完善经济适用房政策的思考

第２５卷第６期　２００７年１　１月　西安航空技术高等专科学校学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｘｉ’８１＂１　Ａｅｒｏｔｅｃｈｎｉｅａｌ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　Ｖ＿０１．２５Ｎｏ．６　Ｎｏｖ．２　０　０　７　完善经济适用房政　策的思　考　｝石　寻　严碧峰　（西安航空技术高等专科学校招生就业指导中心，陕西西安７１００７７）　摘要：经济适用房政策，是我国现阶段用来解决中低收入群体住房问题的有效措施。通过对经济适用房政策存在　问题的分析，对如何完善经济适用房政策，解决中低收入群体的住房问题提出了界定购房对象、政策补贴、拓展二手　房市场等建议。　关键词：经济适用房；二手房；中低收入群体；住房政策；个人信用制度　中图分类号：Ｆ２９３．３１文献标识码：Ａ文章编号：１００８—９２３３（２００７）０６．００３８—０３　经济适用房政策作为现阶段国家住房建设政策的重要　组成部分，其政策目标主要是为了扩大住房供给，调节房地　产投资结构和扩大市场有效需求。从１９９８年至今，我国的　经济适用住房的开发与建设取得了较大的成绩，大幅度地提　高了城镇中低收入居民的住房水平。但同时经济适用住房　的运作中也存在着很多弊端，值得我们总结和深思。　一（二）经济适用房建筑标准过高、销售对象过泛　经济适用房是由政府扶持，以经济适用为特征的微利商　品房。但在一些城市，经济适用房在建筑面积，户型结构上　与普通商品房相差无几，甚至在某个时段其总价要高于普通　商品房。由于以往政府只对经济适用房的单位价格进行限　定，对单元面积、户型标准无任何限定，开发商受经济利益的　驱动，将经济适用住房的面积越建越大，档次越来越高，由此　、经济适用房政策实施中的问题　产生的负效应是显而易见的：虽然经济适用房的单位价格下　来了，但每套房的单元价格却上去了。加之许多经济适用房　都建在城市边缘地带，在市政交通网络、多种服务设施不健　全的情况下，经济适用房的单位房价是下来了，可居民生活　（一）地方政府的寻租行为，限制经济适用房的供给水平　经济适用房建设承担了拉动城市经济增长和与城市普　通商品住宅市场保持和谐发展的目标，虽然国家从宏观层面　提出了一系列经济适用房建设和销售的指导性政策和法规，　但是建设规模、价格、准购政策均由地方政府确定，地方政府　在经济适用房供给政策方面起着主导作用。　在新增建设用地政府垄断的情况下，由于“招、拍、挂”形　式上的市场化，推动土地价格飚升，给地方政府带来大量土　地出让收益，弥补了地方政府建设资金不足的缺点。然而，　的总体成本却上去了，这使得经济适用房很难体现“经济”、　“适用”的特征…。　此外，经济适用房的销售对象不清，似乎除２０％的高收　入群体外，８０％的中低收入居民都可享受经济适用房，这混　淆了商品房与社会保障住房的界线、市场的功能与政府的职　能的区别。“让人人都有良好的住房”是政府的责任，但政府　保障的对象应更注重那些不能按市场价格获得住房的弱势　群体。经济适用房定位不清、销售对象过泛的结果常常是　“让富人占了穷人的便宜”。有些城市虽制定了收入限定标　由于经济适用房用地是划拨类型的，或者只收取少量的土地　出让金，对地方政府而言，经济适用房虽然是惠及于民的　准，但是在我国个人信用制度不健全，收入多元化，透明度低　的情况下，收入标准界定既没有客观、公正的依据，也缺乏可　操作的方法，只能是纸上谈兵，这样一来，经济适用房销售对　象的外延就被无限放大，它既可能为中低收入家庭雪中送　“民心工程”，但不能使政府获得用以弥补了地方政府财政缺　口的大量的资金收益，使得政府在住房保障制度上更倾向于　提供大量的商品房用地而非经济适用房用地的寻租行为，从　而限制了经济适用房的供给水平。　收稿日期：２００７—０４．１６　炭，也可能给中高收入的业主锦上添花。　作者简介：严碧￣（１９８２一），男，陕西省勉县人，西北农林科技大学经济管理学院毕业，现任职于西安航专招生就业指导中心。　维普资讯 http://www.cqvip.com

第６期　严碧峰：完善经济适用房政策的思考　３９　（三）经济适用房政策实施的运行成本和监督成本过高　经济适用房其实是从福利分房到住房商品化的一种过　渡，但它沿用的是计划经济的思路，通过控制成本，进而来控　制价格，并采用计划调节的方式向社会供应。这就绕开了市　场，使市场机制无法发挥作用。政府在对经济适用房政策履　行监督责任时，往往存在“失位行：勾”。尤其是在政府和经济　适用房建设企业之间出现“上有政策、下有对策”，管理成本　高、难度大的问题。出现这一问题的原由也很简单，即企业　的动力是追逐利润［　。尽管政府将经济适用房的利润率限　定在３％以内，但是，当这种限定与企业的利润预期不相符　时，企业会采取各种方式以实现利润的最大化。例如，以经　济适用住房的名义取得开发用地后，转换为普通商品房出　售；改变原来的实施方案、降低质量和小区环境标准等，将真　实利润隐蔽化；面向集团、中高收入者出售，加快资金周转　等。企业追逐利润与政府政策目标的差距，政府自身管理不　善、监督不力，凡此种种，都会增加经济适用房政策实施成本　和监督成本。　二、完善经济适用房政策的途径设计　（一）改革财政制度，提高地方政府加强经济适用房建设的积　极性　经济适用房政策实施８年来，虽然取得了一定的成绩，　但并没有解决好我们居民的住房保障问题，未达到预期效　果，其原因是多方面的，地方政府作为经济适用房政策的关　键执行者，提高其参与经济适用房建设的积极性是十分重要　的。笔者认为，提高其积极性，必须解决好地方政府财权和　事权不对等的矛盾。由于分税制的实施，造成了地方政府财　权和事权不对等的矛盾，一方面，地方政府必须对本地区经　济建设投入大量的资金；另一方面，地方政府拥有的财政收　入有限，而土地出让金恰恰弥补了　这一财政缺口。使得地方　政府在住房用地出让政策上更趋于有收益的商品房而非经　济适用房。这正是造成经济适用房供给规模有限的根本原　因。因此，笔者建议，因当从改革分税制人手，提高地方政府　的财政收入水平，使其财权和事权对等起来，改变政府的寻　租行为，使得经济适用房建设真正成为地方政府的实际工　作。改革分税制应从以下几方面人手：　（１）明确界定政府事权，合理划分各级财政支出范围。　随着计划经济体制转向市场经济体制，政府经济职能应从包　揽企业经营活动中退出，而主要体现在弥补“市场失灵”上，　划清政府与企业的事权界线；中央与地方之间要明确职责范　围，各级政府事权的划分必须在法律上给予明确。　财政支出的划分应以事权的划分为基础，而且，财政支　出财力应区分初始财力和最终财力两个概念，而“财权与事　权统一”中的财权应指最终财力使用权，使“财权与事权统　一”原则的含义明确化、科学化。　（２）完善政府间转移支付制度。在分税制条件下，地方　初始财力与事权不对等的缺口只有通过中央对地方的转移　支付来弥补，才能实现地方最终财力与事权的平衡。这种转　移支付不同于“抽肥补瘦”和“统收统支”，税收返还也不是严　格意义的转移支付。为适应规范化分税制的要求，现行转移　支付制度在规模和形式两个方面都应进一步改革‘３　Ｊ。　（３）适当扩大地方税权。如前所述，分税制较完善的国　家的地方政府在治理地方税方面都有一定的自主权，包括地　方税的立法权、解释权和减免权等。我国幅员辽阔，地区差　别非常大，很有必要在坚持税权相对集中于中央的基础上，　赋予地方政府适当的税权。如让地方在对宏观经济影响较　小的地方税种上拥有一定的解释权、减免权和税率、税目调　整选择权；对那些不影响宏观调控和中央税基的地方税种的　立法权也可下放给地方。　（４）完善地方税收体系。首先，确定地方税的主体税种，　主体税种应同时体现收入功能和调节功能，并根据经济发展　的不同阶段进行调整，目前主要可培育营业税和城建税为地　方主体税种，往后逐步完善所得和财产课税制度，提高所得　税和财产税的地位。其次，规范划分税收的标准，坚持按税　种划分中央税、共享税和地方税，取消按行政隶属关系和按　行业划分的不规范做法。再次，逐步统一内外企业和个人的　税负，统一内外资企业所得税，把它设为共享税并适当向地　方倾斜。最后，适时出台一些在理论界已达成共识的新税　种，如证券交易税和社会保障税等；ＪＪｎ快“费改税”进程，将合　理的、普遍性的收费改为立法征税。　（二）建立健全个人信用制度，为经济适用房购买对象的界定　提供依据　个人信用制度是界定经济适用房购买对象的基本依据。　个人信用制度的建立与健全对完善经济适用房政策有十分　重要的意义，建立健全个人信用制度，应从以下几方面着手：　（１）ＪＪｎ快个人信用制度立法。进行个人信用立法，为个　人信用制度建设提供法律依据。根据我国个人信用制度建　设的需要，我国的个人信用立法应该分两个阶段来进行。首　先，修改现行相关的法律和法规，为征信数据的开放和实施　以及对提供不真实数据者进行惩罚做准备。其次，尽快出台　关于征信数据开放和征信数据使用规范的新法案‘４Ｊ。鉴于　我国的法律制定过程较长，可考虑先出台一些法规，在全国　一些条件成熟的地方加以试行。各个区域性个人信用体系　可以结合本地方的实际情况，制定地方性法规，建立本区域　的个人信用管理体系，开展本区域个人信用管理活动。同　时，各地方个人信用管理的实践经验为制定全国性的个人信　用管理法律奠定了基础。国家立法机关在总结各区域性个　人信用立法和实践的基础上，再制定全国性的个人信用管理　法律。　（２）政府要发挥主导作用。从世界各国建立个人信用制　度的做法看，个人信用体系建立都是在政府的领导和推动下　进行的。在现阶段，根据我国的国情和建立个人信用体系的　要求，发挥政府主导作用是一种必然选择，政府的调控能力　和动用资源的能力最大，要在短时间内建立个人信用体系，　尤其是征集信息数据，如果没有政府的权力做基础，是无法　完成这一艰巨工作的，因为征信数据的采集可能会涉及金　维普资讯 http://www.cqvip.com

西安航空技术高等专科学校学报　第２５卷　融、财政、工商、税务等多个部门，这种跨部门的协调和征集　工作，只有政府出面才行。在我国信用体系建设刚刚起步的　情况下，各级政府应该有专门的职能部门来领导个人信用体　系建设，协调立法、行政、司法和相关信用交易主体的关系，　加快个人信用数据源建设。　（３）建立个人信用管理机构。建立个人信用制度必须设　立专门管理机构，借鉴国外经验并结合我国的实际情况，当　财政预算安排为主、多种渠道筹措的原则”，将市、县财政预　算安排的资金、住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉　租住房补充资金，作为固定的资金来源。在拓展二手房市场　方面，完善二手房交易的政策法规，鼓励超前消费的人群进　入二手房市场，缓解新商品房市场的压力，同时可以通过政　府回购的方式，将部分二手房重新纳入经济适用房或廉租房　供应体系中，提高住房的使用效率和居民的福利水平。最后　要健全信息系统，用公开透明的信息引导住房的生产和消　务之急是要尽快建立一个设置科学、机制灵活、管理规范的　个人信用管理机构，对个人信用制度的建设统一规划和领　费，改善供需关系。　导。可考虑由人民银行与政府有关部门联合组建个人信用　实施领导小组，负责协调金融机构和政府有关部门的关系，　三、结语　协同政府相关部门制定个人信用的有关法规，充当信用立法　“居者有其屋”是我国住房保障的最终目标，这一目标的　方案的提议人，制定相应的行业标准等。　实现，对我国全面建设小康社会，构建和谐社会具有十分重　（三）转变经济适用房的补贴方式　要的意义。而在我国，中低收入者作为住房需求的主力，实　我国经济适用房补贴方式属于住房政策中的“砖头补　现他们“居者有其屋”是我国住房保障最终目标实现的关键。　贴”，即向住房供给者提供补贴。笔者认为只有将对供应者　因此我们必须进一步完善经济适用房政策，针对政策在实施　提供的隐性补贴转化为向需求者提供的显性补贴或货币补　中产生的各种问题，应采取行而有效的措施加以解决，让更　贴，即由“暗补”转变成“明补”才能真正使需求者的购房能力　多的中低收入者“居者有其屋”，从而实现安居乐业的美好　得到提高，同时杜绝开发商利用政策漏洞谋取本应属于保障　愿望。　对象的那部分福利。在具体操作上，因本着“因地制宜”的原　则，各地按照本地区住房价格水平和消费水平以及家庭人口　参考文献　数量，制定出相应的补贴标准。　［１］汪丽娜．对经济适用房政策的反思［Ｊ］．中国房地产信　（四）进一步健全住房保障制度。加强廉租房建设。积极拓展　息，２００５（１）：１５—１６．　二手房市场　［２］王修志，高峰，程艳红．论我国城镇居民住房保障制度　经济适用房政策作为住房保障制度实施中重要的政策，　［Ｊ］．城市开发，２００１（８）：４９—５０．　对完善住房保障制度，实现我国居民“安居乐业”有十分重要　［３］成思危．中国城镇住房制度改革——目标模式与实施　的意义，然而，经济适用房制度的完善，需要与住房保障制度　难点［Ｍ］．北京：民主与建设出版社，１９９９：４１．４２．　的其他政策相互协调，相互补充。必须加强廉租房建设，积　［４］范西成，等．诚信为本：建立社会信用制度与信用体系　极拓展二手房市场，优化住房供应结构【５　Ｊ。具体而言，在廉　研讨会文集［Ｍ］．北京：航空工业出版社，２００１：１０２—　租房建设方面，必须规范廉租房的运作程序，在原有《城镇廉　１０４．　租房住房管理办法》的基础上，进一步量化廉租房的建设和　［５］钱瑛瑛．中国住房保障政策研究——经济适用房与廉　使用标准；按照“城镇最低收入家庭廉租住房资金来源，实行　租房制度［Ｊ］．中国房地产，２００３（８）：５７．６０．　［责任编辑、校对：王培华］　Ｐｏｎｄｅｒｉｎｇ　ｏｎ　Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃａｌｌｙ　Ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ　Ｈｏｕｓｉｎｇ　ＹＡＮ　Ｂｉ－ｆｅｎｇ　（Ｓｔｕｄｅｎｔｓ’Ｅｎｒｏｌｌｍｅｎｔ　ａｎｄ　Ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ　Ｃｅｎｔｅｒ，Ｘｉ’ａｎ　Ａｅｒｏｔｅｃｈｎｉｃａｌ　Ｃｏｌｌｅｇｅ，７１００７７，Ｘｉ’ａｎ，Ｓｈａａｎｘｉ，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｅｃｏｎｏｍｉｃａｌｌｙ　ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｐｒｏｖｅｄ　ａｎ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｍｅａｓｕｒｅｍｅｎｔ　ｔｏ　ｓｏｌｖｅ　ｔｈｅ　ｒｅｓｉｄｅｎｃｅ　ｐｒｏｂｌｅｍ　ｏｆ　ｌｏｗｅｒ　ｉｎｃｏｍｅ　ｇｒｏｕｐ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｓｔａｇｅ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ．Ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｅｘｉｓｔｅｄ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｏｌｉｃｙ　ｏｆ　ｅ∞一　ｎｏｍｉｃａｌｌｙ　ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ　ｈｏｕｓｉｎｇ，ｔｈｅ　ｅｓｓａｙ　ｐｒｏｐｏｓｅｄ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ａｓ　ｔｏ　ｄｅｆｉｎｅ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｐｕｒｃｈａｓｉｎｇ　ｒｅｆｅｒｅｎｔ，ｐｏｌｉｃｙ　ａｌ—　ｌｏｗａｎｃｅ，ｅｘｐａｎｄｉｇｎ　ｓｅｃｏｎｄ—ｈａｎｄ　ｍａｒｋｅｔ　ｆｏｒ　ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｐｏｌｉｃｙ　ｏｆ　ｅｃｏｎｏｍｉｃａｌｌｙ　ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ　ｈｏｕｓｉｇｎ　ｔｏ　ｓｏｌｖｅ　ｔｈｅ　ｈｏｕｓｉｎｇ　ｉｓｓｕｅｓ　ｏｆ　ｌｏｗｅｒ　ａｎｄ　ｍｉｄｄｌｅ　ｉｎｃｏｍｅ　ｇｒｏｕｐｓ．　Ｋｅｙ　Ｗｏｒｄｓ：Ｅｃｏｎｏｍｉｃａｌｌｙ　Ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ　Ｈｏｕｓｉｎｇ；Ｌｏｗｅｒ　ａｎｄ　Ｍｉｄｄｌｅ　Ｉｎｃｏｍｅ　Ｇｒｏｕｐ；Ｈｏｕｓｉｎｇ　Ｒｅｓｉｄｅｎｃｅ　Ｐｏｌｉｃｙ；　Ｉｎｄｉｖｉｄｕａｌ　Ｃｒｅｄｉｔ　Ｓｙｓｔｅｍ