论社会保障制度

2013级公共管理专业 时云云

摘要

社会保障制度是指国家和社会对生活困难的社会成员予以物质帮助，并保障其基本生活的制度和措施。目前，社会保障制度已成为现代国家普遍实行的一项重要的经济社会制度。完善的社会保障制度，一方面能起到收入再分配的调节功能，即调节中高收入群体的部分收入，提高最低收入群体的保障标准，减少贫困，从而适当缩小不同社会成员之间的收入差距，使其保持在一个适度的水平；另一方面能为劳动者建立各种风险保障措施，帮助他们消除和抵御各种市场风险，避免因生活缺乏基本保障而引发一系列的矛盾，从而维护社会的稳定。因此，完善的社会保障制度，历来被称为人民生活的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”，是维护社会稳定和国家长治久安的重要保障。

关键词：社会保障、安全、稳定、健全

一、 社会保障：社会的“安全阀”和“稳定器”

宇宙和人类社会有许多异曲同工之处。“异”者，宇宙是无生命世界，人类社会则是有活体生命的人的世界；“同”者，都需要“安全”和“稳定”。宇宙需要安全和稳定，否则就会发生星系的紊乱、碰撞和大爆炸。维系宇宙安全和稳定的内在结构是各星球和星系万有引力的综合平衡。

人类社会也需要安全和稳定，否则就会发生不安定、不稳定，甚

1

至。维系人类社会安全和稳定的因素存在于政治、军事、经济、社会、文化、民族等许多方面，其中重要内容之一就是完善而健全的社会保障制度。因此，研究社会保障制度、加快完善我国社会保障体系建设，是维系我国社会和谐和稳定发展的重要条件之一。即健全的社会保障制度是社会的“安全阀”和“稳定器”。

早在2010年2月12日，在2010年春节团拜会讲话中就说：“让人民生活得更加幸福、更有尊严。”而让“人人都活得有尊严”的重要内容之一，就是人人都享受平等的社会保障。

在北京人民大会堂回答中外记者提问时说：“公平正义比太阳还要有光辉。”完善的社会保障体系正是“公平正义”这一“光辉”的重要源泉和基石之一。

中国社会科学院著名社会学家陆学艺研究院指出：“我国社会建设落后经济建设15年。”这一推论在社会引起较大反响。这里所指“社会建设落后经济建设15年”，主要是指全国社会保障制度建设落后15年。不是吗？我国经济改革开启于1978年12月，而我国社会保障制度建设起步于20世纪90年代初期。此前虽然国家也有某些关于干部和职工保险等方面的条例，但那并非市场经济意义上的社会保障制度。由于社会保障制度建设滞后，当市场机制使人们收入差距拉大时，当市场竞争导致社会阶层分化时，社会缺乏一个有效的“稳定器”来确保社会的稳定与和谐，即社会保障制度跟不上改革和发展步伐的需要。进入21世纪，大大小小的社会件不断爆发，虽然有着方方面面的原因，但社会保障制度不健全无疑是一个重

2

要诱因。

二、社会保障制度的历史沿革

社会保障是一个古老而又沉重的话题。克服人生中无法避免的衰老、疾病、伤残、失业、贫困、死亡等风险，过上稳定、体面而有尊严的生活，是人类社会共同的追求。我国古圣先贤很早就给出了有关社会保障的经典论述：“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养”。我国历代统治者都非常重视救灾、救荒工作，总结了很多行之有效的经验措施，形成了一系列完整的制度规范。尽管这些工作都是从维护政权稳定的角度出发的，但在一定意义和一定程度上确实减轻了人民群众所遭受的疾苦。

在西方，古罗马时期的教会所宣扬的教义不仅包含社会保障思想的萌芽，而且这些机构还在身体力行地做着救助贫民、赡养老人、抚养儿童的工作。在欧洲民族国家形成后，特别是工业以后，英国于1601年通过了《济贫法》，标志着英国开始以立法的形式确认济贫事业是的一项职责。德国于1883年、1884年、18年先后通过了《疾病保险法》、《工人灾害赔偿保险法》、《老年、残障、死亡保险法》，标志着现代社会保险制度的诞生。美国于1935年通过的《社会保障法》，进一步推动了社会保障制度的发展，使得社会保障一词家喻户晓。英国于1942年公布的《贝弗里奇报告》奠定了第二次世界大战后欧洲福利国家的基础。

新中国成立以来，经过一个甲子的不断摸索和实践，我国社会保障制度的发展先后经历了以劳动保险制度为主的形成阶段（新中国成

3

立之初到20世纪70年代末期）、以社会保险为重点的改革探索阶段（从20世纪80年代到21世纪初期），目前进入了以统筹城乡为目标的全面发展和制度创新阶段（2002年至今）。经过改革和创新，我国基本建立了与社会主义市场经济相适应的社会保障体系，推动了国企改革和经济改革。从大的方面而言，我国社会保障体系分为国家社会保障制度和补充社会保障制度。国家社会保障制度主要包括社会救助、社会保险和社会福利。社会救助可以细分为灾害救助、贫困救助、住房救助和医疗救助。社会保险可以细分为基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险。社会福利可以细分为残疾人福利、老年人福利和孤儿福利。补充社会保障制度主要包括企业补充保险、个人商业保险和家庭保障。

我国社会保险覆盖面不断扩大，受益人群不断增加。各地在加快推进社会保险制度建设的同时，以非公企业从业人员、个体工商户、灵活就业人员、农民工、城镇非从业居民为重点，继续扩大社会保险的覆盖面。我国社会保险基金规模不断壮大，基金支撑能力显著提高。社会保险基金规模不断扩大为我国社会保障制度的发展和改革提供了强大的物质支持。【1】

三、社会保障制度的主要特点

在我国多元的社会保障体系中，基本养老、基本医疗、最低生活 保障是社会保障制度的重点，这三项重点保障的突出特点有以下三个方面。

（一）在保障对象的覆盖范围上具有全民性

4

基本养老、基本医疗、最低生活保障是每一个城乡居民都需要的，而其他保障项目，如失业、工伤、生育等保险，教育、医疗等专项救助，老年人福利、残疾人福利等专项福利，保障对象都是特定的人群，在覆盖范围上不像这三项制度如此广泛。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，受财政和各方面承受能力的制约，必须抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题推进社会保障体系建设。因此，要将社会保障覆盖到城乡居民，为全体人民提供基本的生活保障，就必须以这三项制度为重点。

（二）在保障内容上具有不可或缺性

年老丧失劳动能力后没有养老金、患病后不能得到及时救治、失去生活来源后没有糊口的经济收入，将会直接影响人的生存。对任何一位社会成员来说，不管现在处于什么样的社会阶层，不管今天收入有多高，养老、医疗、最低生活保障都是不可缺少的。有了这三项制度，老有所养，病有所医，在市场竞争或遇到社会生活风险出现收入来源中断时有最低生活保障“兜底”，就可以基本解除人们的后顾之忧，为社会成员提供起码的生活保障，就可以鼓励人们放心大胆地去创造财富，进一步提高生活质量。

（三）对国内消费需求具有拉动性

转变经济发展方式，促进国民经济又好又快发展，必须坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针。但是，目前我国居民的消费需求仍然不足，消费对经济增长的贡献比较低，不适应转变经济发展方式的需要。消费需求不足的重要原因之一是居民的储蓄率比较高，其中固

5

然有节俭持家传统文化的影响，但也有人们担心社会风险的因素。很多人省吃俭用、积极储蓄，就是为了防老、防病，怕失去收入来源后基本生活没保障。把这三项制度建立起来，就可以增强人们的社会安全感，起到拉动消费、扩大内需，从而促进经济增长的作用。【2】

四、我国社会保障事业面临的主要问题和任务

虽然我国社会保障事业取得了巨大成绩，但是还面临诸多问题。 （一）覆盖面较低

应保未保人群主要涉及非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员及进城务工人员等。此外，许多城镇无业人员和农转非人员也未能获得基本养老保险，特别是大多数农村居民没有参加社会养老保险。全国参加农村养老保险的人数大约只占16~59岁农村人口总数的百分之十几。

（二）转移接续困难

改革开放以来，我国出现了数量庞大的流动人口。据统计，目前全国流动人口约2亿人，百分之八十以上离开本县（市、区），百分之六十以上外出超过一年时间。由于各个地区和各种制度之间的衔接很不通畅，造成养老保险关系的转移接续非常困难。参保人员如果从一个地区流动到另一个地区，或者从一种职业变换到另一种职业，往往要以损失养老保险权益为代价。归纳起来，影响转移接续的原因主要有：养老保险统筹层次不高、基金地方管理、财政“分灶吃饭”；一些省份在地方法规中对跨省流动就业人员养老保险关系转移设置了一些条件，诸如户籍、年龄以及不承认视同缴费年限等。

6

养老保险关系难以转移接续损害了参保者的个益，动摇了参保群众对社会保障制度的信心，影响社会和谐。

（三）待遇差距较大

目前我国社会保障制度碎片化倾向较为严重，养老保险制度可以细分为机关单位离退休制度、事业单位退休制度和企业职工基本养老保险制度。公务员退休金根据工作年限按照本人退休前基本工资的百分之五十~百分之九十计发，事业单位工作人员退休金根据工作年限按照本人退休前基本工资的百分之七十~百分之九十计发。由于计发办法和调整机制不同，因此机关、事业单位养老金待遇水平普遍高于企业。企业和事业、机关单位人均离退休费的差距平均每年分别以百分之五点四和百分之六点八速度在扩大。机关、事业单位人员和企业职工养老金待遇差距造成了福利攀比，影响社会和谐。

党的十六大之后，新一届党领导集体提出了科学发展观，强调以人为本，经济与社会协调发展，统筹城乡发展。同时，确立了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标。十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出了到2020年基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，这表明我国社会保障制度发展进入了统筹城乡发展和制度创新完善的新阶段。在新的历史时期，结合中国社会保障制度改革的热点、难点问题，在世界银行提倡的评价标准的基础上，建立一套既能够反映我国社会保障制度改革的现实，又能够促进国际交流的社会保障评价指标体系显得尤为迫切。

7

党的十七大报告、经济工作会议和“”，都进一步明确提出了要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系、提高社会保障水平的一系列具体举措。从此，我国的社会保障制度建设必将进一步提速。【3】

五、建立覆盖城乡居民的社会保障体系的战略意义

社会保障是社会主义市场经济的重要支柱，是体现以人为本、实现发展成果由人民共享的一项重要的制度安排。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，关系到中国改革、发展、稳定的全局，关系到广大人民的幸福安康，是坚持立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，是保增长、保民生、保稳定的重要任务，也是保持国家长治久安的重要条件。特别是面对国际金融危机冲击，加快完善社会保障体系，有利于扩大国内需求、促进经济发展，有利于保障人民基本生活、促进社会和谐稳定。加快建立和完善覆盖城乡居民的社会保障体系，具有十分重要而深远的战略意义，其战略意义主要体现在如下四方面。

（一）建立覆盖城乡居民的社会保障体系是构建社会主义和谐社会的制度保证

纵观世界各国，凡是和谐的社会都必然有一个比较完善的社会保障体系。社会主义和谐社会的核心是社会各方面经济利益的协调，而社会保障是协调社会不同阶层、不同群体利益关系的重要制度。改革开放20多年来，中国经济高速发展，取得了令人瞩目的成就。但在社会生活中也存在着很多不和谐因素，包括城乡、地区之间发展失衡，

8

差距持续扩大，劳动关系紧张等。在广大农村社会问题尤为突出。除全国温饱问题没有解决的人口外，每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。这些问题不解决，将对和谐社会建设构成严重威胁。社会保障作为“社会安全网”和“减震器”，是缓解社会矛盾、维护社会公平的一个重要手段。它通过社会保险的方式，缓解不同阶层、不同群体之间的利益矛盾；它通过社会救济的方式将社会财富的一部分转移给缺乏收入获取能力社会贫困人口，缩小社会不同阶层的收入差别，避免社会矛盾的激化；它通过社会福利的方式，保障特殊群体（包括残疾、孤儿、孤老等）的基本生活需要。所有这些，都是和谐社会所必需的。逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，无疑是构建和谐社会重要的制度保证。

（二）建立覆盖城乡居民的社会保障体系是中国社会经济发展的必然要求

社会保障与经济发展相互适应是一条客观规律。中国社会保障必须紧随经济的高速发展，否则，社会生产力的发展就会受到制约，社会安定就会受到影响。由于传统的城乡分治框架和制度安排，中国长期以来实行的是城乡分割的社会保障模式，造成“市民”和“农民”分开，农民由于身份的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的公品，使城乡居民的社会保障水平存在大差距。随着中国社会主义市场经济改革的深入发展和城乡发展的一体化，迫切需要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。中国是一个农业人口占绝大多数的发展中国家，在13亿多人口中，约有7.2亿在农村。农村社会保

9

障，是中国社会保障体系的重要组成部分，没有完善的农村社会保障，就没有完善的中国社会保障体系。逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，既顺应了中国经济高速发展的要求，又能有效地改变城乡二元社会经济结构造成的社会保障发展不平衡的状况，解决“三农”问题，提高农村的社会文明质量，实现社会稳定和国家的长治久安。

（三）建立覆盖城乡居民的社会保障体系是解决中国民生问题的重要举措

经济工作会议进一步提出要着力保障和改善民生，使民生问题再一次成为社会各界关注的重点和热门话题。民生是个纲，纲举目张。民生问题首先包含社会保障问题，讲民生问题不能不讲老百姓的社会保障。让老百姓有饭吃、有衣穿、有房住、有学上，病有治、老有养、有劳动能力者有活干，让老百姓过上好日子，这就是民生，这就是老百姓的基本社会保障。社会保障是民生的“安全网”，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是关心和解决民生问题基本要求。

（四）建立覆盖城乡居民的社会保障体系是全体人民共享改革发展成果的重要途径

必须坚持改善民生和扩大内需的内在统一。发展经济的最终目的是保障和改善民生。做好保障和改善民生工作，是坚持以人为本、实现发展成果由人民共享的必然要求，也是扩大国内需求、拉动经济增长的重要动力。从当前我国经济结构和经济社会发展状况看，我们必须“更加注重围绕保障和改善民生来谋划发展，把增加居民消费作为扩大内需的重点，通过保障和改善民生促进经济结构优化、增强经济

10

发展拉动力，”这是总曾在经济工作会议讲话中一段铿锵有力的话语。成果共享最直接、最现实的就是社会保障共享。社会保障与人民幸福安康息息相关，社会保障工作事关改革开放和社会主义现代化事业全局。党和历来高度重视社会保障工作。改革开放以来，我国社会保障体系建设取得重要进展，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的社会保障体系框架，为维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。

建立覆盖城乡居民社会保障体系，是党在党的十七大提出的重大战略举措。总在党的十七大报告中，将“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”问题专门作为一部分进行了系统的论述，总提出“社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善失业、工伤、生育保险制度。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。健全社会救助体系。做好优抚安置工作。发扬人道主义精神，发展残疾人事业。加强老龄工作。强化防灾减灾工作。健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。正是总这些系统而具

11

体的论述，开启了我国建立覆盖城乡居民社会保障体系的重大民生工程。多年来，经过全党全国人民的共同努力，我国社会保障体系建设取得了重要进展，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的社会保障体系框架，为维护国家改革发展稳定大局和保障广大人民的生活安康发挥了重要作用。我国社会保障体系建设取得的显著成效主要表现在以下六方面。

（一）社会保障体系架构渐成雏形

目前，我国已基本形成了以社会保险为主体，以社会救助、社会福利、社会慈善、优抚安置、住房保障为具体内容，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以商业保险为补充的社会保障体系架构。具体表现在六方面：一是普遍实施了城镇养老、医疗、失业、工伤、生育保险等制度，实现了从原来的单位福利向社会保险的转变。二是建立了以出资为主、农民缴费为辅的农村合作医疗制度，实现了医疗费用从原来的完全由个人承担向社会保障的转变。三是城乡居民低保完成了从原来的保障特定人群（如城镇无劳动能力、无收入来源、无法定赡养人、农村五保户）向普遍保障的制度转型。四是社会统筹机制从原来的全部由国家单一承担责任向社会、、单位、个人共同承担责任的转变。五是城镇职工基本养老保险从原来的单一代际赡养的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制的转变，形成了基础养老金加个人账户养老金的混合模式。六是社会保障体系从原来的单一层次向多层次发展的转变。

（二）社会保障覆盖范围逐步扩大

12

目前，我国各项社会保障制度覆盖范围逐步扩大。一是从原来的单纯养老退休金扩展到医疗、失业、工伤、生育保险等保障种类。二是从原来的国有企业扩展到多种所有制组织。三是从原来的内的正式职工扩展到灵活就业人员。四是从原来的城镇居民扩展到农村居民。

（三）社会保障水平不断提升

随着我国经济社会的快速发展，我国各项社会保障水平逐步提升。一是退休人员基本养老金普遍提高。通过有关部门的认真测算、精心组织和加强资金调度，养老金保障继续向退休早、养老金偏低和具有高级职称退休人员倾斜，顺利完成了企业退休人员及办养老金的调整工作，并确保按时足额发放。经过调整，城镇职工基本养老保险额度由早先的月人均4元提高到1200元。二是机关事业单位职工退休养老金有所提高；三是新型农村合作医疗筹资水平由最初的30元提高到100元，大病住院医疗费用报销比例从最初的百分之二十提高到百分之三十八。四是低保标准、失业保险标准、工伤保险标准逐步提高，低收入群体基本生活得到了有效保障。五是社会保障基金规模迅速扩大，支撑能力显著增强。城镇职工五项社会保险基金总收入达到1.4万亿元。

（四）社会保险制度改革试点稳步推进

养老保险个人账户试点继续扩大做实。养老保险省级统筹达到预期目标。据有关部门统计，全国已有31个省份和生产建设兵团建立了基本养老保险省级统筹制度，全部出台了实施养老保险省级统

13

筹的文件，如期完成在全国建立养老保险省级统筹制度的目标。这项制度的建立，既为劳动力的合理流动创造了条件，也为实现养老保险的全国统筹奠定了良好基础。事业单位养老保险制度改革已在多个试点省市正式启动。新型农村社会养老保险试点也顺利启动，全国27个省（自治区）320个新型农村社会养老保险制度试点县和4个直辖市试点方案已经批复。全国有百分之十左右的县（市）开展新型农村社会养老保险制度试点。有29个省份出台了被征地农民社会保障实施办法。年末全国领取失业保险金人数为235万人。同年，全国医疗保险制度建设取得重大进展，在全国范围内实施了城镇居民基本医疗保险制度，提前一年从制度上实现对城镇居民的全面覆盖，关闭破产企业和其他困难企业职工及退休人员的医疗保障问题基本解决。已有2716个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率达百分之九十四。新型农村合作医疗基金累计支出总额为6亿元，累计受益4.9亿人次。向实现“病有所医”的目标迈出关键一步。

（五）社会保障历史欠账有了新突破

针对国有企业改组改造所带来的对破产关闭企业员工、下岗职工、退休人员等社会保障资金拖欠问题，国家在实行“两个确保”、建立“三条保障线”的基础上，又实行了一系列有针对性的社会保障措施：一是对就业困难人员实行社会保险缴费补贴，使得近3000万名下岗、失业人员实现了再就业。二是对破产关闭企业职工采取具体有效的保障措施，保障了3000多万名国有企业下岗职工的

14

基本生活。三是对企业离退休人员养老金实施足额发放，并补发了以前拖欠的养老金，使得5000多万名企业离退休人员的晚年有了生活保障。四是对国有企业退休人员医疗保障资金增加了专项投入，通过财政补助、地方财政积极配套、各级社保机构逐人落实等多渠道筹资的方式，基本解决了地方性关闭破产国有企业退休人员的医疗保障问题。仅在2014年，财政就安排了436亿元专项补助资金，将各地关闭破产国有企业退休人员全部纳入职工医保，并统筹解决其他各类城镇人员的医疗保障问题。这些有针对性措施的实施，有效保障了困难群体基本生活和基本医疗需求，加快拟补了国有企业改革后对困难职工社会保障资金的历史欠账，促进了社会稳定与和谐。

（六）社会化管理日趋规范

随着养老、医疗、失业、工伤、生育等保险资金由所在单位管理转向由社保机构、相关服务机构以及银行等部门直接管理和服务后，不仅方便了群众就近随时办理，杜绝了单位挤占和拖欠养老金问题，减轻了企事业单位承担社会事物的负担，同时也促进了我国社会化管理与服务水平的提升和规范。社会化管理范围的逐步扩大，将会有效地促进老年公共服务设施的完善和公共服务网络建设的加快。【4】

六、 覆盖城乡居民社会保障体系建设中存在的突出问题

由于我国覆盖城乡居民社会保障体系建设工程处于起步阶段，因此，在推进过程中难免会遇到诸多新问题、新挑战和新困难。目前，我国社会保障领域仍然存在着保障体系还不完善，覆盖范围比较窄，保障水平还比较低，城乡发展不平衡，地区和各类保障制度之间的衔

15

接还不通畅，保障制度不健全，保障管理基础薄弱，城镇个体劳动者和灵活就业人员、农民工、被征地农民、农村务农人员社会保障问题突出，养老保险、医疗保险等社会保障基金支付压力不断加大等一系列亟待解决的突出问题。同时，也将长期面临人口老龄化、就业方式多样化、城镇化和收入分配不平衡的挑战。尤其是受国际金融危机影响，保障和改善民生的制度改革和建设任务更加艰巨。

（一）社会保障群体增多，对社保覆盖面及社保水平要求增高 我国工业化、城镇化进程的加快以及产业结构调整力度的加大。打破了我国原有的社会结构和利益格局，形成了就业方式、收入分配形式的多元化，致使越来越多的从业人员从内转向外，从而加大了城镇职工和居民在就业、医疗、养老等方面的整体风险，也提升了城乡居民对社会保障需求的希望值。一是目前仍然没有被社会保障制度覆盖的各类群体要求得到社会保障的人越来越多，尤其是一些应该得到基本社会保障的群体。二是因保障水平低以及保障待遇差别大而要求得到更多社会保障的人越来越多，尤其是一些低收入群体要求得到除低保外其他社保待遇的人越来越多。三是越来越多的城乡异地养老、异地就医等社保群体对社会保障管理及服务水平有了更高的要求，他们希望社会保障能在农村和城镇之间、不同地区之间实现统一对接及转续。

（二）社会保障制度不完善，农村及流动人口参保受限 目前我国农村人口尤其是流动人口之所以大多数人没有参保，主要是由于现行的社会保障制度还不够完善，具体体现在三个方面：首

16

先，目前还没有一个能真正适合流动人口特点的社保制度，尤其是由于社保权益跨地区累计、对接及转续工作不到位，使得大多数农民工不愿意参加保险，即使已参保的农民工在返乡时也普遍退保；其次，现行的各类保险缴费标准较高，农村人口和吸纳农民工的企业均感到难以承受；最后，城乡之间、区域之间的社保水平差异较大，难以体现社保制度的公平普惠特色。

（三）人口老龄化趋势凸显，社会保障资金缺口越来越大 据统计，截止到2014年末，我国60岁以上人口已近1.8亿人，占总人口的百分之十六，而且每年以百分之零点四以上的速度增长，预计到2030年将进入老龄化高峰期，并将高位保持30~40年的时间。人口的老龄化对养老保险和医疗保险的影响巨大。据有关部门测算，到2050年我国每4个人中就有一个老年人，而老年人的医疗费平均是中青年人的3倍以上，因此，社保资金的收支缺口将会越来越大。

（四）非传统就业形式比例上升，社会保障管理和服务水平难以适应

我国市场经济的发展，不仅使劳动力在城乡、地区、行业间的流动性日益增强，同时，也使得非传统就业人员的数量有了较大幅度的增加。据统计，1978年我国以城镇个体经济为主的非传统就业人数仅为15万人，占当时城镇就业9514万总人数的百分之零点一六。到2014年，我国非传统就业人数已达2.45亿人，占城镇就业总人数2.94亿人的百分之八十九点七，可见非传统就业在我国就业体系中已占据主要地位。而现行的社保管理则是以稳定的就业群体为对象、以

17

用人单位为依托、按财政分灶吃饭的设计的。这种社保管理难以适应现行的数以亿计并时常变动的灵活就业群体的参保个人，尤其是难以做到社保资金的跨地区调度，以及社保关系的全国统一结算、支付、对接、转续等。

（五）经济全球化加剧，给我国社会保障带来潜在风险 经济全球化的加剧，促进了国际市场的扩大和国际经济贸易的流动，在给我国经济社会发展带来机遇的同时，也给我国社会保障带来了潜在风险。一是国际商品的自由流动，会促进我国企业人工成本的走高，从而给加快提高社会保障标准带来压力。二是国际经济的波动，会给我国越来越多的中小企业带来不稳定因素，从而给加大覆盖社会保障带来压力。三是国际资金的高度流动，使社会保障资金在资本市场寻求保值增值中的投资风险加大。

七、 加快覆盖城乡居民社会保障体系建设的措施 加快建立和完善覆盖城乡居民的社会保障体系，是党提出的保障人民基本生活的重要战略方针。按照党的以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系、、机制和制度，应当始终坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。我们要按照总在经济工作会议上提出的“完善社会保障体系，提高社会保障水平的总方针”，要加大对低收入群众的帮扶救助力度，提高城乡低保标准，提高企业退休人员基本养老金和部分优抚对象的待遇水平。要抓紧制定实施全国统一的社会保险关系转移接续办法，

18

巩固养老保险省级统筹制度，为实现全国统筹创造条件。深入扎实地做好新型农村社会养老保险试点的各项工作。要加快落实医药卫生改革近期重点实施方案，积极稳妥推进改革试点，完善城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。要加强廉租住房等保障性住房建设，支持城市棚户区、工矿区棚户区及国有林区、垦区、煤矿棚户区改造。要实现社会保障事业的可持续发展，具体建议如下。

（一）建立和完善社会保障体系的基本制度框架

建立和完善覆盖城乡居民的社会保障体系，首先是建立与完善各项社会保障制度。按照党的十七大报告的表述，社会保障体系是以社会保险、社会救助、社会福利为基础的。因体系与制度密切相关，所以，体系的基础便是制度的基础。应该加快建立和完善如下几项社保基本制度。

1.建立与完善社会保险制度

社会保险是我国社会保障体系的核心部分，它包括养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险和工伤保险。这些保险虽然已在我国逐步实施，但相关制度建设还有待进一步建立和完善，尤其在养老保险方面，目前还有农民、农民工和城乡无保障老人三个群体没有被纳入现行的社会保险制度，因此，下一步应在建立和完善基本养老保险制度方面进一步加大安排力度。

（1）建立农村居民新型养老保险制度。按照提出的实行个人缴费、集体补助、补贴相结合的筹资模式，借鉴新型农村合作医疗的成功经验，以真正改变长期以来农村养儿防老的养老模式。

19

（2）制定农民工养老保险办法。随着农民工群体的日益壮大，其养老保障问题越发突出。目前农民工普遍感到收入低、保险缴费比例高，根据农民工就业流动性强的特点，可通过全国信息联网和发放社会保障卡来实现跨地区累计权益，达到规定条件的可以与城镇企业职工一样按月领取基本养老金，也可转回农村的新型农村养老保险制度。

（3）对城乡无保障老人实行老年补贴制度。目前，城乡无养老保障老年人约有1亿人，他们的生活贫困问题越来越突出，要考虑逐步建立由主导的全国老年补贴制度。

2.建立与完善社会救助制度

社会救助属于中国社会保障体系的最低层次，包括各专项救助、城乡居民最低生活保障、五保供养、救灾救济、扶贫和紧急救援等制度。社会救助是实现中国社会保障的最低纲领和目标，主要面向贫困人口或者是低收入家庭以及灾民。

（1）建立与完善医疗、就业、教育、住房、司法等专项救助制度。建立完善城乡医疗救助制度，将城市居民最低生活保障对象、农村特困户和五保供养对象纳入救助范围，尽力为失业者提供就业自救的机会，注重对贫困家庭子女的扶助，通过寄宿学习、家庭寄养、社会托养、免费职业教育等，改善其成长环境，防止贫困代际传递。在帮助解决城乡困难群众基本生活的同时，还要重视解决他们在住房、打官司等方面的困难。

（2）建立与完善城乡居民最低生活保障制度。最低生活保障是我

20

国社会保障体系的最后一道“安全网”。目前，全国城市普遍建立了这项制度，并且做到了“应保尽保”，现在要进一步解决的是农村居民的最低生活保障问题。

（3）建立与完善五保供养制度。不断促进五保供养制度的规范化建设，重新修订颁布了《农村五保供养工作条例》，为五保供养实现从集体保障为主转变到财政保障为主奠定了制度基础。 （4）建立与完善城市生活无着落流浪乞讨人员特别是流浪未成年人的救助制度。城市流浪乞讨人员是否能得到及时和人性化的救助，是衡量一个国家和地区社会文明程度的标志之一，也是体现社会管理能力的重要方面。

3.建立与完善社会福利制度

社会福利是社会保障体系的最高层次，是实现中国社会保障的最高纲领和目标。它主要面向优抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体。从当前中国社会福利的基本状况出发，要发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利制度。

（1）发展老龄保障事业，开展多种形式的老龄服务。加快建立和完善基本养老保障制度，确保离退休人员基本养老金的按时足额发放，继续扩大城镇养老保险的覆盖面，在有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度，努力保障老年人的基本生活。

（2）发展残疾人事业，保障残疾人合法权益。在一个文明和谐的社会，残疾人的基本生活和合法权益应该得到切实保障，应该得到更多的社会关爱和帮助。

21

（3）做好孤残儿童养育工作，积极研究孤儿救助、帮扶的措施。要通过采取社会收养、集中供养、公民助养、家庭寄养等方式，使孤残儿童回归家庭、回归社会。

（4）完善优抚安置，做好优抚安置工作。优抚安置关系到广大烈军属、复员退伍军人、现役军人的切身利益。妥善解决优抚对象的实际困难，维护优抚对象的权益，巩固军政军民团结，是构建社会主义和谐社会的重要方面。

（二）继续扩大各项社会保障制度覆盖面，做到应保尽保 目前，我国制定了覆盖城乡全体居民的基本医疗保障制度和城乡居民低保制度。已经有了制度安排的社会保障项目，要进一步扩大各项社会保险覆盖范围。一是重点促进农民工、灵活就业人员、城镇居民等群众参加城镇职工或居民社会保险，落实关闭破产企业退休人员参加医疗保险，完成工伤保险“平安计划”二期任务。二是加大社会保险费征缴工作力度，继续做好社会保险费征缴稽核和清欠工作，做到应收尽收。通过不断推进社会保障制度建设，加快建立和完善覆盖城乡居民的社会保障体系，不断提高社会保障的公平性，增强制度发展的可持续性。三是进一步使困难企业缓缴五项社会保险费、阶段性普遍降低四项社会保险费率、使用失业保险基金为企业提供社会保险补贴、岗位补贴等措施落实到位。

（三）提高社会保障的整体保障水平

要根据经济社会发展水平和各方面的承受能力，加大公共财政对社会保障体系建设的投入和工作力度，稳步提高基本养老保险、基本

22

医疗保险和失业、工伤、生育保险的待遇水平。继续提高企业退休人员基本养老水平，建立基本养老金正常调整机制。要增加对城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的财政补助。要逐步提高城乡最低生活保障和失业、工伤保险待遇。要继续扩大做实基本养老保险个人账户试点，不断充实和壮大全国社会保障基金。要研究建立社会保障基金预决算制度，强化预算约束，形成稳定的基金来源渠道，提高保障能力和水平。要加强各项社会保障基金监管，提高投资运营管理水平，努力实现保值增值，确保基金安全。要针对人口老龄化加速趋势，未雨绸缪，完善社会保障体系可持续发展，稳步提高各项社会保险待遇水平。研究建立基本养老金正常调整机制。落实基本医疗保险提高报销比例和开展门诊统筹等措施，继续提高失业、工伤保险待遇标准。

要逐步缩小职工医保、居民医保、新型农村合作医疗三套医疗保险制度在报销比例方面的差距。提高城乡最低生活保障标准，有条件的地方可以逐步缩小城乡低保标准差距。同时，提高养老、医疗、低保等社会保障水平，稳步提高医疗、失业、工伤、生育等相关待遇水平。按时足额支付企业离退休人员基本养老金和其他各项社会保险待遇。通过加强经办能力建设，提升管理服务水平。

（四）加强社会保障统筹管理

坚持社会保障城乡、区域统筹，是实现基本公共服务均等化的必然要求。要着眼于我国人口众多、城乡二元结构、地区发展不平衡的国情，加强统筹协调和衔接，推进各类社会保障制度整合，充分发挥社会保障基数大、范围广等分散风险的功能，推动社会保障体系

23

良性发展。要制定和完善全国统一的各种社会保险关系转续办法，实现劳动者到哪里就业，社会保障就接续到哪里。要加强城乡养老保险、医疗保险、最低生活保障制度的衔接，完善社会保障公共服务管理平台。要加快推进公共服务设施和服务网络建设，加快实现社会保障全国一卡通。

1.提高社会保障统筹管理层次

加快提高社会保险统筹层次，尽快实现养老保险省级统筹，逐步做实养老保险个人账户，更好地发挥养老保险统账结合、部分积累的制度功能，强化保险基金统筹部分征缴，增强统筹调剂的能力。在大范围分散风险、提高资金使用效率的同时，实现社会保险权益在省级行政区域内的无障碍转续和累积计算，为抵御老龄化高峰风险奠定更坚实的基础。对于跨省流动，要制定全国统一的，养老保险主要解决关系转移接续问题，医疗保险主要解决异地就医费用结算问题。在此基础上，实施基础养老金全国统筹，通过进一步划分和地方的责任，形成基础养老金由负责、基本养老保险个人账户可以全国流转的格局，从机制上消除影响劳动力合理流动的障碍。基本医疗保险、失业保险、工伤保险等也要逐步实现地市级统筹、省级调剂，有条件的地区要向省级统筹迈进。

2.做好社会保障制度的衔接

社会保障制度的衔接，要注重制度整体性设计。虽然城镇职工养老保险和新型农村养老保险制度保障水平不同，但是，都可以采用基础养老金与个人账户相结合的制度结构，使两套制度能够互相通联，

24

有利于城乡劳动者流动。对于基本医疗保险制度，要逐步打通城乡医疗保险制度的转换路径，保证各类人员在城乡流动时的医疗保障权益。应加快建立统一的城乡居民医疗保障制度，条件成熟时，应将其与城镇职工基本医疗保险制度进一步整合为同一制度。为提高社会保障制度设计和执行的整体性，应结合机构改革，进一步理顺社会保障行政管理，整合社会保障管理资源，减少因部门分治造成的制度裂痕和推诿扯皮，提高运行效率。

着力于解决城乡之间和地区之间的制度衔接和关系转移问题，制定实施社会保险关系转移接续办法，解决跨地区流动就业人员社保关系接续难的问题，研究制定同一险种不同制度之间的衔接办法，切实保障身份转换人员的社会保障权益，探索建立城乡一体化的社会管理制度，适应人力资源市场的流动性和城镇化进程。

3.强化社会保障制度的服务功能

提升社会保障管理服务能力的关键在于提高信息化水平。为适应覆盖城乡的社会保障体系建设，要加快建立标准统一、全国联网的社会保障信息管理系统，并与其他公共管理系统实现数据共享。通过信息化手段，及时、准确记录保障对象的缴费和权益，做到“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”。尽快实现每人一张社会保障卡，全国一卡通。让参保人员随时随地可以查询自己的权益记录，转移就业可以持卡接续，异地就医可以持卡结算。在加快信息化建设的同时，还需要在机构、队伍、作风等方面加大投入，强化管理，全面推进社会保障管理服务体系建设，不断提升执行能力和服务能力，这样才能

25

为人民群众提供方便、快捷、优质的社会保障服务。

（五）推进社会保障法律法规建设

完善的社会保障制度，必须要有完善的法律法规作保证。要加快制定和完善社会保障法律法规，以增强社会保障制度的规范性和稳定性。在现已通过的《社会保险法》的基础上，加快研究制定养老、医疗、企业（职业）年金、基金监管、投资运营等社会保障方面的法律法规，完善失业、工伤、生育等社会保险条例，增强社会保障的强制性、规范性、稳定性。要加强监察执法和监督工作，不断完善执法体系，切实维护人民群众社会保障权益。

完善并落实被征地农民社会保障措施。制定实施养老保险关系转移接续办法和医疗保险异地就医等措施。进一步完善养老保险省级统筹，提高其他各项社会保险的统筹层次。积极稳妥地推进做实养老保险个人账户试点、事业单位养老保险试点、扩大失业保险基金支出范围试点。研究解决未参加集体企业退休人员基本养老保障和“老工伤”等突出的历史遗留问题。实施落实好《工伤保险条例》，抓紧制定农民工养老保险办法和养老保险关系转移接续办法，逐步将保障范围从以住院、大病为主向门诊多发病、常见病延伸。

（六）加大社会保障制度改革

稳妥开展事业单位养老保险改革试点，继续推进做实养老保险个人账户试点。抓好城镇企业职工，包括在城镇就业参保的农民工的基本养老保险、医疗保险转移接续办法和异地就医管理办法的实施工作。研究解决未参保集体企业退休人员基本养老保障和其他社会保障

26

遗留问题。一是促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革。探索建立多种形式的农村养老保险制度。采取先在乡镇企业职工、村干部、民办教师中实行，然后逐步扩展到全体农民的分步推开的。二是全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。着力解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参加基本医疗保险问题。建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，为城镇没有就业单位的居民，包括大中小学的在校学生建立这项制度，逐步解决他们的基本医疗保险问题；积极推进农民工参加大病医疗保险；加快推进新型农村合作医疗，尽快改变乡村医疗卫生民办化的格局，走官民结合的发展道路，努力实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标，争取在“十一五”期末能够使多层次医疗保障制度覆盖全体国民。三是完善失业、工伤、生育保险制度。已颁布了《失业保险条例》、《工伤保险条例》；生育保险有劳动保障部门行政规章，这三项保险的配套应加快颁布实施，同时，进一步改革的关键是扩大覆盖面，建立失业保险与促进就业联动机制。四是健全社会救助体系。做好残疾人等困难群体的优抚安置工作；完善城乡居民最低生活保障制度；此外，还要加强老龄保障工作；健全廉租房制度，加快解决城市低收入家庭的住房困难。

（七）加强社保基金筹资与监管

曾在经济工作会议上提出：要大幅度增加社会保障投入。采取多种方式充实社会保障基金，要加强社会保障基金的筹资与监管，提高经办管理水平。

27

1.进一步调整财政支出结构

经济工作会议指出，财政用于社会保障的资金比上年增长百分之十七点六，财政用于安居工程的支出比上年增长1.7倍。由此可见，城乡低保、基本养老保险和优抚对象的保障水平进一步提高。

2.继续做实社会保障个人账户

要继续做实社会保障个人账户，防止、杜绝一些个体、私有企业主不参加社会保险、不给职工相应福利，把本企业该缴纳的社会保障资金据为己有，把风险转嫁给社会和。

3.开辟社会保障基金投资渠道

要通过实行开征失业保险税，确保社会保障基金稳定、可靠的收缴，实现“依法纳税，自我保障”的良性循环。加强基金监管，实现保值增值。

4.加强社会保险基金监督管理

巩固社会基金专项治理工作成果，开展医保基金管理使用和企业年金投资专项检查；组织基金监管软件联网应用；研究制定社会保险基金非现场监督工作规则和养老保险基金投资运营办法；研究起草《社会保险基金监督管理条例》，修订《企业年金基金管理办法》，加强企业年金基金管理机构的管理工作。

5.提高社会保险经办管理服务水平

落实新农保经办规程，建立新农保数据月度调度制度，研究制定新农保基金管理规则和基金财务制度。研究出台养老保险关系转移接

28

续经办规程，探索建立定点医疗机构评价制度，研究建立经办机构与医药服务提供方的谈判机制，提高医疗、工伤、生育保险经办水平。组织试编全国社会保险基金年度预算。推进经办管理的规范化、信息化、专业化建设，全方位开展社会保险经办机构干部培训工作。开展社会保险“数据质量年”活动，提升社会保险精算分析水平，加强社会保险经办机构内部控制和信息披露制度建设。落实《社会保险业务档案管理规定（试行）》，推进社会保险标准化建设。进一步拓展社会保险社会化管理服务内容，提高服务水平，探索事业单位养老保险制度改革试点地区退休人员的社会化管理。

（八）不断完善社会保障体系

在经济工作会议上进一步强调，要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，把农村社会保障制度建设摆在突出位置，要进一步完善城乡社会养老保险制度。搞好新型农村社会养老保险试点。研究解决未参保集体企业退休人员基本养老保障和其他社会保障遗留问题。积极稳妥推进事业单位养老保险制度改革。探索农民工参加社会养老保险的有效途径。做好社会养老保险省级统筹和保险关系跨省转移接续工作。完善失业保险制度，继续搞好东部地区扩大失业保险基金支出范围试点。完善城乡社会救助体系，加大对低收入群体的帮扶救助力度。进一步提高城乡低保标准，完善管理办法，做到科学定标、按标施保、应保尽保、动态管理。健全灾害救助制度，提高救助标准。做好企业退休人员养老金调整工作。继续扩大各项社会保险覆盖面，加强基金征缴和监管。加大财政对社会保障的投入力度，

29

稳步提高社会保障水平。

建立多层次的社会保障体系，是我国经济社会发展的必然要求。在完善现行的社会保障制度基础上，还要加快建立补充性社会保障项目，它不仅包括企业年金和补充医疗保险、公务员医疗补助等，也包括商业养老、健康保险、社会慈善事业等。目前，我国补充性社会保障发展仍较滞后，在整个社会保障体系中发挥的作用有限。因此，要在加快推进机关事业单位养老保险制度改革的基础上，同步建立企业年金保险，使公务员和事业单位工作人员接触待遇水平降低的后顾之忧。为完善我国社会保障体系，国家应通过更有力的税收优惠，鼓励用人单位为劳动者建立补充保险。同时，引导和规范各类社会机构和市场主体兴办补充性社会保障事业，以满足人民群众更高的或特定的社会保障需求，逐步构建中国特色社会保障体系。

巩固全面建立基本养老保险省级统筹制度的成果，进一步完善省级统筹制度。贯彻落实城镇职工基本养老保险关系转移接续办法。研究提出解决城镇未参保群体养老保障问题的意见。继续推动做实个人账户试点工作，规范做实基金的归集和管理。积极稳妥地推进事业单位养老保险制度改革试点。进一步完善企业年金制度。

1.完善落实基本医疗保险和生育保险

完善城镇居民基本医疗保险措施，增强制度的吸引力和稳定性。全面落实关闭破产国有企业退休人员纳入职工医保的，逐步将尚未参保的其他关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入医疗保险范围。落实灵活就业人员、农民工选择参保。完善门诊统筹

30

和管理办法，建立门诊统筹重点城市联系机制。推进医疗保险和医疗服务项目的市级统筹，进一步解决基本医疗保险关系衔接和异地就医问题。加强生育保险医疗服务管理，落实生育医疗费与医疗机构直接结算，推进生育保障试点工作。

2.完善失业保险制度

进一步加大失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位工作力度。在全国建立失业动态检测制度，研究建立失业预警机制和失业体系。做好东部地区延续 扩大失业保险基金支出范围试点的推进和评估工作。提高失业保险层次，继续完善省级调剂金制度。继续做好关闭破产、兼并重组和淘汰落后产能等企业职工安置工作。建立失业保险保障生活、预防失业和促进就业“三位一体”的工作机制。

3.稳步推进工伤保险制度建设

继续实施二期“平安计划”，推进以农民工为重点的扩面工作。实施并落实好《工伤保险条例》。做好将“老工伤”人员纳入工伤保险统筹管理工作，抓紧解决“老工伤”问题。推进工伤保险市场市级统筹，积极稳妥推进工伤康复试点和工伤预防试点工作。

4.积极开展新型农村社会养老保险试点和被征地农民社会保障工作

做好第一批新型农村社会养老保险试点各项工作，研究扩大试点方案。研究新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持及城镇职工养老保险等的配套衔接。加强新农保信息系统服务，在全国普遍推进被征地农民社会保障制度。进一步加强国家重大项目、

31

重点地区的被征地农民社会保障工作。【5】

总之，我们要深刻认识加快完善社会保障体系、做好社会保障工作的重要性和紧迫性，牢牢把握我国基本国情，合理借鉴国际经验，把加快完善社会保障体系作为实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的重要工作扎实推进，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，不断促进社会和谐。

参考文献：【1】邹东涛、李欣欣.社会保障：体系完善与制度创新[M]北京.社会科学文献出版社.2011.

【2】尹慧敏.社会保障制度创新研究[M]北京.经济科学出版社.2009.

【3】童星.社会保障理论与制度[M]江苏教育出版社.2013. 【4】张军.社会保障制度的福利文化解析[M]西南财经大学出版社.2010.

【5】邓大松、刘喜堂、杨红燕.当代中国社会救助制度比较与借鉴[M].北京.人民出版社.2014.

32