非营利组织在社区治理中的作用

非营利组织在社区治理中的作用

作者：张洪武

来源：《陕西行政学院学报》2010年第02期

摘 要: 随着市场经济的建立,非营利组织作为社会的第三板块日益凸现出来,它对于推动职能转变、参与社区治理等都将起到难以替代的作用;要充分发挥它在社区治理中的作用,就必须改变的一贯态度,建立与非营利组织、营利组织与非营利组织的伙伴关系,为非营利组织的发展提供广阔的自主活动空间,建立健全非营利组织自身的运行机制。 关键词: 非营利组织; 社区治理; 生态环境

中图分类号: C916文献标识码:A 文章编号: 1673-9973(2010)02-0046-04

NPO’s Role in Community Governance ZHANG Hong-wu

(Beijing Academy of Social Sciences, Beijing100101, China)

Abstract: With the establishment of a market economy, non-profit organizations as the third section of society stand out, which promotes transformation of government functions, participates in community governance and they will play an irreplaceable role; to fully play its role in community governance, it must change the attitude to the Government's consistent, the establish the Government and the NPO, NPO-profit organizations and partnerships, as well as provide a vast space for

independent activity for-profit organizations, establish its own non-profit organizations operating mechanism.

Key words: non-profit organization; community governance; ecological environment

随着社会的发展,社会日益分化为域、市场域和非营利域三大板块。它们作为社区治理的主体都是基层群众自治不可或缺的。其中,社区非营利组织的发展程度直接关系到社区治理的进程,非营利组织可以说是社区治理的重要载体和依托。 一、非营利组织的性质及分类

非营利组织(NPO)是不以营利为目的的一类社会组织的总称。叫它非营利组织并不意味着这些组织本身不营利,而只是不以营利为目的,即使有营利,也不会在私人之间进行利润分配。“非营利域”是和企业之间的一个空间,在这个空间中,个人的能力可以发掘出来为公共利益

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服务。非营利组织的出现、发展源于和市场的缺陷。领域,它坚持的是多数原则,它制订的不可能得到每一个社会成员的认同,也不可能照顾到每一个社会成员的利益。是多数选民的授权组成的,只要照顾到多数社会成员的利益、得到多数社会成员的认可就达到了目的。即便在福利方面的非常完备,像北欧福利国家那样对社会成员“从摇篮到坟墓”的关怀备至,也迟早会暴露出自己的弊端,得不到持续发展。市场也有自己的缺陷,而单纯的等价交换原则、自由竞争原则并不能解决由此带来的社会问题:失业、贫困化、差距、社会底层阶级的生活、社会的动荡不安、环境污染等市场经济发展的负外部性问题。这些问题不解决,交换社会就难以持续发展和健康发展,但这些由市场经济造成的问题却无法在市场经济内部得到解决。在这里,每个人都以自己的利益为目的,其他一切都是虚无。单靠的力量也不可能解决所有弱势群体的社会问题。为此,世界范围内的非营利组织运动就发展起来了。在我国,改革开放和市场经济发展已经把非营利组织发展为一种力量,所以,日益引起了官方的重视。我国官方正式文件中就把非营利组织分为三大类:社团、基金会和民办非企业单位。如果按照资金来源划分,可以分为提供资金的非营利组织和自筹资金的非营利组织、依靠个人和企业捐赠运行的非营利组织三大类。第一类主要依靠与签订契约获得资金和提供服务,它负责完成提供的项目,有的是专门为取得的资金而成立的;第二类资金来源多样化,性相对较强,没有官僚作风,像志愿者的联合体一样。第三类则介乎两者之间,既接受的资金支持,参与提供项目的竞标,又接受个人和企业的捐款,同时也广泛使用志愿者。每种类型的组织都发挥着不同的作用。但下列规定性却是共同的。美国萨拉蒙教授将NGO(非组织)概括为5个特性,即组织性(formal organization)、非性(nongovernmental)、非营利性(nonprofit-distributing)、自治性(self-governing)和志愿性(voluntary)。不管分类如何,在现代社会中已经发挥着日益重要的作用,我们本文所要分析的主要是它们在社区治理中的作用。 二、社区治理中的非营利组织 (一)职能的承接者和规范者

随着市场经济的实行和由此导致的治道变革,职能转变和企事业单位职能的转变是必然趋势。这些职能转变需要一定的承接载体。这些载体一是经济组织,二是非营利组织,其中主要的是非营利组织。通过非营利组织对职能的承接,一方面可以简化结构和职能,减少的工作人员,防止行为的泛化和对社会无所不在的覆盖,减少行政对社会发展的过度干预,给非营利组织和市场主体有充分发展的空间;另一方面,又可以使作为社区治理主体之一参与社区治理过程更加规范化,是服务型建设、居民自治能力建设、基层民主政治建设不可缺少的。非营利组织对于生气勃勃的民主社会是必要的。非营利组织是在国家和私人之间、组织与其他组织之间的领域,它既可以对抗部门不法行政干预,又可以避免营利组织没有人情的现金交易原则的影响,自愿、自治、民主、合作是它存在的重要原则。正如彼德·伯格和理查德·纽豪斯所说:“社团创制法律,选举,开展辩论,倡议行动进程,这就履行了民主学校的功能。虽然我们可能认为某些社团的目标是琐碎的、误导的或者怪诞的,但是它们的确履行了这一富有活力的功能。”[1]通过非营利组织内部的辩论、发表对于的看法,可以使机构处在第三只眼睛的监督之下,这种批评和监督对于纠正错误决策或避免作出错误决策,保持的科学性、连续性、防止主观任意将是必要的。相当密度的、个人

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自愿结合的、精巧的社团对于民主、对于保障个利都是绝对必须的。个人的力量总是弱小的,组织起来就是行为规范化的力量。行为的规范化则是社区善治的重要因素。 (二)作为自组织的自治功能

在社区的各类组织中,把社区居委会当做承担无限功能的无限组织是有缺陷的。它没有能力承担无限责任,因此也就只能当做有限组织。除此之外,其他的非营利组织则可以承担原本期望居委会承担的部分职能。实际上,除了居委会之外的其他非营利组织的发展,在促进社区居民自治方面发挥巨大作用。这种自治功能表现在:

1. 组织成员内部利益的协调、矛盾的化解。非营利组织作为居民自愿的自组织团体,可以看成是由分散的、原子性的居民向结合的、集体精神的公民,由只把社区看作居住地的孤立的居民到具有社区归属感、向心力和凝聚力的社区人转变的组织安排和制度设计。具有共同语言、需求、兴趣爱好的居民集合在一起,组成各种各样的社团,在社团活动的拓展和队伍的扩展当中,又对其他社会成员起着整合和社团化的作用。正是因此,在非营利组织内部,成员之间的矛盾纠纷也比较容易化解,所有这些都与非营利组织本身的特性以及它的社团化功能息息相关。非营利组织参与社区治理过程,就是社区团结的过程。目前我国强调解决人民内部矛盾、保持社会稳定和团结,培育和扶持在党和领导下的社区非营利组织则是保持社区稳定、社会和谐的有效途径。这一点在国外的社区中也有实例。在移居美国的中国和日本等国移民中,也产生了自己控制本民族移民行为的移民组织,这些组织的民主行为、自控能力胜过当地的法庭,也许正是面对大民族的少数民族的生存,使得他们自组织的能力很强,内部的犯罪率很低。“其原因是日本人——中国人也同样——建立了我们所谓的‘控制组织’,可以随时处理他们内部的争执,并对付外部更大的社区”。“日本社团(日本协会)像中国六公司 (中国Sox公司)一样,是不经法庭而控制国民的组织。但是日本社团远胜于裁决纷争的法庭。它的功能不光是解除争执,而且也通过种种实际的方法,主要是教育,去保持日本地方社区中的风气,并促使日本人在自己的社区中为成功而奋斗”。[2]通过结社,通过公民之间的合作,具有了公共道德的居民可以使许多问题得到化解,社区良治就可以实现。

2. 组织成员相互之间互惠、互助方面。在美国,社区发展与合作组织就起源于社区居民自己治理自己社区的理念,它的迅速发展也得益于它在推动社区发展中的作用,得益于它在制定社区发展计划和社区规划、争取捐款、游说议员方面的作用。在我国,社区居民自发组织的各种文化体育团体,在满足居民的自娱自乐、体育健身需求方面是其他组织所无法代替的。居民在参与各种社区非营利组织的过程中得到自由,身心受到锻炼,个性得到了社会化,融合为社会性,促进了相互合作和集体主义,强调居民之间的团结合作。非营利组织促进了民主自由,扩大了熟人的范围,避免了社会原子化,尤其能够避免我国长期存在的“私化的道德”,居民的自我教育、自我管理和自我服务在非营利组织的建构中实现着、发展着,他在参与社区非营利组织的活动中培养着自己的公共意识,实现人格的社区化、社会化,在帮助他人的同时获得他人和组织对自己的帮助。每一个社区非营利组织都构成社区互助支持网络,每个成员在互惠、互助中满足着个人

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的物质文化需求,在增进组织利益的同时也实现着自己的利益。托克维尔认为,民主国家,所有公民是的并且是弱小的;他们自己很难做什么事情,也不能迫使其同伴帮助他们。所以,如果他们不学会自愿地相互帮助,他们都势单力薄。

如北京市西城区丰盛街道老年协会针对社区内老年群体人数多、需求广、对社会依赖程度高的特点,在社区层面建立了老年人协会,同时在市、区民政部门的指导下,在总结社区老年人协会经验的基础上,成立了街道老年人协会。协会成立后,成了党和联系老年人的桥梁和纽带,成为老年人自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的群众性公益性组织,成了社区居委会和事处的参谋和助手。促进了社区自治。老年人协会严格制定了协会工作制度,设置了办公室、财会部、文艺部、保健部等工作部门,并详细制定了工作计划,制度的建立吸引了更多的老年人加入协会,积极参与社区自治和建设工作。他们主动承担了治安巡逻、环保监督、垃圾分类等社区事务,开展维权咨询、保健咨询、社区治安、社区交通等活动,促进了自我服务。老年人协会成立后积极开展了适合老年人特点的各项活动,开展了重阳节义务服务、帮困服务等自我服务活动;组建了合唱队、门球队、太极队、书画社等多个队伍和小组,丰富多彩的活动使老年人的体质得到增强,情操得到了陶冶,生活品质得到了提高。

2003年8月,为了促进社区建设,丰盛事处向社区单位发出“成立丰盛街道社区建设协会”的倡议,先后得到40多家单位的积极响应,在西城区民政局社团管理办公室申请登记为的社团法人。目前协会有注册会员单位42家,推选出协会理事29名。社区建设协会的成立广泛调动了社区内单位参与社区建设的积极性和主动性,壮大了社区建设的队伍,增强了社区凝聚力和向心力,对于进一步整合社区资源、促进社区治理将起到积极推动作用。 (三)非营利组织的伦理教化功能

伦理教化也是社区治理非常重要的但往往被忽视的方面,汉朝的董仲舒在强调儒家文化的重要性时就一再强调礼乐教育的重要性,现在的社区治理则忽视了这一点。非营利组织和家庭一样也是一个伦理根源,也发挥着这样的教化功能。无组织的个人只有私化的道德,而没有公德。非营利组织本身作为公民自觉自愿参与的组织,也是伦理观念的现实。这样,公民个人只有加入公民自愿组织才具有客观的伦理性,居民参与社会网络越密切,越可能为了公共利益而合作。“人只有在相互作用之下,才能使自己的情感和思想焕然一新,才能开阔自己的胸怀,才能发挥自己的才智……因此,民主国家要人为地创造这种作用,而能够创造这种作用的,正是结社。”[3]人们在各种各样合法而健康的结社中,在各种各样健康的、积极向上的文化艺术体育团体中,人们的文化体育娱乐需要不仅得到了满足,同时心灵也会得到净化。这种伦理教化功能还表现在志愿精神的传播上。非营利组织是志愿服务的组织载体。通过这个载体,以无私奉献和利他为主要特征的志愿精神才能够得以弘扬。而这种志愿精神则在和谐人际关系、创建和谐社区方面发挥着独特的作用。 三、结论与思考

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没有非营利组织的发展,难以完成的职能转变和企业改制,的规范化行政、社区民主政治建设也会受到。但要促进社区非营利组织的发展,使其真正成为的社区治理主体之一,国家还要为它的发展提供足够的自由活动空间和生态环境,非营利组织本身也要健全自己的运行机制。创造非营利组织的生态环境,要转移的部分职能,制定并完善非营利组织发展的法规,正确处理与非营利组织的关系,在建立两者伙伴关系的同时,减少的行政干预,除降低准入门槛、实行税收优惠等外,市场机制的引入也是非常必要的,这可以体现在资助方面。

通过引入市场机制,和居民增加对服务机构的可选择性,改变官办垄断性,由原来对非营利组织划拨经费的做法改为由竞标所得的项目经费支持,非营利组织由民间自发产生、社会选择,每年对非营利组织实行项目资金支持,列出支持的项目和资助的金额,由非营利组织竞标,组织专家评审项目,实行优胜劣汰。同时由原来的办服务机构变为管服务机构,对非营利组织的公益性服务宗旨、服务计划和服务项目、服务收费进行监督,这样可以促使非营利组织积极参与社区治理,促使它们为居民尤其是社区弱势群体提供优质的公共服务。 作为社区治理主体,非营利组织本身需要不断完善自己,健全自己的运行机制,只有这样,才能作为社区治理的主体之一参与社区治理过程。在欧美的一些国家,非营利组织健全的架构是这样的:董事会、首席执行官、专职受薪工作人员、志愿者。

董事会是非营利组织的最高机关,董事会的董事是由董事大会选举产生的,董事必须履行非营利组织的使命,热心社区志愿服务,为志愿服务奉献自己的时间、精力和财力,有组织才能,有一定的代表性,比如社会名流、或前、商界巨子、银行家、律师等等,他们能够为志愿服务提供信息、提供法律援助和资金支持。董事的任期一般为3-5年,在任期间是志愿的,没有报酬。所有董事会成员的罢免必须有正当的理由,通过合法的程序、由董事会多数票表决。

董事会的职责:董事会负责确定本志愿服务组织的使命,确定首席执行官并支持和监督他的工作,考虑社区志愿服务的需求,促进社区居民和之间的沟通,做到上情下达,下情上达,负责非营利组织的资金来源,编制预算和资金使用计划。制定志愿服务发展的规划,监督和评估志愿服务的质量,处理董事会的日常事务等等。董事会一般设立董事长一名和副董事长若干名。 首席执行官的职责:董事会聘用首席执行官一名,负责非营利组织的日常管理和运作,他通常也是董事会成员,领导全体非营利组织的工作人员,保证董事会确定的组织使命、计划和各项的贯彻执行。他的使命就是忠实执行董事会的各项决策。董事会一般不干预首席执行官的具体工作,但要对他的工作实行监督和考核。

受薪工作人员:具体负责志愿服务工作的组织和协调,志愿者的动员、组织和培训。协助首席执行官完成董事会所确定的非营利组织的使命。受薪工作人员至少应掌握以下本领:评估地

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方志愿者的方法和解决社会问题的措施,如失业人员的志愿工作;志愿者的招募、挑选和有效的安置;考虑志愿者的需求、动机以及职业社会工作者和志愿工作者各自的角色功能,明确对志愿者的需求和监督的意义;掌握支持志愿者的时间;与志愿者一起工作的技巧,包括社会工作者现有技巧的可转移性;志愿工作对服务对象和邻里以及志愿者本身的潜在价值和局限性。[4] 志愿者:具体从事志愿服务,对受助者提供所需要的帮助,根据受助者的需求提供服务,开展工作,以实现非营利组织的使命。

在这些国家,还通过会计制度加强对非营利组织的监督检查,考核其资金的使用情况,增强其运营的透明度,以增强公众对非营利组织的信心。例如在德国,有关部门要检查从领取资助的非营利组织的财务和项目执行情况,违法的非营利组织要由司法部门负责解决。 非营利组织还应重视三个方面的建设:(1)综合能力。即受薪工作者、志愿者和整个团队筹集资金的能力;(2)可持续发展的潜力。是否有足够维持机构运转的资金来源,是否能吸引志愿者参与;(3)非营利组织的活动对整个社会的影响。这一点往往决定非营利组织在人们心目中的地位以及由此决定的社会关注度,而社会关注度又决定着它的资金来源以及志愿者的参与度。

参考文献:

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[责任编辑:任山庆校对:叶慧娟]