我国关于事业单位信息公开的法律规范包含行政法规、部门规章、地方政府 规章、地方政府规定等法律规范。其中： １．国务院出台的法律规范，主要是指 政府信息公开条例》所涉及的部分事业单位信息公开的规 定以及 中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见 有关事业单位信息公开的要求。 ２．国务院各部委出台的法律规范，如环境保护部、交通运输部、卫生部、住房和城乡建设部出台 的事业单位信息公开的制度规范。 ３．省级政府出台的法律规范：如（（山东省事业单位登记管理信息公开办法》等。 ４．市级政府出台的法律规范：如（（北海市推进公共企事业单位深化办事公开工作实施方案 、 泰 安市公共企事业单位信息公开规定（试行） 、（（山东省青岛市环保系统事业单位信息公开实施办法（试 行） 等。 ５．县级政府出台的法律规范：如 长沙县公共企事业单位信息公开规定（试行）））等。 （二）信息公开涉及的行业领域 １．环保系统事业单位，参见（《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（试行） （环境保护部颁 布）。 ２．交通运输系统事业单位，参见 交通运输公共企事业单位信息公开指导意见 （交通运输部颁 布）、 全国海事系统政府信息公开指导意见 （国家海事局颁布）。 ３．医疗卫生系统事业单位，参见 医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行） （卫生部颁布）。 ． １ ６ ． ４．住房和城乡建设系统事业单位，参见（（供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》 （住房和城乡建设部颁布）。 ５．教育系统事业单位，参见 高等学校信息公开办法》（教育部颁布）。 ６．其他系统，如人口与计划生育系统事业单位等。 ７．某些规定，如 事业单位公开招聘人员暂行规定》（原人事部颁布）对各行业的事业单位具有 普遍适用性。 （三）信息公开的内容分类 １．登记管理信息，如（（山东省事业单位登记管理信息公开办法 ，①规定事业单位应予公开下列信 息：依法设立的信息、依法变更的信息、依法年度检验检查的信息以及涉及人民群众切身利益、需要 社会公众广泛知晓或者参与的重大信息。 ２．涉及公众切身利益的信息，如需要社会公众广泛知晓和参与，涉及公民、法人或者其他组织切 身利益的事项；群众反映的重点、热点问题的答复和群众提出的意见、建议。温家宝总理在 认真贯 彻党的十七大精神，大力推进廉政建设和反腐败工作》的讲话中强调，②要以教育、医疗、供水、供 电、供气、供热、环保、公共交通等行业和领域作为重点，推动涉及群众利益的公共企业事业单位办 事公开，方便群众办事和监督。此外，在实践中气象、计划生育、突发事件处理等工作也属于需要公 众知晓且与公众生活密切相关的事项。 ３．人事招聘信息，如原人事部颁布的 事业单位公开招聘人员暂行规定》第２８条规定，③招聘工 作要做到信息公开、过程公开、结果公开，接受社会及有关部门的监督。 ４．办事规则信息，如 北海市推进公共企事业单位深化办事公开工作实施方案》规定下列信息应 予公开：④职能权限、服务范围、办公地点、便民服务电话及工作人员岗位职责；办事条件（包括需 提交的全部材料及申请书示范文本等）、办事依据、办事时限、办事流程、办事结果；收费和处罚的 项目、依据、标准及缴费办法；工作规范、行为准则，向社会承诺的服务标准、违诺责任及处理办法。 ５．监督投诉的渠道信息，如 交通运输公共企事业单位信息公开指导意见））等都明确规定负有公 开信息的事业单位应建立投诉电话，畅通公众监督的渠道。⑤ ６．其他信息，如突发事件的处理、资源短缺状况等信息。 （四）信息公开的程序和方式 １．程序 目前相关法律规范基本按照《政府信息公开条例））的规定，将信息公开分为主动公开与依申请公 开。主动公开由事业单位信息公开领导机构编制公开目录，主动进行公开；依申请公开多规定申请者 应提供身份信息、申请提供的信息及信息用途等，并提供书面申请文件。 ２．方式 政府信息公开条例 以便于公众知晓为原则，⑥规定了公众获取公开信息的方式：（１）政府公 ①ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｄ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｒｔ／２０１０／１２／１５／ａｒＬ９５６ ４９２１．ｈｔｒｎｌ，中国山东网，２０１２年４月２８日访问。 ②ｈｔｔｐ：／／ｐａｐｅｒ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｒｍｒｂ／ｈｔｍｌ／２００８—０５／０１／ｃｏｎｔｅｎＬ４８４０４３４１．ｈｔｍ，人民网，２０１２年４月２８日 访问。 ③ｈｔｔｐ：／／ｐｏｌｉｔｉｃｓ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．Ｃｎ／ＧＢ／ｌ０２７／４０９ｌ９４４．ｈｔｍｌ，人民网，２０１２年４月２８日访问。 ④ｈｔｔｐ：／／ｗＷＷ．ｂｅｉｈａｉ．ｇｏｖ．ｃｎ／６６６２／２０１１＿２＿１８／６６６２—１２３１８１—１２９８０１５４１７３５９．ｈｔｍｌ，中国北海网，２０１２年５ 月１Ｏ日访问。 ⑤ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｃ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｆｘｘｇｋ／ＪＧ０１００００／ＪＧ０１０３００／ＪＧ０１０３０１／２００８１０／ｔ２００８１０２３—５３０５２４．ｈｔｍｌ，交通 运输部网站，２０１２年５月１０日访问。 ⑥ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｗｇｋ／２００７—０４／２４／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５９２９３７．ｈｔｍ，中央人民政府网，２０１２年５月１０日访问。 ・ ｌ７ ・ 报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视。（２）国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅 场所。（３）根据需要设立的公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施。关于 事业单位的一系列信息公开的规定，基本沿袭了条例的三种模式，同时根据地区或行业特点进行了一 些尝试和探索，如编制信息公开目录表，通过营运工具、票证、服务中 Ｄ、或营业窗Ｅｌ、问询处或便民 服务处、当面交谈、书面通知等方式提供信息。 三、对现有事业单位信息公开制度的分析 （一）立法模式 国务院部委、各级地方人民政府及组成部门所制订的事业单位信息公开的法律规范，基本遵循了 政府信息公开条例》的模式。因此本质上是对本系统、本地区对 政府信息公开条例 的执行性规 定，是在本系统、本地区落实（《政府信息公开条例》的组成部分。该种立法带有一定的附属性，它伴 随《政府信息公开条例 的完善将逐步走向成熟，并必将随着事业单位的改革步伐而不断加快。 （二）内容分析 事业单位信息公开制度根据（《政府信息公开条例 的相关原则设定了信息公开的范围，并在内容 规定上相对比较细致，一方面体现了服务性公共机构的职责，另一方面也顺应了公众对公共信息、公 共资源的合理诉求。这些信息公开内容涵盖了事业单位的机构信息、办事规则、人事招聘、岗位职责、 收费标准等多维度信息。而且信息公开的模式越来越注重从结果公开到程序公开，注重公众对信息的 知情与参与，促进程序的公正公平，以此来逐渐限制公共服务过程中的肆意性，加强监督，促进实质 公正。如（（高等学校信息公开办法 规定，对涉及学校师生员工切身利益的重大事项，实行决策前信 息公开和实施过程的动态信息公开。① 泰安市公共企事业单位信息公开规定（试行）》也作出规定， 对涉及公众切身利益和社会普遍关注的重要事项，应实行决策前、实施过程和实施结果的公开。② （三）处罚方式 事业单位作为信息公开单位，如不依法公开相关信息、公布虚假信息、或者公布不应该公布的信 息，应承担相应的法律责任。因事业单位信息公开制度的定位尚不够清晰，不能完全按照（（政府信息 公开条例 的规定进行处罚。在处罚方式上比较单～，以上级主管机关行政处罚为主，并未采取其他 行政监督手段，也未规定其他处罚方法。总体上对违法行为的处罚力度较轻。 （四）发展趋势 打破信息垄断，促进信息资源合理分配，是社会发展的应有之义。事业单位承担着大量公共性质 的职能，这是事业单位信息公开的法理基础，而且随着政府信息公开的逐步深化，事业单位的信息公 开的推进将成为一种不可阻挡的趋势。 （五）信息公开过程中的公众参与监督将逐步深化 公民有权获取与自身发展相关的信息，这也是公民参与公共事务，实现社会监督的重要方面。同 时，Ｉ逋着公民权益意识逐渐提升，公众主动要求相关公共机构公开信息获取方式、程序和内容已成为 必然趋势。值得关注的是公众将逐渐从单一的结果信息的获取扩展到对信息公开程序和方式的公平性、 公正性、可操作性的考量，这些都会促使事业单位信息公开制度１３益完善。 （六）与公众切身利益相关的行业的信息公开成为信息公开的重点 ①ｈｔｔｐ：／／ＷＷｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｆｆｆｇ／２０１０—０５／１１／ｃｏｎｔｅｎｔ１６０３６９６．ｈｔｍ，中央政府网，２０１２年５月１０日访问。 ＿②ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｔａｉａｎ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｗｇｋ／ｚｆｗｊ／ｚｆｗｊｔｚｂｆ／ｔｚｂｆ２０１１／２０１１０４／ｔ２０１１０４１４３０８６５３．ｈｔｍ，中国泰安网， ２０１２年５月１０日访问。 ・ ｌ８ ・ 如《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（试行）》（环境保护部）、（《交通运输公共企事业单 位信息公开指导意见 （交通运输部）、 医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》（卫生部）、 供 水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》（住房和城乡建设部）等规定都对公众生活密切 相关的信息公开予以具体细致规定，这些也是 政府信息公开条例 的重要内容。 四 事业单位信息公开制度的完善路径 １．在现实生活中，承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务的事业单位的界限并非是十 分清晰的，而是呈现出一定的交叉和重叠。如：承担法律法规授权的职能与提供公益服务职能的交叉、 提供公益服务职能与从事生产经营活动的交叉等。因此，应根据事业单位的不同类型对信息公开制度 进行必要的区分，厘定各种类型的界限，明确不同类型事业单位的信息公开的内容、程序和方式。 ２．探索事业单位信息公开的新形式。如：可将与公众生活密切相关的事业单位发布年度信息公开 报告的要求适用于所有类型的事业单位。近年来，某些事业单位采取发布社会责任报告的形式向社会 公开相关信息，本身也是信息公开的一部分。 ３．构建事业单位信息公开的审核机制。信息公开单位内部应建立信息公开的审核机制，对信息公 开的内容予以梳理，科学界定信息公开的范围，并受理信息公开申请。在信息公开单位无法判定是否 应进行信息公开时，应有权向特定的主管机关提请批复。上述机关应在合理时间内答复，以有效防范 信息提供过程可能造成的重要信息泄露，以及恶意套取商业和个人信息等权利滥用行为。 ４．建立健全社会监督的程序保障措施，使其具有可操作性，形成法律约束机制、单位内部推动机 制和外部监督机制协同推进信息公开工作的局面。 （责任编辑：马斌） １９ ・
