新时代提高基层信访工作水平的路径研究

JournalofthePartySchoolofCPCZhengzhouMunicipalCommitteeNo.2，2019（Sum，158）社会建设

新时代提高基层信访工作水平的路径研究

董立人a，郭晓莉b

（中共河南省委党校a.公共管理教研部；b.哲学教研部，河南郑州450002）

摘要：信访工作是党的群众工作的重要平台，或者说是送上门的群众工作，更是中国共产党

群众工作重要科学经验总结和政治优势。新时代信访工作存在着信息总量攀升、信息内容复杂、信息行为多样等问题。提高信访工作水平，应加强党对信访工作的全面领导，科学掌握信访工作发展规律，优化工作理念，优化考核制度，提升信访工作者能力，严厉打击黑恶势力。

关键词：新时代新局面；信访工作；水平提升；有效路径中图分类号：D632.8一、新时代呼唤信访工作新作为

文献标志码：A

文章编号：1671-6701（2019）02-0062-06展问题；不仅关心眼前的经济利益问题，还关心身边环境保护、基础设施建设等长远大事，追求公正公平的待遇、心理健康等，期盼更高层次的与其经济地位相适应的政治权益。党的十八大以来，关于如何加强和改进人民信访工作，*总书记提出了一系列新观点、新论断，要求各级领导干部切实把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难，切实把信访工作做到群众心坎上，真正聚人心、得民心，夯实党执政的群众基础。2016年，*总书记曾对信访工作作出重要指示，“当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好”。“要求有关部门有针对性地完善解决思路和措施，认真处理信访反映的突出问题，同时注意完善体制机制，努力化解矛盾，维护

［2］

群众合法权益”。“要切实依法及时就地解决群众

工会议上的重要讲话指出，要“继续打好三大攻坚战”“要努力满足最终需求，提升产品质量，加快教育、育幼、养老、医疗、文化、旅游等服务业发展，改善消费环境，落实好个人所得税专项附加扣除政策，增强消费能力，让老百姓吃得放心、穿得称心、

［1］

用得舒心”。信访工作属于三大攻坚战中防范化

（一）信访工作的新任务

2018年12月19日，*总书记在中央经济

解重大风险的重要组成部分。新时代我国社会主要矛盾的两个方面的内涵和外延都发生了深刻变化，人民群众的需要已经从“日益增长的物质文化需要”转化为“日益增长的美好生活需要”，矛盾产生的主要根源已经由“落后的社会生产”转化为“不平衡不充分的发展”。当前社会主要矛盾的变化，客观上反映了人民群众多方面、多样化、多层次的美好生活需要，与不平衡不充分的发展之间的矛盾和问题。从近几年信访问题演变的情况看，人民群众对党和政府的诉求和期盼日趋多元化、复杂化。人民群众不仅关心吃饱穿暖等基本生活问题，还关心医疗、住房、子女上学、就业等发

收稿日期：2019-02-16

合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法

作者简介：董立人（1959—），男，河南郑州人，博士，中共河南省委党校公共管理教研部主任，教授；郭晓莉（1981—），女，河南开封人，硕士，中共河南省委党校哲学教研部讲师。

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治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为

践行党的群众路线、做好群众工作的过程”［3］。信访

工作担负着了解民意、集中民智、维护民利、凝聚民心的光荣使命。社会主要矛盾的变化必然引发不少新的问题，并通过信访渠道体现出来。新时代，面对信访工作的众多新情况、新问题，各级党委政府必须进一步提升政治站位，严格按照*总书记指示精神，充分运用系统思维，创新治理机制，打造大信访工作格局，全力把矛盾化解在基层，为经济高质量发展营造良好环境。

（二）新任务呼唤信访工作有新作为

革开放201840年周年大会上的讲话》12月18日，*总书记中强调指出：《在庆祝改

“我们必须始终把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标，践行党的根本宗旨，贯彻党的群众路线，尊重人民主体地位，尊重人民群众在实践活动中所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用，充分激发蕴藏在人民群众中的创造

伟力。”［4］信访活动始于基层。基层信访单位作为

信访工作的基层单位，必须进一步增强信访工作的针对性和实效性，促使基层信访问题消化在萌芽状态，更好地维护群众合法权益、维护社会公平正义、维护社会和谐稳定，深刻把握社会主要矛盾新变化，更加自觉地把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，以依法及时就地解决群众合理诉求为根本，以新一轮党和国家机构改革创新为动力，以全面融入共建共治共享社会治理体系为契机，以建设政治过硬本领高强的高素质信访干部队伍为保障，努力开展人民满意信访工作。全面深化阳光信访、责任信访、法治信访、智能信访建设，努力实现信访工作的高质量高水平，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，加快推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的社会稳定基础。

二、当前基层信访工作存在的问题（一）信访总量不断攀升

1.涉法涉诉信访量增多。涉法涉诉信访，顾名

思义就是信访反映的问题与诉讼有关。它是指公民、法人或其他组织，针对与诉讼相关的问题，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级公检法机关反映情况、提出建议或者投诉请求，对应机关依法处理各自管辖权范围内的信访问题。涉法涉诉信访不仅包括群众直接向公检法反映问题，而且包括由其他行政机关转交给公检法部门涉及诉讼的问题。

2.涉农信访量增多。涉农信访集中表现为地方一些国土部门没有按照法律法规认真执行国家对基本农田的保护政策，对因土地征收而导致的失地农民的补偿监管不到位。例如我们正在试行的土地流转对农村宅基地的确权中，有些地方政府不顾农民利益，强制农民放弃土地，导致很多农民对政府的这种做法很不满意；随着新时期村集体经济的发展，很多村镇都在积极招商引资，特别是在一些矿产资源比较丰富的村镇，私挖滥采矿产资源的现象非常严重；一些基层乡镇只图眼前利益或蝇头小利，引进了很多污染企业进村镇，污染企业进村镇虽然对当地的财政有一定的帮助，但却对环境造成了极大的破坏，以致群众不断上访，甚至形成恶性群体上访事件。

3.历史特定利益群体信访量增多。随着企业改制、机构改革的深入，一些特定利益群体的上访量增多。例如，涉军人员、民办教师、企改职工、老放映员、老公路铁路养护工、老农技员、参加三线建设的民兵、参加国防工程的农工、失独父母、出租车司机、“公转铁”业务等特定利益群体。这些群体是我国计划经济时期形成的特定群体，他们曾经在各自岗位上为国家建设和社会发展做出过贡献。新时代由于政策衔接、生活待遇等问题解决滞后，造成这一群体信访量比较集中。他们的信访诉求多为要工资、要补贴、要低保等。这些特定利益群体的年龄普遍偏大，社会阅历丰富、交往广泛，有一定的组织策划能力，不断串联聚众越级上访。

4.涉及群众利益的经济金融类上访量增加。此类信访主要是农民工讨薪和非法集资。第一，农民工讨薪信访一般集中爆发在春节前夕和农忙季节，一方面，农民工确属弱势群体，是最底层的劳动者，在现行政策法规不能完全保障其权益的

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时候，只能信访讨薪。另一方面，媒体的关注及个别政府相关部门“特事特办”的协调解决，又引发更多农民工效仿信访讨薪。第二，非法集资类信访。非法集资类信访是近几年来的热门问题。非法集资案件由于涉及面广且金额巨大、利益受损群体人数众多，所以容易引发集体上访、非正常上访，甚至上升为群体性事件，影响社会稳定。

（二）信访内容日趋复杂

随着经济结构战略性调整，企业人员下岗转岗，农村富余劳动力转移就业，引发大量社会问题；推进城镇化、工业化，造成工业用地、城市用地需求急剧增加，而导致的农村征地、城市拆迁、棚户区改造回迁不及时；社会管理工作不到位，以致安全生产、环境保护、产品质量问题严重，保健品的传销、大病职业病，假疫苗受害者等信访问题增多。从内容上看，群众的信访诉求涉及公用、住建、人社、工信、国土、交通、环保、民政、卫生、教育、法院等所有与群众生产生活密切联系的部门和领域。主要包括：征地补偿不到位或不合理，拖欠工资、医患纠纷、环境保护、水库淹地、民师解聘、企业军转干部待遇、退役士兵安置，甚至停电跑水、冬季供热不达标，供水供电不正常、下水堵塞等。

（三）信访行为多样化

1.信访职业化。一部分上访人员，固执己见，不接受地方政府和职能部门的处理意见，坚持到各级信访部门上访，最终成为上访老户被称上访。从现象上分析，上访老户有以下特点。第一，上访时间长、次数多，上访职业化倾向明显。他们长期上访缠访，有的上访达几年、十几年甚至几十年；有的上访老户抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的以乞讨或捡破烂为生；有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，实际上已成为职业上访者。第二，情绪激烈、言行偏激、举动异常，违法行为时有发生。在上访老户中，有些信访户为达到个人目的，以各种手段向党政机关施加压力。例如串联、聚集、拉横幅、下跪、哭诉、围堵各级党政机关大门、拦截领导车辆等。他们的行为干扰了国家机关工作秩序，扰乱民心，影响社会稳定。第三，信访老户多数属于基层群众，比如，农民、退休工人、下岗人员。第四，缺乏法律知识。有些信访老户虽然有一定的法制观

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念，知道通过法律途径维护自己的权益，但对于如何运用法律武器以及怎样通过法律途径实现社会正义的具体条件认识模糊，从而导致其上访行为脱离理性轨道。

2.越级上访频发。第一，“唯官唯大”。一些基层民众受官本位思想的影响，把解决问题的希望放在上级官员的身上，无论问题大小一律赴京上访。认为只有高级的官员才可以解决他们的问题，形成“末梢神经”发生的问题到“中枢神经”寻求解决的现象。第二，一事多告。还有一些上访群众采用“一事多告、全面开花”的上访方式。他们口里说上面的官是好官，坏就坏在基层干部。实际上是基层干部知道他们的底细，他们蒙不住。可是，到了省里到了北京，一些上层单位的领导干部不知道这些人上访的实际情况，为了维稳，轻易地开口子、批条子、给票子，让一些上访户得到了不应该得的好处，从而激发了一大批人的上访热情。形成了“不访乡、不访县、要访就访国务院”“大闹大得，小闹小得，不闹不得”的乱象。

3.敏感时期择机上访。大批信访人员会择机上访，选择在党政重大会议、重要节日等时间节点，给基层党委政府施压，通过讨价还价以满足自身利益。例如，一年一度的“两会”或“党代会”。这种非制度化的信访，给基层政府的信访资源造成了极大的浪费，增加了信访成本，扰乱了信访的正常秩序，加剧了政府与信访人之间的矛盾，甚至在一定程度上影响了当地的经济社会发展。每年地方政府都要耗费大量的人力、物力、财力、精力进行维稳。

4.信访方式过激。从上访的方式看，聚众、串联等集体上访的现象日益增多，有些上访人认为上访如同个人同部门博弈，个人力量存在有限性。集体上访，可以扩大事态，引起上级机关和领导的重视，从而达到自己的目的。于是，遇到问题不是通过正常途径依法有序反映问题，而是采取集体上访、到政府办公场所静坐示威、在马路边上拉横幅打标语、在政府大门前下跪请愿、阻断交通、聚众围堵或者冲击党政机关等极端方式给当地政府施加压力，凡事都找政府，同时向政府提出一些过高或者不合理的要求。比如，出车祸不找交警队，找党委政府；打架死了人，不找派出所，先

“专业户”把死人抬到乡政府；治病死了人，不找法医鉴定，披麻戴孝闹党委机关；生活困难，不努力找工作，找政府；停水停电，不赶紧交水费电费，找政府。

5.非常规网络信访增多。非常规网络信访是互联网时代出现的一种新的信访方式。非常规网络信访不是按国务院《信访条例》规定的通过发电子邮件的方式或是在有关部门电子页面规定的板块内进行电子信访，而是选择在浏览量大、关注度高的公众网站、论坛、贴吧、微博、微信或评论里发布关于自己权利被侵犯、遭受不公正对待的事件描述。这种信访诉诸的直接受理对象不是有关机关，而是广大网民。信访人希望博取广大网民的关注，产生舆论压力，从而引起有关部门重视，并快速做出处理决定。非常规网络信访的特点是当事人一般以弱小的受害者的形象出现，声称自己的合法权利被当地黑恶势力侵犯，或是受到政府部门、司法部门的不公对待，自己没有力量与黑恶势力或机构对抗，无法在当地维权，因此诉诸网络。网上发布会引发不同地方、不同背景的人士关注，虽然大部分人对事情的完整情况并不了解，但同情弱者的心态会使人们支持信访人，批评相关方，引发社会舆论或“社会燃烧”事件，造成社会问题网络化、网络问题社会化等。

三、新时代提高基层信访工作水平的有效路径选择

（一）加强党对信访工作的全面领导

*总书记在党的十九大报告中指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”*总书记《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》中又强调：“必须坚持党对一切工作的领导，不断加强和改善党的领导，是我国改革开放40年积累

的首要根本经验。”［4］信访工作，必须加强和改善党

的领导，坚持“四个自信”、牢记“四个意识”，坚决维护*总书记在党中央和全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。*总书记关于加强和改进人民信访工作的重要论述，是*新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是做好新时代人民信访工作的根本遵循。各级党委和政府要做好新时代信访工作，首先必须学深悟透*总书记关于信访工作的一系列重要论述，深刻理解贯穿其中的核心要义，特

别是要坚持和加强党对信访工作的领导，坚持以人民为中心，坚持党的群众路线，不断实现人民对美好生活的向往。

（二）科学掌握新时代信访工作特征及其发展规律

1.明确界定信访工作范围。解决信访制度困境，需要对信访的工作范围进行较为明确的界定。我国目前没有专门的信访法，信访机构主要依据《信访条例》以及各地方政府自行制定的条例办事。而《信访条例》在总则中对信访条例的制定目的、信访主体和信访方式、政府部门设立信访机构和履行责任进行了说明和规定，在随后的各章中分别对信访渠道、信访事项的提出、信访事项的受理和督办以及法律责任进行了详细规定，却没有对信访的工作范围进行明确的规定。信访工作范围靠信访工作经办人自行决定。这样，信访工作范围的随意性大、非类型化和非制度化问题严重。

2.依法规范信访程序。规范信访程序，对信访工作各个环节进行有效管理，保证信访渠道的畅通。对接待、登记、分流、审查、处理、反馈等环节实行动态跟踪管理，限定各个环节的工作时间。对来访的人民群众不推不挡，把来访人当家人，把信访文件当家书，把信访工作当成家务，做到有访必接，有信必复，逐人逐件地予以认真登记处理，并限定时间予以答复。在接待处理过程中要换位思考，对当事人反映的信访问题，要认真耐心答复，及时汇总整理，根据信访当事人的不同类型，做到易发信访超前谈、苗头信访及时谈、老户信访重点谈。对于一些当事人提出而一时无法解决的问题，热情接待，耐心解释。对于当事人要求执行的上访案件，能执行则快速予以执行；对于暂时无法执行的案件，及时向申请人说明情况，争取得到当事人的理解。

（三）优化信访工作观念

1.树立公仆意识，增强群众观念。思想是行动的先导，做好信访工作，关键在人。信访干部要树立人民公仆的高尚道德情操。转变信访干部厌烦、畏难等观念，通过认真学习法律法规以及党的理论著作，提高思想境界，想民所想、急民所急、忧民所忧，切实增强群众观念，时刻将人民的利益放

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在第一位。信访干部在行动上要勇于实践，开拓进取，积极向人民群众宣传相关信访知识，减少群众对信访工作的误解，增进群众对信访部门和信访工作人员的理解。

2.转变工作作风，树立良好形象。党的十九大指出，“加强作风建设，必须紧紧围绕保持党同人民群众的血肉联系，增强群众观念和群众感情，不断厚植党执政的群众基础。凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行

为都要坚决纠正”［5］。群众从信访干部处理信访问

题的作风中，看到的是党风、政风、领导干部的作风。信访干部作风好，可以拉近党与群众的距离，理顺上访群众情绪。因此，信访部门要深入开展信访干部思想作风转变建设工作，强化服务意识，通过接访处访有效地化解社会矛盾，减少信访问题的产生。信访工作者要始终坚持“三到位一处理”原则：即群众合理诉求解决到位；群众无理诉求教育到位；生活困难的帮扶救助到位；行为违法的依法处理。

（四）科学分类信访事项案例

1.提高诉求处理能力。国家信访局在2017年发布了《依法分类处理信访诉求工作规则》（以下称《工作规则》），对信访事项的分类处理进行了详细规定。信访事项的分类处理有利于提高信访机构的工作效率，同时，在一定程度上对信访工作人员提出了更高的要求。第一，对信访工作人员的专业化水平提出了更高的要求。《工作规则》指出，信访部门是依法分类处理信访事项的入口，工作人员受理信访人的信访事项后应做好分类，在规定期限内转送到有关处理机关。并且，接访人员要落实分流导入、对疑难复杂信访诉求提出解决方案和责任分工，以及对于无法解决的问题要负责兜底解决。这些都表明信访工作人员需要有完善的知识体系，有较高的分类处理能力，以及提出专业化意见的能力。第二，对信访工作人员的信息化水平也提出了更高的要求。随着社会经济的发展，科学技术日新月异，人民群众对自身权利的救济愿望更为强烈。信访工作人员要学习新技术，并能更有效地利用新技术采集统计分析信访数据，针对分析结果进行针对性处理，以提高信访工作信息化、专业化、精细化、智能化、法治化水平。

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2.依法分类处理信访诉求。依法分类处理信访诉求是工作规则的要求，也是提高信访工作效率的有效途径。第一，案件分类。信访制度主要发挥了三方面的功能：政治监督、政治参与和权利救济，与之相对应，信访机构受理的案件也可以分为政治监督、政治参与和权利救济三类。政治参与类信访案件是人民群众积极参与政治的表现，应该对信访人加以鼓励，把他们的意见转达给相应的机构，并积极地联系信访人给予反馈。政治监督类与权利救济类信访案件均存在着利益诉求，但二者又有本质的区别，一是两者体现的权利不同。政治监督类体现的是政治性权利，而权利救济类行使的是非政治性权利。二是与信访人利益关系的密切程度不同。政治监督类信访与信访人之间是泛利益关系，而权利救济类信访与信访人是直接利益关系。三是两者的目的不同。政治监督类信访的目的是为了维护公共利益，而权利救济类信访的目的是维护个人利益。应区别对待。第二，诉讼救济。信访工作人员对信访案件进行正确分类之后，应按照类别进行科学处理。按照《信访条例》规定，信访工作者接到涉及县级以上人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项后，应向有关的人民法院、人民检察院提出司法救济，禁止司法机关受理救济类信访事项。因为，司法机关是依照法律解决纠纷的机关，诉讼救济是权利救济最主要和最终的方式。诉讼救济追求程序正义，只有通过诉讼救济，信访人的利益才能得到明确和理性的保障。这与信访救济的运作机制有很大区别。如果司法机关既发挥诉讼救济的功能，又受理权利救济信访事项，那么就会造成职能混乱，影响司法判决的公平和公正。

（五）优化信访工作考核体系

新时代做好信访工作是评价衡量各级政府和各级领导干部工作水平的重要内容之一。党和国家领导人多次在重要场合强调要改进和完善考核方式，综合考虑各地区经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素，合理设置考核项目和指标，不能简单地以信访数量多少为标准进行考评，推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上。坚持量化考核和综合评议、上级评议和群众评议、平时考核

和阶段性考核相结合，提高考核的科学性、客观性和可信度。针对当前非正常上访现象频发的问题，不能一味地抱怨群众的法律意识差，思想认识水平低，而应该从现象中找出根源，改革信访案件的考核标准，不能以处理信访案件的数量作为衡量信访机构工作人员工作成绩好坏的唯一指标，而应该建立起以群众是否满意为标准的评价指标体系，激励信访工作人员高效、高质做好信访工作。

（六）提升信访工作队伍能力

1.增加人员配置，充实干部数量。增强乡镇、县直机关、企业专职信访干部和村、社区兼职信访干部力量，把信访工作力量配置到一线，充实到基层。

2.加强专业培训。通过加强组织学习和实践运用，提升县、乡、村干部学政策、用政策、抓落实的能力。定期举办村（社区）党支部书记、乡镇干部、县直单位信访工作人员和相关部门领导干部的培训。

3.建设专业人民调解队伍。通过建立调解激励机制，吸引具有调解能力的人才，激励调解人员的工作热情，提高调解效率。例如，“五老协会”等信访“联络员”等。使专业人民调解队伍的调解工作更有实效、更科学性。

（七）严厉打击黑恶势力

信访部门应联合相关部门积极探索健全完善信访诚信体系，将信访人违规失信行为纳入公共信用信息平台，根据相关法律法规实施联合惩戒。对信访事项已有处理结论，合理诉求已得到解决，信访人对处理意见明确表示满意并签订了信用承诺书，但其仍然就同一信访事项多次越级者，列入信访失信黑名单。对信访工作出现的少数所谓的“信访油子”“信访专业户”“缠访户”等教育的同时，各级党委政府要认真落实党中央国务院《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》及有关精神，积极广泛开展“扫黑除恶专项斗争”。

四、结语

“人民是共和国的坚实根基，人民是我们执政

的最大底气”［6］

。信访工作是一项重要的群众工

作，信访工作是反映社情民意的晴雨表，是送上门来的群众工作，是党和人民群众保持密切联系的重要手段。“创新信访工作方式”“改进信访工作，及时解决群众合理诉求”。是新时代对信访工作的新要求。信访工作者一定要从政治和全局的高度充分认识这一重要论述的重大意义，切实用以武装头脑、指导实践，坚定不移地贯彻落实到各项信访工作中，不断增强政治定力、政治判断力、政治执行力，进一步增强做好新时代人民信访工作的责任感使命感［7］。各级领导干部要切实把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难，真正聚人心、得民心，从而夯实党执政的群众基础。更好地维护群众合法权益、维护社会公平正义、维护社会和谐稳定。努力实现信访工作高质量高水平发展，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。参考文献：

1］*.在中央经济工作会议的讲话［N］.人民日

报，2018-12-22（01）.

2］*.下大气力把信访突出问题处理好把群

众合理合法的利益诉求解决好［N］.人民日报，3］*2016-04-22.千方百计为群众排忧解难（01）.

不断开创信

访工作新局面［N］.人民日报，2017-07-20（01）.4］*.在庆祝改革开放40周年大会上的讲话

［N］.人民日报，2018-12-19（02）.

5］本书编写组.党的十九大报告学习辅导百问

［M］.北京：党建读物出版社，2017：25.

6］国家主席*发表二〇一九年新年贺词［N］.

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7］舒晓琴.开创新时代人民信访工作新局面［N］.人

民日报，2018-12-28（07）.

［责任编辑

游玉华］

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